我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)探討

程 通 南麗軍

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

地方政府行政決策程序法治化是實(shí)現(xiàn)依法行政必須要經(jīng)歷的過(guò)程，是建設(shè)法治政府的樞紐部分。2003年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其第 11、12 點(diǎn)分別提出“健全行政決策機(jī)制”并“完善行政決策程序”。之后國(guó)務(wù)院2008年、2010年陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等意見(jiàn)，不斷對(duì)完善政府決策機(jī)制、推進(jìn)依法科學(xué)民主決策、規(guī)范行政決策程序提出新目標(biāo)。地方政府行政決策程序法治化有利于促進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)。推進(jìn)地方政府決策法治化建設(shè)是依法治國(guó)的關(guān)鍵之處。地方政府行政決策程序法治化符合公共決策發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)代政府行政的要求。這既是有助于社會(huì)主義法治建設(shè)，又有助于突破我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府決策陷入的瓶頸，實(shí)現(xiàn)政府行政職能的改革和轉(zhuǎn)變，還有助于政府社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能，甚至政治職能的實(shí)施，從而推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

一、地方政府行政決策程序法治化的內(nèi)涵

（一）行政決策程序的含義

行政決策程序是在現(xiàn)代民主政治的條件下,由行政決策的決策者依據(jù)行政決策科學(xué)性和民主性的要求,作出理性決策的方式和方法的總和。[1]為了使行政決策權(quán)能夠合理的使用，使行政決策的結(jié)果更加科學(xué)和民主，必須加強(qiáng)行政決策中對(duì)決策程序的規(guī)范、制約與監(jiān)督。非制度化的程序形式并不能使行政決策權(quán)被合理和明白準(zhǔn)確的限制，甚至可能會(huì)被濫用，同時(shí)由于沒(méi)有給出違背決策程序而應(yīng)該承擔(dān)的后果，會(huì)使決策權(quán)力在使用中走向歧路。而且可能會(huì)出現(xiàn)行政決策主體的權(quán)力過(guò)大從而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的情況，這就違背了行政決策民主的初衷，畢竟確保行政決策的程序?qū)崿F(xiàn)的目的有一個(gè)很主要的方面就是要使相對(duì)人的權(quán)益得到合法有效的保障，趨利避害，盡量遠(yuǎn)離行政決策帶來(lái)的間接或無(wú)形的影響。因此，在規(guī)范行政決策程序的過(guò)程中，一定要規(guī)范行政決策參與者參與行政決策的程序，確保行政決策按照規(guī)定行使，實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民主政治的基本要求。在很多情況下，行政決策的環(huán)境具有很強(qiáng)的復(fù)雜性，按照程序進(jìn)行決策不僅可以提高行政決策效率，同時(shí)還能保證其科學(xué)性、民主性，更可以使一些非必須性的浪費(fèi)得以避免。

（二）地方政府行政決策程序法治化的含義

地方政府行政決策，是指我國(guó)各省、市、縣等地方政府機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定的地方政府事務(wù)的決策過(guò)程所作出的所有決策。地方政府行政決策法治化是表示地方政府依法進(jìn)行決策程度逐漸增強(qiáng)的一個(gè)過(guò)程，這就說(shuō)明首先要有一個(gè)科學(xué)合理的決策程序，同時(shí)地方政府必須嚴(yán)格依靠上述的決策程序進(jìn)行決策，其次地方政府的行政決策有一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)值追求，即把人民群眾對(duì)于決策過(guò)程和結(jié)果的滿(mǎn)意程度作為自己的首要價(jià)值，決策程序的設(shè)置需要考慮到地方政府所覆蓋的地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治以及科學(xué)文化等的發(fā)展水平。[2]地方政府行政決策程序法治化的建設(shè)有利于地方政府行政主體的決策權(quán)力得到有效的監(jiān)督，這種監(jiān)督及來(lái)自于人民群眾的監(jiān)督，也來(lái)自于法律規(guī)定的監(jiān)督組織的監(jiān)督，有利于群策群力，使行政決策程序法治化的目的得以實(shí)現(xiàn)。依照法律法規(guī)中規(guī)定的行政決策程序進(jìn)行決策時(shí)，一定要按照程序辦事，在法律的框架內(nèi)行使決策權(quán)力，千萬(wàn)不能逾越法律。違背決策程序的決策過(guò)程要受到法律的制裁，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)與監(jiān)督并行的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督程序的相互照應(yīng)，杜絕違法決策行為的發(fā)生。地方政府行政決策程序法治化是一個(gè)決策程序逐漸向健全法制靠攏的過(guò)程，是決策程序和決策成果日趨科學(xué)、日趨民主的過(guò)程，有助于控制決策權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題，進(jìn)一步營(yíng)造良好的地方政治生態(tài)。

二、我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)現(xiàn)狀

（一）地方政府行政決策程序的法律現(xiàn)狀

我國(guó)目前尚未有規(guī)范地方政府決策程序的一部法律，對(duì)于地方政府行政決策程序的立法表現(xiàn)較為弱勢(shì)和零散，最主要出現(xiàn)一些地方政府出臺(tái)的政府規(guī)章中。最早出臺(tái)行政決策程序規(guī)定的是重慶市（2005年），然后是湖南?。?008年），具有較大影響性的還有杭州市（2009年），[3]但是這些地方政府規(guī)章主要規(guī)定的是地方重大行政決策程序規(guī)定，對(duì)于一些常規(guī)性的決策并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府行政決策程序的法律現(xiàn)狀體現(xiàn)為分散、片面的狀況，急需一部具有統(tǒng)一性的公之于眾的法律對(duì)政府的決策程序進(jìn)行歸納概括，因?yàn)檫^(guò)于分散和片面的程序立法會(huì)使地方政府在決策過(guò)程中很難保持一個(gè)持續(xù)的、連貫的、有據(jù)可循的狀態(tài)，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)于地方政府機(jī)關(guān)不信任，大大降低政府行政決策的執(zhí)行效果。對(duì)于地方政府在進(jìn)行重大決策的相關(guān)制度，很多地方出臺(tái)了聽(tīng)證制度和莊家咨詢(xún)論證制度的實(shí)施辦法，如云南省、四川省、蘇州市等省市地區(qū)。[4]

（二）我國(guó)地方政府行政決策程序法治化存在的問(wèn)題及成因

1.地方政府行政決策立法不足

地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要加強(qiáng)立法方面的建設(shè)，我們可以看到現(xiàn)在很多地方政府在進(jìn)行行政決策過(guò)程中缺乏相關(guān)的決策依據(jù)，相關(guān)的立法較缺乏，沒(méi)有相關(guān)與行政決策程序配套的法律法規(guī)和地方性規(guī)章，或者出臺(tái)的相應(yīng)規(guī)章的法律位階過(guò)低，在執(zhí)行過(guò)程中遇到了很多困難。盡管?chē)?guó)務(wù)院大力倡導(dǎo)加強(qiáng)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的力度，進(jìn)一步要求提高地方政府行政決策程序的規(guī)章制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的行政決策法治環(huán)境，但在地方政府的落實(shí)過(guò)程中與上述要求還存在一定的偏差。從行政程序的角度來(lái)看，我國(guó)在立法上缺少一部統(tǒng)一開(kāi)放的行政程序法律，這是地方政府行政決策立法不規(guī)范的根本原因。[5]雖然我國(guó)很大一部分省市地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況出臺(tái)了具有針對(duì)性的行政決策程序的規(guī)范性文件或地方政府規(guī)章，但這些規(guī)范性文件由于法律位階不高，對(duì)當(dāng)?shù)卣男姓Q策程序的法治化產(chǎn)生的積極影響具有一定的局限性，畢竟行政決策程序中一旦問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，就會(huì)使得整個(gè)決策程序出現(xiàn)“屋漏偏逢連夜雨”的情況，導(dǎo)致最終的行政決策制度的應(yīng)用過(guò)程和結(jié)果與我們追求的法制化背道而馳。

2.地方政府行政決策過(guò)程中缺乏依法行政的法治思維

自古以來(lái)，中國(guó)的政治思想家們更側(cè)重于對(duì)“統(tǒng)治術(shù)”的研究，崇尚德治，這也與我國(guó)的地理環(huán)境有著深厚的淵源，由兩河流域發(fā)源的中華文明因其地大物博和多個(gè)民族而輝煌，也因地域過(guò)于寬廣、民族繁多而難以治理。這種地緣環(huán)境直接導(dǎo)致了我國(guó)地方政府的行政決策受到傳統(tǒng)的具有官僚色彩的法律文化影響，地方政府行政決策程序往往不夠公開(kāi)和透明，決策權(quán)力往往掌握在地方政府“一把手”的手中，并且很難形成依法行政、依法決策的法治思維。對(duì)于行政決策產(chǎn)生的問(wèn)題和利益紛爭(zhēng)，行政相對(duì)人也缺少法治思維，往往不知道要通過(guò)法律的手段解決自己的問(wèn)題保護(hù)自己的權(quán)益，而是自己想辦法，通過(guò)“找人、送禮”等私人手段，甚至一些社會(huì)團(tuán)伙會(huì)采取威脅恐嚇等方式左右地方政府的行為，助長(zhǎng)權(quán)力腐敗。如果決策主體具有依法行政的法治思維，就會(huì)在自覺(jué)依據(jù)法律依據(jù)程序進(jìn)行決策的同時(shí)對(duì)公民進(jìn)行法治宣傳和教育，保障相對(duì)人在決策程序中應(yīng)有的權(quán)利。

3.地方政府行政決策程序缺乏法律上的責(zé)任追究及監(jiān)督機(jī)制

許多地方政府在行政決策過(guò)程中為了追求政績(jī)，往往會(huì)打造一些“形象工程”，這些看起來(lái)光鮮亮麗的工程往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)或者過(guò)于浪費(fèi)社會(huì)資源，通常會(huì)出現(xiàn)勞民傷財(cái)、損害人民利益的情況。因此地方政府在進(jìn)行行政決策的過(guò)程中必須為自己的決策行為承擔(dān)責(zé)任，政府行使的決策權(quán)力是由人民讓渡出來(lái)的，因此必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，在行政過(guò)程中要做到權(quán)責(zé)一致。[6]由于地方政府行政決策程序缺乏一定的責(zé)任追究條款，在進(jìn)行問(wèn)題追責(zé)的時(shí)候沒(méi)有法律依據(jù)，導(dǎo)致人民對(duì)于政府的信任大大降低，很多地方政府在作出行政行為時(shí)可能會(huì)違背誠(chéng)實(shí)信用原則，并且在決策過(guò)程中過(guò)于濃厚的主觀(guān)決策色彩會(huì)侵占依法決策的地位，導(dǎo)致民主的缺失和決策結(jié)果的偏差或錯(cuò)誤。因此我們常常會(huì)看到這樣一種現(xiàn)象，即遇到問(wèn)題追責(zé)時(shí)，能夠找到?jīng)Q策主體，卻沒(méi)有承擔(dān)決策責(zé)任的主體，甚至多次發(fā)生，重蹈覆轍，地方政府的公信力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，行政決策程序法治化建設(shè)的進(jìn)程備受阻礙。與此同時(shí)，地方政府作出的行政決策行為并沒(méi)有合理的監(jiān)督程序，在一些規(guī)定政府行政決策程序的政府規(guī)章中沒(méi)有涉及對(duì)行政決策程序監(jiān)督的條款，或者即使有但并沒(méi)有明確行政決策監(jiān)督的主體。不受監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬，不受制裁的權(quán)力能釀成滔天大禍。地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要在法律上對(duì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督予以規(guī)制。

4.地方政府行政決策程序缺乏廣泛的民主參與

決策中廣泛的民主參與是實(shí)現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主的重要條件。地方政府行政決策程序中的民主原則是它的重要原則。廣泛的民主參與應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是公民可以通過(guò)多種渠道和方式參與地方政府的決策；二是地方政府給予公民多種渠道，聽(tīng)取公民的意見(jiàn)；三是公民的參與不僅包括決策利益相關(guān)者的參與，還要包括專(zhuān)家委員會(huì)的參與；四是參與不僅表現(xiàn)為對(duì)決策的參與，還要表現(xiàn)為對(duì)決策的監(jiān)督；五是行政決策程序應(yīng)對(duì)公眾參與和專(zhuān)家參與設(shè)置專(zhuān)門(mén)的程序，使公眾參與有序進(jìn)行。[7]但在我國(guó)很多地方政府存在并不能做到公開(kāi)透明的向公眾提供決策信息和參與決策的渠道，或者民主參與決策的監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題。盡管一些地區(qū)制定了政府決策公眾參與辦法和行政決策程序規(guī)章，如湖南省、廣州市，為民主參與決策起到了先進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)作用，但還有一些地區(qū)由“一把手”說(shuō)的算的情況還比比皆是，或者盡管召開(kāi)了民主聽(tīng)證會(huì)或是公眾參與決策討論會(huì)，但僅流于形式，最后還是由個(gè)別行政官員做決定。以上這些情況都會(huì)使民主參與決策的程度削弱，影響地方政府行政決策法治化建設(shè)的進(jìn)程。

三、我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的完善

（一）完善我國(guó)地方政府行政決策程序立法

我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)過(guò)程中首要面臨的問(wèn)題就是行政決策程序立法較弱，想要實(shí)現(xiàn)行政決策程序法治化就必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，并出臺(tái)與此配套的法律法規(guī)。例如，我國(guó)的《地方組織法》并不能夠幫助解決我們上述所闡明的復(fù)雜問(wèn)題，因此應(yīng)該對(duì)其加以完善。通過(guò)完善地方組織法中的地方政府行政決策主體法治化，規(guī)范行政決策主體的決策權(quán)限范圍，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。同時(shí)可以通過(guò)制定《社會(huì)團(tuán)體法》或者在居委會(huì)和村委會(huì)的自治規(guī)范中規(guī)定居民或者村民參與行政決策的事項(xiàng)范圍和程序。[8]

（二）提高地方政府行政決策主體的法治思維

受到地緣政治的影響，我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)過(guò)程中行政決策主體在法治思維方面有所欠缺，西方的法治思維恰恰能夠彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有情況的不足。而西方國(guó)家起源于古希臘“城邦”，盡管受制于地理區(qū)域的狹小，卻有著“小國(guó)寡民”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)的海上貿(mào)易使古希臘人更注重于對(duì)理性的追求，他們也更熱衷于研究政治現(xiàn)象的本質(zhì)和政治生活的運(yùn)行方式，即程序制度設(shè)計(jì)。這種理性思維觀(guān)體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家的起源和本質(zhì)以及功能等內(nèi)容的探索，更注重于制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。西方的理性思維觀(guān)正是我國(guó)地方政府所欠缺的依法行政觀(guān)念，落后的制度設(shè)計(jì)為行政決策權(quán)力的濫用創(chuàng)造空間，地方政府行政決策程序法治化建設(shè)需要將理性思維觀(guān)引入我國(guó)地方政府的行政理念中，通過(guò)文化的進(jìn)步拉動(dòng)制度的變革是地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的必由之路。首先要加強(qiáng)性質(zhì)決策主體對(duì)行政決策程序法治觀(guān)念和法治理論的學(xué)習(xí)，然后要結(jié)合新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對(duì)法治觀(guān)念的宣傳，使決策法治化的理念深入人心。[9]

（三）完善地方政府行政決策程序中的責(zé)任追究及監(jiān)督機(jī)制

由于我國(guó)地方政府行政決策程序立法不夠完善，因此在進(jìn)行行政決策責(zé)任追究的時(shí)候會(huì)遇到很多阻礙，目前我國(guó)地方政府進(jìn)行決策責(zé)任追究主要以現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策作為依據(jù)。因此建立健全地方政府行政決策責(zé)任追究制度勢(shì)在必行。決策追究制度有利于明確行政決策過(guò)程中的應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的主體，同時(shí)還可以防止在行使決策權(quán)力時(shí)導(dǎo)致的貪污腐敗等權(quán)力濫用的行為，更能夠保障行政決策過(guò)程中行政相對(duì)人的合法利益。同時(shí)，行政決策責(zé)任追究機(jī)制需要依照一定的法定程序進(jìn)行，需要通過(guò)調(diào)查取證和傾聽(tīng)控辯雙方的陳述來(lái)確認(rèn)責(zé)任歸誰(shuí)。

我國(guó)地方政府行政決策程序法治化建設(shè)還需要完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。行政決策程序中監(jiān)督機(jī)制的完善首先應(yīng)明確行使監(jiān)督職能的主體，筆者認(rèn)為可以由地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方司法機(jī)關(guān)、地方政府上下級(jí)之間和人民群眾對(duì)行政決策的準(zhǔn)備工作、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。行使監(jiān)督權(quán)力的主體需要具有獨(dú)立性，在依據(jù)法律行使監(jiān)督檢查權(quán)力時(shí)不受到其他機(jī)關(guān)和組織的影響，同時(shí)應(yīng)明確“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”這一追責(zé)原則與追責(zé)機(jī)制進(jìn)行有序高效的銜接。[10]

（四）健全地方政府行政決策的民主有序參與

社會(huì)的有序發(fā)展離不開(kāi)良好的政府決策的支持，也離不開(kāi)政府機(jī)關(guān)與廣大人民群眾相結(jié)合，那么地方政府決策程序法治化指的就是地方政府機(jī)關(guān)與廣大人民群眾共同參與和集思廣益解決問(wèn)題的過(guò)程。因此，要實(shí)現(xiàn)地方政府行政決策程序法治化就必須健全決策民主有序參與制度，使公民能夠積極主動(dòng)的參與到政府決策和社會(huì)治理過(guò)程中去，從而確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。廣泛有序的民主參與決策是地方政府行政決策的有力支持，它拓寬了決策程序的范圍，方便政府吸收更多的建議和意見(jiàn)，有利于地方政府了解人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，使最終的決策結(jié)果既滿(mǎn)足公眾的意愿，同時(shí)減少了行政決策過(guò)程和結(jié)果的失誤情況，進(jìn)一步提高了政府依法行政的能力。健全地方政府行政決策的民主參與制度，最關(guān)鍵的是為公民的參與決策提供一個(gè)便利和公開(kāi)透明的環(huán)境，目前我國(guó)各省市都加大了行政決策立法的力度，并建立了相應(yīng)的政府信息公開(kāi)的“陽(yáng)光工程”和聽(tīng)證會(huì)制度，確保公民參與決策權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)為公民及時(shí)獲得政府決策信息提供了便利的渠道；另外，在行政決策程序的設(shè)置時(shí)要確保公民參與的有序、合法，在加大政治參與和法治意識(shí)的宣傳的基礎(chǔ)上，還要宣傳依法參與行政決策的重要性。

地方政府行政決策程序法治化建設(shè)是一個(gè)艱難漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要我們?cè)谝罁?jù)國(guó)情建設(shè)的基礎(chǔ)上，吸收借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法，建立健全配套制度，早日實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó)這一戰(zhàn)略目標(biāo)。