居民身份證安全使用與政府治理能力現(xiàn)代化

張揚

居民身份證，作為地方政府治理的一個重要工具，其安全使用正面臨挑戰(zhàn)，這不但嚴重危害公民個人合法權(quán)益，也對政府治理能力提出了新的要求。

剛剛結(jié)束的十九屆四中全會聚焦“政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，對政府治理提出諸多要求。

隨著社會信息化和網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，居民身份證作為地方政府治理的一個重要工具，其安全使用正面臨挑戰(zhàn)，偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，“被法人”、“被貸款”、“被老賴”甚至“被犯罪”等案件頻發(fā)，不但嚴重危害公民個人合法權(quán)益，也對政府治理能力提出了新的要求。

涉及居民身份證的違法犯罪活動呈現(xiàn)哪些特征？近年來為何頻發(fā)？從政府治理能力現(xiàn)代化視角來看，政府應(yīng)該如何防范涉證違法犯罪、保障居民身份證安全使用？

政府治理面臨新挑戰(zhàn)

1985年，全國人大常委會批準發(fā)布《中華人民共和國居民身份證條例》，我國正式開始實施居民身份證制度，居民身份證成為證明居住在中華人民共和國境內(nèi)公民身份的法定證件。從政府治理角度看，居民身份證具有個人身份識別的功能;從個人社會經(jīng)濟活動角度看，具有個人身份證明的功能。

三十多年來，隨著芯片制造、安全防偽及信息技術(shù)的發(fā)展，居民身份證從“一代證”到“二代證”，制作技術(shù)更為先進，社會應(yīng)用日益廣泛。與此同時，涉及身份證的違法犯罪活動發(fā)生了較大變化，呈現(xiàn)出以下新特點。

首先是案件種類不斷增加，從日常生活冒用發(fā)展到企業(yè)注冊經(jīng)營冒用、社會資金借貸冒用、逃避法律制裁冒用等 ;其次是案件偵辦難度加大，從小廣告、黑市交易發(fā)展到互聯(lián)網(wǎng)線上交易、快遞物流配送;第三是案件波及范圍擴大，從局限單一地區(qū)的小規(guī)模交易發(fā)展到全國甚至境外的大規(guī)模交易，從小作坊式作案發(fā)展到有合法經(jīng)濟實體外衣的有組織犯罪。

從居民身份證正式使用至今已有34年，近年來涉及居民身份證的違法犯罪行為呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，究其根本，首先源于社會信息化和網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展。當前社會，信息共享和信息開放不斷深入，在帶來便利的同時，極大增加了居民身份證信息主動或被動泄露的風(fēng)險。隨著網(wǎng)絡(luò)社交平臺、互聯(lián)網(wǎng)支付手段的普及，非法買賣身份證已發(fā)展成非接觸性違法犯罪鏈條，使得相關(guān)違法犯罪擁有了相對隱秘的交易方式和“便捷快速”的交易手段。

同時，從政府治理和社會管理層面來看，隨著社會管理的規(guī)范和完善，居民身份證適用范圍不斷擴大。各類以個人為主體的社會經(jīng)濟活動基本都要使用居民身份證進行身份認證，使一些不夠合法合規(guī)、不敢或不能公開的社會活動不得不通過盜用他人居民身份證甚至使用偽造、變造的居民身份證來繼續(xù)進行，這為偽造、變造、買賣和冒用居民身份證案件提供了作案動機，同時也提供了廣闊的“市場”。

如何保障居民身份證安全使用成為社會各界廣泛關(guān)注、公安機關(guān)重點研究解決的突出問題。

“涉證”違法犯罪緣何頻發(fā)

偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為直接侵害了公民的合法權(quán)益，嚴重危害了社會管理秩序?！吧孀C”違法犯罪活動多發(fā)是各種因素綜合作用的結(jié)果，可歸納為以下幾個方面。

首先是居民身份證使用核查不嚴。第二代居民身份證發(fā)放、使用以來，防偽技術(shù)水平得到很大提高，較好地滿足了居民使用和社會管理的需要，但是一些社會用證部門盲目追求業(yè)績，在利益的驅(qū)動下未充分運用二代證防偽技術(shù)優(yōu)勢認真核驗人、證一致性，或未按規(guī)定使用居民身份證閱讀機具，導(dǎo)致部分不法分子鉆了空子，達到不法目的。

其次是部分公民持證用證安全意識仍有欠缺。部分公民對居民身份證仍然缺乏必要的安全意識，隨意出借、隨意存放、隨意使用居民身份證，身份證遺失后不及時掛失補辦，造成遺失的居民身份證進入黑市交易買賣。另一方面，部分公民對相關(guān)法律法規(guī)不夠了解，對使用偽造或變造的居民身份證、盜用他人居民身份證的法律后果缺乏正確認知，進一步加劇了涉證違法犯罪行為的多發(fā)勢頭。

第三是使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證犯罪情節(jié)認定的法律標準不夠明確。我國現(xiàn)行法律中打擊有關(guān)居民身份證違法犯罪行為的規(guī)定是比較完善的，《刑法》、《治安管理處罰法》、《居民身份證法》等都有相關(guān)規(guī)定。但在法律實施的具體標準方面仍然存在空白，根據(jù)《刑法》第 280條規(guī)定，使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證達到“情節(jié)嚴重”程度才能成立犯罪，但對“情節(jié)嚴重”至今未有司法解釋進行明確的認定，在法律實踐中，使得諸多行為在一般違法和刑事犯罪的邊緣試探，造成懲戒力度不夠、違法成本較低而無法有效約束違法犯罪行為的結(jié)果。因此明確該罪中“情節(jié)嚴重”的規(guī)定無疑是司法機關(guān)急需解決的重要問題。

涉及居民身份證的違法犯罪活動多發(fā)已引起社會各界高度重視，公安部部署開展了全國公安機關(guān)打擊整治偽造、變造、買賣和冒用居民身份證違法犯罪專項行動，取得了明顯成效。

“治本之策”還須完善治理

“涉證”違法犯罪千頭萬緒，但治本之策，首要是完善政府和相關(guān)部門“涉證”治理體系與治理能力。為進一步遏制相關(guān)違法犯罪多發(fā)勢頭，相關(guān)部門和單位仍需從以下幾方面重點著力。

首先，要進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，有效打擊偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為。司法機關(guān)應(yīng)研究出臺相關(guān)司法解釋，統(tǒng)一使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證達到“情節(jié)嚴重”的規(guī)定中“情節(jié)嚴重”的實踐標準。建議參照貪污賄賂犯罪“數(shù)量 + 情節(jié)”的量刑標準模式，“數(shù)量”包括持有數(shù)量、使用次數(shù)，在統(tǒng)計全國同類案件的具體數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上確定量刑幅度;在“情節(jié)”設(shè)定上，要綜合考慮犯罪動機、使用范圍、經(jīng)濟損失、對執(zhí)法活動及被害人造成的影響，如是否妨害執(zhí)法活動及程度，是否導(dǎo)致身份證件所有人失去上學(xué)、就業(yè)機會、產(chǎn)生不良信用記錄甚至受到行政或者刑事處罰等。

其次，社會用證部門須嚴格核驗證件，加強管理規(guī)范和技術(shù)培訓(xùn)。公安部已于2016年10月建成“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，向社會相關(guān)用證部門和單位提供失效居民身份證信息核查服務(wù)。該系統(tǒng)具備數(shù)據(jù)實時更新和動態(tài)維護功能，為社會用證部門、單位落實居民身份證核查責任提供了重要的輔助手段。社會用證部門和單位應(yīng)充分利用公安機關(guān)提供的“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，進行居民身份證“實人+實名+實證”比對。

此外，社會用證部門需加強一線工作人員的居民身份證核查能力培訓(xùn)，督促他們嚴格履行核驗程序，以確認身份證真?zhèn)?、人證是否統(tǒng)一以及是否已經(jīng)失效等。同時，社會用證部門還需注重對居民身份證閱讀機具的日常管護和技術(shù)升級，確保機具功能運作正常，切實發(fā)揮好專業(yè)設(shè)備的鋼牙利齒作用。

最后，政府和有關(guān)部門要加強居民身份證安全使用主題宣傳教育。有關(guān)部門和單位應(yīng)做好居民身份證安全使用知識的宣傳。可采取播放公益廣告、推送網(wǎng)絡(luò)提醒、組織知識競賽等多種形式普及安全用證常識和法律法規(guī)，喚起公民安全用證的意識，提醒公民自覺管理好本人證件、不盜用他人證件、不使用偽造或變造的證件。同時，還應(yīng)充分宣傳指紋信息對居民身份證安全使用的保障作用，建議公民換領(lǐng)帶有指紋信息的居民身份證，并向公民普及居民身份證遺失后的應(yīng)急處置措施和步驟，提醒公民第一時間到公安機關(guān)辦理掛失手續(xù)，確保及時將遺失身份證信息納入公安部“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，供用證部門和單位進行核查比對。

隨著社會信息化、網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，涉及居民身份證的違法犯罪類型更多樣、情節(jié)更復(fù)雜、作案更隱蔽、危害更嚴重。有關(guān)部門應(yīng)各司其職，完善法律法規(guī)和管理規(guī)范，形成政策合力，堅決防范、打擊涉及居民身份證的違法犯罪行為，保障居民身份證的安全使用。

（作者單位：公安部戶政管理研究中心）