特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策評(píng)析

劉元玲

【關(guān)鍵詞】特朗普;美國(guó)氣候政策;全球氣候治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.011

美國(guó)作為能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)、全球第二大碳排放國(guó)，在新能源發(fā)展、環(huán)保科技創(chuàng)新等與氣候治理相關(guān)的領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)明顯，因此其國(guó)內(nèi)氣候政策走向和成效如何，將對(duì)全球氣候治理產(chǎn)生重大影響。2017年特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，一改其前任奧巴馬政府的“親氣候”立場(chǎng)，使美國(guó)國(guó)內(nèi)的氣候政策出現(xiàn)大幅倒退。失衡、低效是目前美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策的顯著特征，這一消極的氣候政策嚴(yán)重影響了全球氣候治理的效能。

美國(guó)聯(lián)邦與地方的氣候政策新動(dòng)向

美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策是指美國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化所采取的減排、減緩和適應(yīng)等國(guó)內(nèi)政策的總稱，其可以劃分為聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面的政策舉措。[1]氣候變化問(wèn)題本身的復(fù)雜性及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源使用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等部門的密切關(guān)聯(lián)性，使得對(duì)該問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)在很大程度上依賴于宏觀層面的政策制定與落實(shí)。特朗普上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦氣候政策出現(xiàn)了大幅度倒退，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，在關(guān)于氣候變化問(wèn)題的觀念認(rèn)知方面，特朗普不認(rèn)同氣候變化的科學(xué)基礎(chǔ)及其產(chǎn)生的影響，也不主張對(duì)該問(wèn)題加以積極應(yīng)對(duì)。他在氣候變化問(wèn)題上的觀念認(rèn)知體現(xiàn)了共和黨在該問(wèn)題上的傳統(tǒng)消極立場(chǎng)。自1990年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）歷次發(fā)布的氣候變化評(píng)估報(bào)告均作為應(yīng)對(duì)氣候變化的權(quán)威文件被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可，其核心結(jié)論是全球氣候變暖正在發(fā)生，將對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響，但人類還有可能通過(guò)積極應(yīng)對(duì)獲得可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)。這一評(píng)估成為各國(guó)政府制定氣候政策、設(shè)立制度、落實(shí)行動(dòng)的重要科學(xué)依據(jù)，也是全球氣候治理的科學(xué)基礎(chǔ)。然而，特朗普對(duì)IPCC的報(bào)告結(jié)論不以為然，質(zhì)疑全球氣候正在變暖，否定人為因素對(duì)氣候變暖的影響，因而拒絕對(duì)此問(wèn)題做出積極應(yīng)對(duì)。他在2016年參加總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)就聲稱：“奧巴馬在解決一個(gè)實(shí)際上不存在的問(wèn)題，他將氣候變化看作當(dāng)今世界最重要的問(wèn)題之一，我認(rèn)為其重要性很低，我不相信氣候變化，除非有人給我證據(jù)看?！盵2]就任總統(tǒng)后，特朗普依然在不同場(chǎng)合聲稱氣候變化是“騙局”，是“旨在削弱美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的謊言”。特朗普的這種認(rèn)知與言論，不但遭到身邊親信的反對(duì)，而且受到民主黨的譴責(zé)。此后，特朗普在氣候變化問(wèn)題上的保守認(rèn)識(shí)雖有所松動(dòng)，但其仍認(rèn)為氣候變化即便存在也并非不可逆轉(zhuǎn)，是可“變來(lái)變?nèi)ァ钡默F(xiàn)象，無(wú)須積極應(yīng)對(duì)。總體而言，特朗普落后的觀念認(rèn)知對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策造成了巨大負(fù)面影響。

第二，在人事安排方面，特朗普政府在應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)職能部門任命的幾乎都是反對(duì)或質(zhì)疑氣候變化的人。諸如“親氣候”的知名專家托德·斯特恩等遭到排擠。2017年2月，特朗普任命斯科特·普魯特?fù)?dān)任美國(guó)環(huán)保署署長(zhǎng)，這位前俄克拉荷馬州總檢察長(zhǎng)曾多次指責(zé)和質(zhì)疑環(huán)保署的權(quán)力，還聯(lián)合其他二十幾個(gè)州狀告奧巴馬的“清潔電力計(jì)劃”違憲。2018年7月，普魯特離職后，特朗普授意前煤炭行業(yè)游說(shuō)人士安德魯·惠勒繼任環(huán)保署署長(zhǎng)，不但激起許多民主黨人和環(huán)保人士的強(qiáng)烈反對(duì)，而且連緬因州的共和黨參議員蘇珊·柯林斯也表示反對(duì)，稱惠勒致力于降低造成氣候變化的排放標(biāo)準(zhǔn)，將把美國(guó)帶往錯(cuò)誤方向。特朗普內(nèi)閣任職時(shí)間最長(zhǎng)的官員之一、美國(guó)能源部長(zhǎng)瑞克·佩里曾嘲笑氣候變化是“世俗碳邪教”，并稱氣候科學(xué)家操縱數(shù)據(jù)以獲得資金。[3]白宮顧問(wèn)、極力反對(duì)氣候治理的科學(xué)家威廉·哈珀認(rèn)為，氣候研究浪費(fèi)錢財(cái)，有損科學(xué)界形象，更像是某種“印度教”的東西。[4]特朗普的這些人事任命在聯(lián)邦層面為氣候變化反對(duì)論者提供了舞臺(tái)，與之相應(yīng)，這些人在相關(guān)職能部門采取的舉措又為特朗普實(shí)踐反對(duì)氣候治理的理念提供了支持。

第三，在氣候政策方面，特朗普政府對(duì)奧巴馬的氣候遺產(chǎn)進(jìn)行了“急剎車式”的暫停、擱置甚至廢棄處理。奧巴馬政府未能成功通過(guò)立法來(lái)保持聯(lián)邦氣候政策的穩(wěn)定性和持久性，因而只能依靠行政命令的方式出臺(tái)相關(guān)政策。奧巴馬第二任期內(nèi)推出的以“清潔電力計(jì)劃”為核心的《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》是其最重要的氣候治理遺產(chǎn)。然而，2017年1月，特朗普上任伊始就宣稱《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》是“愚蠢且不必要的政策”，并用注重化石能源開(kāi)發(fā)利用的“美國(guó)第一能源計(jì)劃”取而代之。此后不久，特朗普大幅削減環(huán)保署的預(yù)算，并對(duì)其進(jìn)行大規(guī)模裁員。2017年5月，美國(guó)政府公布2018財(cái)政年度預(yù)算草案——《美國(guó)優(yōu)先：一份讓美國(guó)偉大復(fù)興的預(yù)算藍(lán)圖》，同年特朗普還簽署了《推動(dòng)能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的總統(tǒng)行政命令》。“這說(shuō)明特朗普或共和黨的認(rèn)識(shí)已直接轉(zhuǎn)化成聯(lián)邦政府的行動(dòng)：一方面大幅削減與氣候相關(guān)的科研預(yù)算，甚至包括執(zhí)行多年、口碑甚好的‘能源之星計(jì)劃和先進(jìn)能源研究計(jì)劃，宣布退出《巴黎協(xié)定》并停止向綠色氣候資金注資;另一方面要求直接撤銷之前與氣候變化相關(guān)的4項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，立即對(duì)‘清潔電力計(jì)劃相關(guān)條款進(jìn)行審查，解散由白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)與管理預(yù)算辦公室召集的溫室氣體社會(huì)成本機(jī)構(gòu)間工作組等。不到百日，當(dāng)年‘奧巴馬氣候新政就已經(jīng)被徹底從聯(lián)邦政府政策中刪除。”[5]這些舉措在美國(guó)國(guó)內(nèi)激起強(qiáng)烈不滿，前美國(guó)環(huán)保署署長(zhǎng)、民主黨人吉娜·麥卡錫甚至將其稱為“倒行逆施”。 [6]2018年8月，特朗普政府又宣布將在2020年后凍結(jié)奧巴馬時(shí)代提出的旨在降低交通碳排放燃油減排標(biāo)準(zhǔn)，而交通領(lǐng)域的碳排放占美國(guó)總體碳排放的30%左右，這一舉措使得奧巴馬的氣候遺產(chǎn)幾乎被鏟除殆盡。

美國(guó)民主、共和兩黨之間的理念和立場(chǎng)分歧通過(guò)各種方式滲透給選民，而選民在此問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)差距又進(jìn)一步加劇和固化了兩黨之間的分歧。圖為2019年9月20日，數(shù)千名民眾在美國(guó)芝加哥舉行大規(guī)模游行活動(dòng)，呼吁社會(huì)各界應(yīng)對(duì)氣候變化。

綜上所述，特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)的聯(lián)邦氣候政策出現(xiàn)了大幅倒退。由于觀念上的懷疑否定、人事安排和政策部署的“去氣候化”，美國(guó)聯(lián)邦政府的氣候政策呈現(xiàn)明顯的“走一步、退三步”的狀況。在聯(lián)邦政府政策影響下，美國(guó)地方氣候政策也呈現(xiàn)了明顯的倒退，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，積極應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府?dāng)?shù)量有所減少。美國(guó)國(guó)家制度的設(shè)計(jì)在很大程度上決定了“一切政治都是地方政治”，聯(lián)邦的意志能否以及在多大程度上得以落實(shí)，地方政府的作用非常關(guān)鍵。美國(guó)50個(gè)州和1個(gè)特區(qū)政府及其下轄的數(shù)萬(wàn)個(gè)城市、郡縣政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的政策立場(chǎng)差異很大，甚至呈現(xiàn)兩極分化的狀態(tài)，既有像加利福尼亞、紐約這樣積極行動(dòng)的州，也有像俄克拉荷馬、德克薩斯這樣消極應(yīng)對(duì)的州。在“去氣候化”成為聯(lián)邦政府氣候政策基調(diào)的情況下，積極應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府?dāng)?shù)量明顯減少。2013年，美國(guó)有29個(gè)州擁有可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)，到2019年時(shí)減少為25個(gè)州加華盛頓特區(qū)。[7]2014年，美國(guó)共有38個(gè)州編制了溫室氣體排放清單，制定了氣候適應(yīng)計(jì)劃，但到2019年11月減少為23個(gè)州加華盛頓特區(qū)。[8]行動(dòng)積極的地方政府在特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)也遭到來(lái)自聯(lián)邦層面自上而下的打壓與制約。2019年9月，特朗普宣布撤銷加利福尼亞州獨(dú)立制定更加嚴(yán)格的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，并禁止其他州制定此類規(guī)則，這進(jìn)一步挫傷了其他地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性。

第二，地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化的成效有限，達(dá)不到美國(guó)國(guó)家減排目標(biāo)所需要的規(guī)模。早在2016年5月，美國(guó)密歇根大學(xué)和北卡羅來(lái)納大學(xué)的研究人員在對(duì)美國(guó)44個(gè)地方性氣候政策進(jìn)行評(píng)估后指出，美國(guó)地方性氣候政策雖然數(shù)量眾多，但缺乏實(shí)操性，因而減排效果有限。[9]國(guó)際社會(huì)曾一度對(duì)美國(guó)地方氣候政策與行動(dòng)抱有希望，期望它們能以某種方式如期兌現(xiàn)美國(guó)在《巴黎協(xié)定》中的承諾。但在倒退的聯(lián)邦氣候政策的影響與壓力下，不斷有地方政府退出應(yīng)對(duì)氣候變化的項(xiàng)目，使得這一希望成為泡影。2018年，美國(guó)甚至出現(xiàn)了碳排放量增加的情況，增幅為3.4%。[10]此外，由于缺少聯(lián)邦政府的支持，地方政府推行的氣候政策只能聚焦于政府行為或社區(qū)建設(shè)等方面，將減排、減緩和適應(yīng)氣候變化推廣至不同領(lǐng)域的嘗試收效甚微。

總之，特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)在氣候變化問(wèn)題上的立場(chǎng)出現(xiàn)了反轉(zhuǎn)，聯(lián)邦層面的氣候政策甚至出現(xiàn)了根本性逆轉(zhuǎn)。面對(duì)倒退的聯(lián)邦氣候政策，國(guó)際社會(huì)一度將希望寄托于美國(guó)地方層面的氣候政策。然而，部分地方政府的努力雖然取得一定成效，但總體而言是心余力絀。2018年，美國(guó)碳排放不降反升也說(shuō)明地方氣候政策根本無(wú)法對(duì)沖聯(lián)邦氣候政策倒退帶來(lái)的消極影響。

美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策倒退的原因

2017年以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策出現(xiàn)大幅倒退是由很多因素共同作用造成的。在聯(lián)邦層面，愈演愈烈的政治極化導(dǎo)致共和、民主兩黨在氣候變化問(wèn)題上出現(xiàn)認(rèn)知分裂、難以達(dá)成共識(shí)，這是美國(guó)氣候政策出現(xiàn)倒退的根源。在地方層面，一方面受消極倒退的聯(lián)邦氣候政策影響，另一方面受制于千差萬(wàn)別的地方實(shí)際情況，諸多州關(guān)于氣候治理的認(rèn)知日趨消極，政策效能不斷下降。特朗普本人在氣候變化問(wèn)題上的消極認(rèn)知立場(chǎng)也是導(dǎo)致美國(guó)氣候政策倒退的重要因素。

第一，政治極化導(dǎo)致共和黨與民主黨在氣候變化問(wèn)題上的對(duì)立日益加劇，這是造成美國(guó)氣候政策倒退的根源。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，共和、民主兩黨在環(huán)境保護(hù)、氣候變化等問(wèn)題上的分歧就日趨明顯，立場(chǎng)日漸對(duì)立。[11]共和黨對(duì)待氣候變化的主流立場(chǎng)是質(zhì)疑并否定氣候變化、拒絕改變美式生活方式、反對(duì)以減排來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化，并且這一立場(chǎng)隨著時(shí)間的推移愈演愈烈;而民主黨在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上持積極立場(chǎng)，在觀念和政策層面都主張積極應(yīng)對(duì)氣候變化，并以此來(lái)吸引更多選民支持。兩黨之間的理念和立場(chǎng)分歧通過(guò)各種方式滲透給選民，而選民在此問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)差距又進(jìn)一步加劇和固化了兩黨之間的分歧。[12]政治極化導(dǎo)致的認(rèn)知分裂造成立法、行政和司法部門相互掣肘，從而帶來(lái)聯(lián)邦層面應(yīng)對(duì)氣候變化的政策失衡與低效。無(wú)論哪個(gè)黨派執(zhí)政掌權(quán)，這一態(tài)勢(shì)在過(guò)去三十多年都沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。特朗普?qǐng)?zhí)政進(jìn)一步加劇了兩黨的政治對(duì)立，進(jìn)而對(duì)制定高效、平衡的氣候政策產(chǎn)生負(fù)面影響。

第二，受聯(lián)邦氣候政策倒退的影響以及各地自身稟賦的制約，美國(guó)地方政府的氣候政策也出現(xiàn)了倒退。一方面，美國(guó)地方政府在氣候變化問(wèn)題上的立場(chǎng)也呈現(xiàn)分歧對(duì)立狀態(tài)，這是兩黨在聯(lián)邦層面的斗爭(zhēng)向下傳導(dǎo)的結(jié)果。民主黨占優(yōu)勢(shì)的藍(lán)州多數(shù)代表的是金融界、中產(chǎn)階級(jí)、高級(jí)知識(shí)分子的利益，其對(duì)氣候議題較為積極;而共和黨占優(yōu)勢(shì)的紅州則多是能源重工業(yè)、制造業(yè)等利益集團(tuán)的代言人，因此在氣候變化問(wèn)題上更為保守。另一方面，各個(gè)地方資源稟賦不同，具體情況千差萬(wàn)別，他們往往各自為政。例如，各州間的減排目標(biāo)差異大、措施考慮不夠周全、許多目標(biāo)的達(dá)成遵循自愿原則，使得基于地方實(shí)際而產(chǎn)生的氣候政策很難統(tǒng)一，從而不能形成合力共同應(yīng)對(duì)氣候變化。2019年，美國(guó)能源署發(fā)布的一份報(bào)告指出：“無(wú)論是絕對(duì)排放量還是人均排放量，美國(guó)各州與能源有關(guān)的二氧化碳排放差異很大?！盵13]各州的土地規(guī)模、可用燃料、企業(yè)類型、氣候、人口規(guī)模和密度都對(duì)該州的總排放量和人均排放量水平發(fā)揮著直接影響。例如，華盛頓州擁有豐富的水力資源，完成減排任務(wù)相對(duì)容易;特拉華州擁有豐富的煤炭資源，因此推動(dòng)低碳減排的工作就阻力較大。此外，地方政府相關(guān)立法所具有的權(quán)威性不足，難以像聯(lián)邦立法一樣改變社會(huì)各界對(duì)機(jī)會(huì)、成本和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而刺激他們做出有利于氣候治理的選擇。有些地方政府的財(cái)政預(yù)算中沒(méi)有明確的應(yīng)對(duì)氣候變化的資金，而特朗普?qǐng)?zhí)政后聯(lián)邦政府分配的資源少之又少。即便是資金充裕、政策積極、行動(dòng)力最強(qiáng)的地方（如加利福尼亞州），其減排行動(dòng)也僅僅局限在有限的范圍內(nèi)，無(wú)法對(duì)沖那些消極應(yīng)對(duì)的高碳排放州的影響（如得克薩斯州），也無(wú)力抵消倒退的聯(lián)邦氣候政策所帶來(lái)的影響，甚至還要耗費(fèi)精力應(yīng)對(duì)聯(lián)邦政府的打壓。

第三，特朗普本人是導(dǎo)致美國(guó)氣候政策出現(xiàn)倒退的直接影響因素。一方面，特朗普質(zhì)疑、否定氣候變化的科學(xué)基礎(chǔ)，并通過(guò)自己強(qiáng)大的自媒體宣傳能力掀起了一股質(zhì)疑、否定氣候變化科學(xué)基礎(chǔ)的浪潮，影響了數(shù)量廣泛的國(guó)內(nèi)外民眾，削弱了美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的認(rèn)知基礎(chǔ)。另一方面，特朗普奉行“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念，以“美國(guó)能源獨(dú)立”為目標(biāo)，注重對(duì)化石能源的開(kāi)發(fā)使用和出口，降低環(huán)保監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。特朗普回歸傳統(tǒng)能源，旨在通過(guò)促進(jìn)任內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲取短期經(jīng)濟(jì)收益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，這不可避免地造成聯(lián)邦氣候政策的倒退。此外，特朗普?qǐng)?zhí)政后對(duì)奧巴馬時(shí)期積極的聯(lián)邦氣候政策進(jìn)行暫停、擱置甚至廢棄，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排以及財(cái)政分配等方面都呈現(xiàn)明顯的“去氣候化”的傾向，對(duì)地方政府積極應(yīng)對(duì)氣候變化的舉措不僅不予以支持，反而實(shí)行壓制和約束，使得地方政府氣候政策出現(xiàn)倒退。

總體上看，當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策倒退的主要原因是愈演愈烈的政治極化，以及由此導(dǎo)致的兩黨在氣候變化問(wèn)題上的認(rèn)知分裂，這不但影響了聯(lián)邦政府氣候政策的制定和實(shí)施，也向下滲透并影響到地方層面的氣候政策。雖然美國(guó)仍有部分地方政府主張積極應(yīng)對(duì)氣候變化，但由于缺乏聯(lián)邦政府層面的頂層設(shè)計(jì)，它們基于自身現(xiàn)實(shí)所采取的氣候政策基本上是各自為政，難以形成合力，成效有效。

美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策倒退的影響

美國(guó)曾經(jīng)是全球氣候治理最重要的參與者之一。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策出現(xiàn)倒退不僅對(duì)其本土氣候治理，而且對(duì)其參與的雙多邊氣候合作和全球氣候治理進(jìn)程與效果都產(chǎn)生了顯著的消極影響。

短期來(lái)看，由于缺乏積極有效的應(yīng)對(duì)，氣候變化已經(jīng)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地利用、水資源保護(hù)和民眾健康等帶來(lái)?yè)p害……氣溫和降水變化導(dǎo)致山火增多、地表臭氧污染加重、空氣質(zhì)量惡化，進(jìn)而使民眾健康風(fēng)險(xiǎn)增加。2019 年11月25日，美國(guó)加利福尼亞州洛斯帕德里斯國(guó)家森林公園發(fā)生山火，火勢(shì)迅速蔓延，迫使圣巴巴拉部分居民從家中疏散。

一是對(duì)美國(guó)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)消極影響。短期來(lái)看，由于缺乏積極有效的應(yīng)對(duì)，氣候變化已經(jīng)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地利用、水資源保護(hù)和民眾健康等帶來(lái)?yè)p害。例如，干旱、暴雨等極端天氣的增加對(duì)美國(guó)作物產(chǎn)量、家畜安全和鄉(xiāng)村生活帶來(lái)越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。氣溫和降水變化導(dǎo)致山火增多、地表臭氧污染加重、空氣質(zhì)量惡化，進(jìn)而使民眾健康風(fēng)險(xiǎn)增加。長(zhǎng)期來(lái)看，消極的氣候政策對(duì)美國(guó)國(guó)家利益造成的負(fù)面影響是顯著的。根據(jù)美國(guó)環(huán)保署最新的研究報(bào)告，如果不對(duì)氣候變化加以遏制，其造成的種種后果將在21世紀(jì)末給美國(guó)造成數(shù)千億美元的損失，包括供水短缺、基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓以及由空氣污染導(dǎo)致的平均壽命縮短等。英國(guó)劍橋大學(xué)的研究報(bào)告指出，除非《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，否則到2100年全球平均氣溫將上升4攝氏度……這將會(huì)使美國(guó)的人均GDP損失超過(guò)10%。[14]

二是致使美國(guó)曾經(jīng)參與的雙邊氣候合作陷入停滯。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)與歐盟、印度、中國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體的雙邊氣候合作均陷入停滯。例如，奧巴馬執(zhí)政期間曾試圖推動(dòng)美國(guó)與印度之間的雙邊氣候合作，如今該議題已經(jīng)徹底退出了特朗普的議事日程和關(guān)切范圍。目前，特朗普政府已將重點(diǎn)放在推動(dòng)美國(guó)向印度出口化石能源的議題上。奧巴馬執(zhí)政期間，美國(guó)與歐盟在“如何共同應(yīng)對(duì)氣候變化”問(wèn)題上分歧與合作并存，到了特朗普時(shí)代，美歐雙方在該問(wèn)題上的合作幾乎無(wú)從談起。中美氣候合作經(jīng)過(guò)從無(wú)到有、從邊緣到中心、從次要到主要的轉(zhuǎn)變過(guò)程后，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期一度成為中美雙邊合作的亮點(diǎn)，成為大國(guó)合作應(yīng)對(duì)氣候變化的典范。然而，特朗普政府對(duì)待氣候問(wèn)題的態(tài)度及其倒退的國(guó)內(nèi)政策，使得中美雙方應(yīng)對(duì)氣候變化的合作陷入停滯。特朗普政府發(fā)動(dòng)針對(duì)中國(guó)的“貿(mào)易戰(zhàn)”，導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系遭遇嚴(yán)重沖擊，使得雙邊政府間合作應(yīng)對(duì)氣候變化的氛圍幾乎蕩然無(wú)存。

三是導(dǎo)致多邊氣候治理平臺(tái)的未來(lái)發(fā)展更加舉步維艱。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，將其落后的氣候觀和倒退的氣候立場(chǎng)帶到多邊氣候治理平臺(tái)，阻礙了通過(guò)多邊機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化所具有的可信度和效能。例如，美國(guó)曾積極推動(dòng)“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃”，通過(guò)多邊合作滿足各國(guó)日益增長(zhǎng)的能源需求并應(yīng)對(duì)溫室氣體排放、能源安全等方面的挑戰(zhàn)，同時(shí)依托全球環(huán)境基金推動(dòng)各國(guó)開(kāi)展形式多樣的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作。然而，特朗普?qǐng)?zhí)政后將這些多邊項(xiàng)目束之高閣，相關(guān)國(guó)際合作陷入停滯。事實(shí)上，特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)已不再主動(dòng)在多邊治理舞臺(tái)增加氣候議題，甚至中斷在多邊機(jī)制中對(duì)氣候議題的討論。例如，2019年白宮代理幕僚長(zhǎng)米克·馬爾瓦尼公開(kāi)聲稱，2020年在美國(guó)舉辦的七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)將不設(shè)置氣候變化相關(guān)議題。盡管仍有一些多邊機(jī)制拋開(kāi)美國(guó)達(dá)成積極應(yīng)對(duì)氣候變化的聲明，但總體而言，缺乏美國(guó)的參與和支持，這些努力的成效將大打折扣。此外，特朗普決定退出《巴黎協(xié)定》，也會(huì)對(duì)全球氣候治理造成嚴(yán)重負(fù)面影響。正如曾推動(dòng)達(dá)成《巴黎協(xié)定》的美國(guó)國(guó)務(wù)院前氣候官員安德魯·萊特所言：“如果我們只是一個(gè)低排放的小國(guó)，影響不會(huì)那么大。但我們是一個(gè)有著很多權(quán)力和影響力的大國(guó)，我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上缺席會(huì)使整個(gè)世界的氣候治理倒退?！盵15]

結(jié)語(yǔ)

特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策出現(xiàn)大幅度倒退，總體呈現(xiàn)失衡、低效的特征。從聯(lián)邦層面看，愈演愈烈的政治極化使民主黨與共和黨在氣候變化問(wèn)題上陷入認(rèn)知分裂，雙方難以達(dá)成共識(shí)。日益嚴(yán)重的政治極化導(dǎo)致美國(guó)政府難以出臺(tái)平衡、高效的聯(lián)邦氣候政策。從地方層面看，由于受黨派政治極化的影響和聯(lián)邦氣候政策倒退的壓力，以及地方氣候政策本身的諸多局限，其治理效果十分有限，無(wú)法對(duì)沖倒退的聯(lián)邦氣候政策所帶來(lái)的沖擊。美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策倒退不僅對(duì)其自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成消極影響，而且使美國(guó)參與的雙多邊氣候國(guó)際合作陷入停滯，對(duì)全球氣候治理造成嚴(yán)重沖擊。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所）

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1] 美國(guó)各州與地方市郡縣以及非政府組織等統(tǒng)稱地方層面。

[2] Clare Foran， “Donald Trump and the Triumph of climate change Denial” ， https：//www.theatlantic.com/politics/archive/2016/12/donald-trump-climate-change-skeptic-denial/510359/.

[3] Ben Kentish， “Donald Trumps likely scientific adviser calls climate change scientists a ‘glassy-eyed cult” ， https：//uk.news.yahoo.com/donald-trumps-likely-scientific-adviser-003338841.html.

[4] 同[2]。

[5] 柴麒敏、傅莎、祁悅、樊星、徐華清：《特朗普“去氣候化”政策對(duì)全球氣候治理的影響》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2017年第8期，第1-8頁(yè)。

[6] 《特朗普政府埋葬清潔能源計(jì)劃 美前官員：純粹是倒行逆施》，http：//www.xinhuanet.com//world/2017-10/12/c_129719023.htm。

[7] 可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)是奧巴馬執(zhí)政期間提出的一項(xiàng)政策，主要是確保各州提供給用戶的電力有一定的份額必須來(lái)自可再生能源發(fā)電，為的是降低溫室氣體排放。這些目標(biāo)在不同的州之間有所差異（10%-40%之間），實(shí)現(xiàn)日期也不同。

[8] “State Climate Policy Maps”， https：//www.c2es.org/content/state-climate-policy/.

[9] “Numerous Strategies but Limited Implementation Guidance in US Local Adaptation Plans” ， http：//www.nature.com/nclimate/journal/vaop/ncurrent/full/nclimate3012.html.

[10] 《美2018年碳排放量升3.4%，漲幅20年來(lái)次高》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1622149072741876810&wfr=spider&for=pc。

[11] Dunlap.R. and McCright. A， “A Widening Gap. Republican and Democratic Views on Climate Change”， Environment， Vol.50， No.5， 2008， pp.26-35.

[12] Guber.D， “A Cooling Climate for Change？ Party Polarization and the Politics of Global Warming”， American Behavioral Scientist， Vol.57， No.1， 2012， pp.93-115.

[13] “Energy-Related Carbon Dioxide Emissions by State， 2005-2016”， https：//www.eia.gov/environment/emissions/state/analysis/.

[14] “Climate change to shrink economies of rich， poor， hot and cold countries alike unless Paris Agreement”， ?https：//www.cam.ac.uk/research/news/climate-change-to-shrink-economies-of-rich-poor-hot-and-cold-countries-alike-unless-paris-agreement.

[15] 《美國(guó)政府啟動(dòng)退出巴黎氣候協(xié)定程序》，http：//www.tanpaifang.com/tanguwen/2019/1107/66236_3.html。