超大城市精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與推進(jìn)原則

□李 強(qiáng)

作為一種源自現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)、具有鮮明實(shí)踐特征的管理思想，精細(xì)化理念的適用領(lǐng)域不斷拓展，不但廣泛應(yīng)用于規(guī)模化的現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)過程，而且已經(jīng)上升為指導(dǎo)國內(nèi)城市特別是超大城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要原則。2015 年12 月，中央城市工作會(huì)議專門提出“政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理”[1]；2017 年2 月和3 月，習(xí)近平總書記分別在視察北京、參加十二屆全國人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)連續(xù)兩次強(qiáng)調(diào)城市管理應(yīng)該像“繡花”一樣精細(xì)；2018年11月，習(xí)近平總書記考察上海時(shí)再次要求“通過‘繡花’般的細(xì)心、耐心、巧心提高城市精細(xì)化水平”[2]。超大城市是城市化快速發(fā)展的典型代表，應(yīng)該成為踐行精細(xì)化管理的“先行者”。目前，國內(nèi)超大城市立足自身發(fā)展實(shí)際，在推進(jìn)精細(xì)化管理方面采取了各有側(cè)重的政策措施，試圖更好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求、提升城市治理效能。本文首先澄清超大城市的概念，然后簡要梳理精細(xì)化理念的實(shí)踐演進(jìn)過程，進(jìn)而闡述超大城市加強(qiáng)精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和下一階段需要堅(jiān)持的推進(jìn)原則，以期達(dá)到更加清晰理解精細(xì)化管理的科學(xué)內(nèi)涵、更加準(zhǔn)確把握超大城市治理規(guī)律的目標(biāo)。

一、超大城市的概念澄清

新中國成立以來，以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)劃分城市規(guī)模、確定城市等級(jí)一直是推動(dòng)城市化發(fā)展的重要政策參考。早在1955 年，當(dāng)時(shí)的國家建設(shè)委員會(huì)就在《關(guān)于當(dāng)前城市建設(shè)工作的情況和幾個(gè)問題的報(bào)告》中首次提出將城市劃分為大城市、中等城市、小城市三種類型，相應(yīng)的人口規(guī)模分別確定為50 萬以上、20 萬至50 萬、20 萬以下。這種劃分方式一直沿用到改革開放之后：1984 年國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》和1989 年全國人大常委會(huì)通過的《城市規(guī)劃法》都采用了同樣的等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，1980 年國家基本建設(shè)委員通過《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》做了一些調(diào)整，增加了“特大城市”這一類型并把標(biāo)準(zhǔn)確定為“100 萬人口以上”，體現(xiàn)出了對城市化快速推進(jìn)的前瞻性?？傮w上看，政策上比較穩(wěn)定的城市規(guī)模等級(jí)設(shè)定反映出在新世紀(jì)之前我國的城市化進(jìn)程事實(shí)上發(fā)展相對緩慢，特別是農(nóng)村人口向大城市和特大城市的聚集并未形成規(guī)?；厔?。這與長期實(shí)行的極為嚴(yán)格的戶籍制度有直接關(guān)系，極大限制了農(nóng)村人口向城市的自由遷徙。同時(shí)，對城市化進(jìn)程的政策引導(dǎo)也是一大原因，特別是抑制大城市、發(fā)展中小城市是很長一段時(shí)間的主導(dǎo)性政策思路，比如《城市規(guī)劃法》就曾經(jīng)提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的指導(dǎo)原則。2008 年，全國人大常委會(huì)通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有關(guān)于城市規(guī)模等級(jí)劃分的相關(guān)表述，但這并不意味著城市規(guī)模在城市化進(jìn)程中的重要性有所下降，而依然是制定相關(guān)政策的重要考量因素。

2014年11月20日，國務(wù)院再次發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將城市分為五類七檔，重新設(shè)定了各個(gè)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，并且首次提出“超大城市”的概念[8]。需要注意的是，此次劃分標(biāo)準(zhǔn)雖然仍是以人口規(guī)模為依據(jù)，但是采用的是“城區(qū)常住人口”，而不是早期使用的語焉不詳?shù)摹俺鞘腥丝凇保蚴呛髞沓Ｓ玫摹笆袇^(qū)和郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口”，體現(xiàn)出政策導(dǎo)向的變化和面向城市實(shí)際服務(wù)管理人口的務(wù)實(shí)態(tài)度。其中，關(guān)鍵的“城區(qū)”概念被界定為“在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域”。此前，由于對“城區(qū)常住人口”這一標(biāo)準(zhǔn)沒有準(zhǔn)確把握，一些媒體對于超大城市的理解和認(rèn)定存在一定的誤區(qū)，有些甚至以城市行政區(qū)域全部人口為標(biāo)準(zhǔn)來確定超大城市，明顯誤解了中央文件的精神。按照國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新公布的2017年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，[9]截至2017 年，全國共有五座超大城市，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳，城區(qū)常住人口均超過了1000萬。

二、精細(xì)化理念的實(shí)踐應(yīng)用

一般認(rèn)為，精細(xì)化理念的系統(tǒng)化應(yīng)用和規(guī)?；瘜?shí)踐最早產(chǎn)生于“二戰(zhàn)”之后日本的企業(yè)，當(dāng)時(shí)被稱為“精益生產(chǎn)”或者“豐田生產(chǎn)方式”，[3]追求的終極目標(biāo)是通過對細(xì)節(jié)的精準(zhǔn)把握和對流程的嚴(yán)密控制來提高生產(chǎn)效率。精細(xì)化理念在工業(yè)生產(chǎn)中節(jié)約成本、提高產(chǎn)出的立竿見影效果使其成為被普遍接受的指導(dǎo)原則而獲得迅速普及。此后，伴隨著“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起和發(fā)展，精細(xì)化理念延伸至政府科層制行政系統(tǒng)，意在提高行政效率、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。近年來，隨著社會(huì)建設(shè)成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局中的重要內(nèi)容，越來越多的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐開始傾向于精細(xì)化導(dǎo)向，黨的十八屆五中全會(huì)更是明確要求推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。在理論上，國內(nèi)一些學(xué)者甚至將精細(xì)化治理提升為一種“新型的治理范式”[4]或是“增量治理方式”[5]，借以扭轉(zhuǎn)長期以來流行粗放式、經(jīng)驗(yàn)式的治理慣性。如果說企業(yè)生產(chǎn)、行政改革對精細(xì)化理念的應(yīng)用主要著眼于提高運(yùn)行效率，那么社會(huì)治理精細(xì)化的目標(biāo)就更具綜合性和挑戰(zhàn)性，特別是要充分地考慮到“人”的需求。

由于精細(xì)化理念具有天然的“微觀屬性”和“實(shí)踐指向”，在快速城市化進(jìn)程中較好地契合了城市規(guī)模擴(kuò)大和人口增長的緊迫要求，因而獲得了越來越多城市的廣泛應(yīng)用。其中，超大城市成為精細(xì)化理念實(shí)際效用發(fā)揮最為突出的復(fù)雜應(yīng)用場域，其基本要素是細(xì)致、精準(zhǔn)、高效、可控，核心要求則包括了以精準(zhǔn)適切的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)、以智慧泛在的信息技術(shù)為手段、以跨界多元的協(xié)調(diào)共治為支撐、以持續(xù)推進(jìn)的補(bǔ)短板行動(dòng)為突破，[6]在實(shí)施過程中要做到管理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位、管理手段的精密細(xì)致和管理過程的高效運(yùn)行。[7]但是，超大城市涉及的服務(wù)管理領(lǐng)域眾多，且經(jīng)常處于迅速變化當(dāng)中，很難制定面向操作、一勞永逸的“一竿子到底”的具體“說明書”，而必須針對不同的管理領(lǐng)域和管理層次做出循序漸進(jìn)的推進(jìn)。當(dāng)然，這絕不意味著不需要相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，恰恰相反，城市宏觀層面上的指導(dǎo)意見和核心原則對于推進(jìn)超大城市精細(xì)化管理至關(guān)重要。上海、北京兩座超大城市已經(jīng)分別于2017 年和2019 年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》，并形成了相應(yīng)的具體行動(dòng)計(jì)劃，為全面協(xié)調(diào)推進(jìn)精細(xì)化管理提供了權(quán)威依據(jù)。

三、超大城市推進(jìn)精細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

超大城市作為一類非常典型的開放復(fù)雜巨系統(tǒng)，[10]以其強(qiáng)大的吸納力集聚了各類要素并長期伴隨著大規(guī)模的人口流動(dòng)、資源消耗、地域擴(kuò)張等，城市運(yùn)行過程中急劇增長的“綜合性”、“關(guān)聯(lián)性”和“交互性”對精細(xì)化服務(wù)管理提出了迫切需求。目前，超大城市常住人口的高異質(zhì)性、基層治理的弱協(xié)同性、社會(huì)力量的動(dòng)員不足是超大城市加快推進(jìn)精細(xì)化管理的基本依據(jù)，而新一代信息技術(shù)進(jìn)步則為精細(xì)化管理創(chuàng)造了有利條件。

（一）常住人口的高異質(zhì)性

綜觀國內(nèi)五座超大城市，近年來常住人口尤其是城區(qū)常住人口規(guī)模一直處于高位，但是各個(gè)城市之間卻出現(xiàn)了分化，具體如表1所示：北京、上海常住人口增速在不斷放緩，在數(shù)量上也出現(xiàn)了下降的現(xiàn)象；廣州、深圳外來常住人口數(shù)量仍在快速增加，人口凈流入量長期位居全國前列；重慶盡管常住人口數(shù)量一直在增加，但是常住外來人口所占比重相對較低。以2018 年為例，全年外出市外人口479.29 萬人，市外外來人口僅177.44 萬人。[11]超大規(guī)模的城區(qū)常住人口特別是外來人口的流入帶來了高度的異質(zhì)性，本地與外來、戶籍與流動(dòng)、一代流入人口與二代隨遷人口、國內(nèi)公民與外籍人口等不同維度的人口特征差異，對城市服務(wù)管理的精準(zhǔn)度提出了很高的要求，目前在供需關(guān)系上遠(yuǎn)未達(dá)到平衡的狀態(tài)，這種不協(xié)調(diào)引發(fā)了各種各樣的“城市病”問題。面對這種情況，一種很流行的政策導(dǎo)向是通過對超大城市的“去功能化”特別是產(chǎn)業(yè)疏解來推動(dòng)人口疏解，從而減少常住人口的高度集聚以便于更有效地進(jìn)行管理，但是這一做法存在一定的風(fēng)險(xiǎn)甚至?xí)夯俺鞘胁　?。[12]更加科學(xué)的思路應(yīng)該是更好地把握和識(shí)別常住人口特別是城區(qū)常住人口總體特征及其變化，在此基礎(chǔ)上盡可能地制定精細(xì)化的服務(wù)管理制度和措施予以回應(yīng)，確保資源服務(wù)管理能夠精準(zhǔn)細(xì)致地落實(shí)到基層不同群體當(dāng)中。

表1 超大城市常住人口變化 （單位：萬人）

（二）基層治理的低協(xié)同性

基層社區(qū)是城市服務(wù)管理的“關(guān)鍵末梢”，也是維護(hù)城市平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障。目前，將資源服務(wù)管理更多下沉到基層、使基層有職有權(quán)有物，以更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，已經(jīng)成為各界共識(shí)。但是，城市基層治理的整體性和協(xié)同性一直沒有達(dá)到理想預(yù)期，最顯著的表現(xiàn)就是產(chǎn)生了大量長期沒有補(bǔ)齊的“短板”和難以填補(bǔ)的“漏洞”，其潛在風(fēng)險(xiǎn)在超大城市基層治理過程中被進(jìn)一步放大，而這正是加強(qiáng)精細(xì)化管理必須重點(diǎn)解決的問題：一是城市基層的街道黨工委、辦事處作為上級(jí)黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)，由于對基層社區(qū)各類基礎(chǔ)信息、各種復(fù)雜情況掌握最為全面，成為協(xié)助、配合乃至引導(dǎo)各職能部門推進(jìn)精細(xì)化管理不可替代的行政主體。但是，由于長期以來的“屬地管理”原則和“條塊分割”困境，街道辦事處被賦予了過多的城市治理的“兜底”責(zé)任，承擔(dān)了大量非常規(guī)性的行政事務(wù)，存在較為嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對等不匹配情況，導(dǎo)致很難有足夠資源去履行精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)下的各類職能。二是基層社會(huì)的自治力量始終沒有被充分挖掘和激活，這對于外來人口大規(guī)模流入的超大城市來說推進(jìn)難度更大，卻是實(shí)施精細(xì)化管理不可缺少的一環(huán)。特別地，超大城市經(jīng)常需要面對外來人口高度聚集的特大型基層社區(qū)，比較典型的包括北京的回龍觀、天通苑地區(qū)，廣州的新塘、獅嶺等等，這些特定地理區(qū)位的“復(fù)雜綜合體”對治理的協(xié)同性和精細(xì)化的需求最為迫切，僅僅依靠行政力量很難達(dá)到良好效果。更嚴(yán)重的是，由于相當(dāng)數(shù)量的外來人口在戶籍、行業(yè)、地域等方面形成了“多重聚集”，極易引發(fā)社會(huì)治理領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，極端情況下甚至可能誘發(fā)影響公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的團(tuán)伙性違法犯罪事件。

（三）社會(huì)力量的弱動(dòng)員性

營造共建共治共享的社會(huì)治理格局已成為推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的核心政策導(dǎo)向，也是超大城市加強(qiáng)精細(xì)化管理的重要方向，其中一個(gè)必要條件就是吸納多元主體深度參與城市服務(wù)管理過程，唯有如此才能保證復(fù)雜瑣細(xì)的微觀事務(wù)得到最充分的治理，也能有效減少政府行政成本支出。一直以來，在打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制過程中，社會(huì)協(xié)同和公眾參與是相對薄弱的環(huán)節(jié)，最突出的表現(xiàn)就是社會(huì)組織發(fā)展緩慢和群眾動(dòng)員效果不佳。就社會(huì)組織發(fā)展而言，目前主要是通過政府購買服務(wù)的方式加以推動(dòng)，本質(zhì)上是采用服務(wù)外包的方式，以市場邏輯和文本契約來強(qiáng)化對政府以外各個(gè)治理主體的約束性，進(jìn)而間接地依靠社會(huì)力量解決超大城市服務(wù)管理面臨的具體問題。這種服務(wù)外包形式的良好效果達(dá)成有賴于社會(huì)組織本身的發(fā)展成熟度，特別是承接政府職能轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)變的能力，而整體上尚處于起步階段的社會(huì)組織在這方面還有較大的提升空間。就群眾動(dòng)員來說，單純地通過意識(shí)形態(tài)或政治宣傳已經(jīng)很難廣泛調(diào)動(dòng)基層群眾的參與積極性，盡管“朝陽群眾”“西城大媽”“廣州街坊”等都是超大城市依靠群眾力量實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、主動(dòng)降低政府行政管理成本的優(yōu)秀“范本”，但是仍不能掩蓋當(dāng)前群眾動(dòng)員面臨的巨大挑戰(zhàn)，特別是缺乏系統(tǒng)有效而持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制。社會(huì)力量的弱動(dòng)員性和去組織化是助推政府延續(xù)公共事務(wù)“大包大攬”模式的重要原因，而行政力量的有限性又難以實(shí)現(xiàn)超大城市事無巨細(xì)的全方位治理，破解這一矛盾的關(guān)鍵在于加強(qiáng)和優(yōu)化政府與社會(huì)的互動(dòng)與合作，特別是提高社會(huì)力量的參與度和靈活性，這也是科學(xué)推進(jìn)精細(xì)化管理的必要條件。某種意義上看，社會(huì)力量充分參與和超大城市精細(xì)化管理是互為前提、互相促進(jìn)的關(guān)系。

（四）技術(shù)治理的有利條件

在具體實(shí)踐中，超大城市加強(qiáng)精細(xì)化管理所要求的精分析、細(xì)操作、準(zhǔn)預(yù)測、高投入等嚴(yán)苛條件，可能因?yàn)樾枰罅康某杀局С龆蔀橹萍s實(shí)際治理效果的消極因素，而以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用則具有降低服務(wù)成本、提高管理效率的優(yōu)勢。[13]具體來說，一是通過技術(shù)手段對城市“部件”和“事件”進(jìn)行信息化處理和可視化呈現(xiàn)，有利于節(jié)省人力成本，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策提供更加清晰的客觀依據(jù)；二是通過智能化設(shè)施對超大城市不同領(lǐng)域運(yùn)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、細(xì)節(jié)掃描，有利于縮短問題響應(yīng)時(shí)間，提高了不同部門、崗位的聯(lián)動(dòng)性，有效適應(yīng)越來越多的公共事務(wù)需要跨界治理的現(xiàn)實(shí)需要。建設(shè)城市管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)、推動(dòng)網(wǎng)格化管理體系建設(shè)就是技術(shù)應(yīng)用的典型實(shí)踐。正是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)手段在精細(xì)化管理中的重要地位，北京和上海關(guān)于城市精細(xì)化管理的工作意見均把“智能化”作為重要的頂層設(shè)計(jì)理念，推動(dòng)其盡可能廣泛而深入地應(yīng)用到城市治理當(dāng)中。當(dāng)然，技術(shù)始終不能完全替代“人”的核心作用，無論是技術(shù)應(yīng)用的具體環(huán)境還是數(shù)據(jù)結(jié)果的使用方式，都需要由具體的人來掌握主導(dǎo)權(quán)并作出最終決策。

四、超大城市推進(jìn)精細(xì)化管理的基本原則

目前，國內(nèi)各超大城市均把精細(xì)化管理作為城市治理創(chuàng)新的重要原則，在制度建設(shè)方面，北京、上海、廣州、重慶都以市委市政府名義或是職能部門名義出臺(tái)了相關(guān)文件，具體內(nèi)容如表2所示。北京以推動(dòng)城市管理的“五化”即法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、專業(yè)化、社會(huì)化為途徑，力圖構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市精細(xì)化管理體系；上海落實(shí)“一核三全四化”理念，即以人的需求為核心，貫徹全覆蓋、全過程、全天候的要求，構(gòu)建法制化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化的精細(xì)化管理服務(wù)體系；廣州提出由城市管理部門完成構(gòu)建制度化和標(biāo)準(zhǔn)化體系、建立系統(tǒng)化和流程化格局、提高機(jī)械化和自動(dòng)化能力、推進(jìn)數(shù)字化和智慧化管理、遵循法治化和專業(yè)化要求、提升網(wǎng)格化和社會(huì)化水平六大任務(wù)；重慶則制定了涵蓋市容環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施、燈飾照明、城市供排水、城市戶外廣告、城管執(zhí)法、智慧城市等九大板塊的城市精細(xì)化管理操作指南。各個(gè)超大城市的制度規(guī)范和政策措施各有側(cè)重，但是進(jìn)一步加強(qiáng)精細(xì)化管理必須堅(jiān)持和強(qiáng)化四大原則，即堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持法治導(dǎo)向、堅(jiān)持基層優(yōu)先、堅(jiān)持多元共治。

表2 超大城市推進(jìn)精細(xì)化管理的政策文本

（一）堅(jiān)持以人為本

城市運(yùn)行歸根結(jié)底涉及兩類實(shí)體即“人”和“物”，一些城市在推進(jìn)精細(xì)化管理過程中更加傾向于對“物”的管理，也就是關(guān)注各類“物理部件”的安全運(yùn)行。這雖然對于諸如安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等對細(xì)節(jié)要求很高的敏感領(lǐng)域尤為重要，但是這并非最終的目的。對“物”的管理最終還是為了完善對“人”的服務(wù)，無論是體制機(jī)制層面的管理精準(zhǔn)化，還是具體操作層面的作業(yè)精細(xì)化，最終都必須服務(wù)于城市居民日常生產(chǎn)生活的需求，[14]這是超大城市精細(xì)化管理的出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)。秉持這一原則，超大城市在推進(jìn)精細(xì)化管理過程中要避免因?qū)Α拔铩钡倪^度關(guān)注而陷入機(jī)械僵化的“秩序主義”陷阱之中，必須要警惕“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市主義”的擴(kuò)張[15]以及“技術(shù)決定論”教條之下的惰性思維，在實(shí)踐中應(yīng)該以廣大市民為第一服務(wù)對象，始終把“人”的需求置于首要位置。著力構(gòu)建以人為中心、極具包容性且富有彈性的城市治理模式，[4]在精細(xì)化與靈活性之間盡可能取得平衡。

（二）堅(jiān)持法治導(dǎo)向

2017年2月，習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，越是超大城市，管理越要精細(xì)，越要在精治、共治、法治上下功夫。其中，法治是推進(jìn)精細(xì)化管理不可或缺的制度環(huán)境和體制保障，要持續(xù)強(qiáng)化依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式解決超大城市治理頑疾，在完善法規(guī)和從嚴(yán)執(zhí)法方面同步推進(jìn)。[16]健全完善的法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)超大城市精細(xì)化管理的前提條件，能夠?yàn)楦黝惙?wù)管理實(shí)踐提供基本標(biāo)尺和規(guī)范依據(jù)，壓縮模糊或不當(dāng)?shù)牟僮骺臻g，最大限度地減少政策執(zhí)行的人為偏差，但是，當(dāng)前城市管理的法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上和內(nèi)容上都或多或少存在一些問題，包括地方立法滯后、與上位法之間的縱向銜接缺乏，現(xiàn)有地方性法規(guī)互不聯(lián)系、缺乏較強(qiáng)的完整性和內(nèi)在邏輯性，對各個(gè)管理部門之間的職權(quán)界定較為混亂，等等。[17]因此，需要建立細(xì)致精準(zhǔn)并且符合超大城市發(fā)展規(guī)律的法規(guī)體系，尤其是要注意具體法規(guī)的操作化和應(yīng)用性，避免因?yàn)獒槍μ囟I(lǐng)域的某些條文不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際而影響法規(guī)的權(quán)威性和公信力。

（三）堅(jiān)持基層優(yōu)先

習(xí)近平總書記在不同場合多次強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。“把基層基礎(chǔ)工作做扎實(shí)了，利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)，思想情緒得以理順，社會(huì)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素就能得到及時(shí)化解，各種矛盾沖突就能得到有效疏導(dǎo)，社會(huì)和諧也就有了牢固的基礎(chǔ)?！盵18]同樣的，聚焦基層也是城市精細(xì)化管理的題中應(yīng)有之義。如果說付諸微觀實(shí)踐是超大城市加強(qiáng)精細(xì)化管理的基本導(dǎo)向，那么立足基層社區(qū)、貼近一線群眾就是提高精細(xì)化管理水平的核心要求。堅(jiān)持基層優(yōu)先，當(dāng)前非常重要的條件和支撐就是強(qiáng)化基層行政力量，具體來說就是向城市基層政府特別是作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地進(jìn)行“賦權(quán)”，以解決長期存在的“條塊分割”的固有矛盾，強(qiáng)化基層“塊”的樞紐地位和統(tǒng)籌作用。在這方面，北京市開展的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新非常具有典型性，已經(jīng)獲得中央全面深化改革委員會(huì)的肯定并開始在全國范圍內(nèi)推廣。問題導(dǎo)向、解決問題驅(qū)動(dòng)以及由此形成的授權(quán)和協(xié)同治理構(gòu)成了“吹哨報(bào)到”機(jī)制的明顯特征，[19]這里的“問題”往往是以往籠統(tǒng)粗放式治理模式下無暇或無力顧及的“盲點(diǎn)”，恰恰也是城市精細(xì)化管理所要針對性地解決和回應(yīng)的各類訴求。

（四）堅(jiān)持多元共治

黨的十九大報(bào)告提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提是完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[20]長期以來，社會(huì)協(xié)同和公眾參與是我國社會(huì)治理格局相對薄弱的環(huán)節(jié)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下吸納多元治理主體有效參與始終沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，特別是缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和制度保障，導(dǎo)致行政力量在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的過程中仍然存在“大包大攬”的傾向。就超大城市精細(xì)化管理而言，最重要的實(shí)施主體仍然是各級(jí)政府行政部門單位，但是要達(dá)到理想效果，必須廣泛吸納各類不同主體參與其中。這些主體既包括工青婦等群團(tuán)組織，也包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、公益組織等社會(huì)組織，還應(yīng)包括市場上活躍的企業(yè)、個(gè)體工商業(yè)者等。當(dāng)前急需解決的問題是，應(yīng)建立更具約束性的體制和更具吸引力的激勵(lì)機(jī)制來提高非公共部門的參與度。因?yàn)槌蟪鞘袑?shí)施精細(xì)化管理所依賴的是堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的多元主體參與，這本質(zhì)上是要形成“一核多元”的格局，不能因?yàn)橹卫碇黧w多元化的傾向而模糊政府的地位和作用。