規(guī)范燃煤自備電廠管理不宜“一刀切”
——以煤炭企業(yè)自備電廠為例

楊方亮

(中國煤炭加工利用協(xié)會，北京 100013)

1 概 述

自2015年11月國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》以來，規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的工作開始成為能源政策熱點問題并進入公眾視野。2016年后，隨著煤電產(chǎn)能過剩趨勢的加劇，加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理工作的推進速度進一步加快。2017年，國家發(fā)改委、國家能源局會同工信部、財政部和環(huán)保部等部門組成專項督察組，赴新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、廣西、江蘇和山東等6省(自治區(qū))就此項工作進行了現(xiàn)場調(diào)查。2018年3月19日，國家能源局組織地方能源主管部門、行業(yè)協(xié)會、相關(guān)企業(yè)等單位參加的專項研討會，就規(guī)范燃煤自備電廠及《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》進行了討論。2018年3月22日，國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)征求意見稿后引發(fā)熱議，治理方案中較為嚴(yán)苛的措施，使得不少媒體在新聞報道中以“史上最嚴(yán)”來形容。

2 燃煤自備電廠的發(fā)展歷程

燃煤自備電廠是我國電力發(fā)展歷史中的特殊產(chǎn)物。早期的燃煤自備電廠主要是以鋼鐵、冶金、石化、煤炭等重工業(yè)項目的配套電源點、汽源和熱源點的形式出現(xiàn)，規(guī)模一般都不大。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會進入了高速發(fā)展時期，能源需求快速增長，以政府財政投資為主的電力建設(shè)發(fā)展模式已無法滿足高速經(jīng)濟發(fā)展下的用電需求。在此背景下，國家開始出臺措施鼓勵“多家辦電”，支持電力市場形成多元化投資主體，自此以后自備電廠得到了快速發(fā)展。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國的燃煤自備電廠裝機規(guī)模約1.4億kW，涉及鋼鐵、冶金、化工、建材、石化、煤炭、交通、造紙等工業(yè)領(lǐng)域。從自備電廠的電量消納途徑上看，聯(lián)網(wǎng)自備電廠所發(fā)電量大多采用“自發(fā)自用、多余上網(wǎng)”的方式，自備滿足企業(yè)內(nèi)部需求后，多余部分按照與電網(wǎng)企業(yè)簽訂的協(xié)議上網(wǎng)，企業(yè)電量需求不足部分從電網(wǎng)采購。與其他行業(yè)的自備電廠相比，煤炭企業(yè)的自備電廠發(fā)展較為特殊。其他行業(yè)的燃煤自備電廠，主要是為滿足主業(yè)的用電、用汽和用熱需求而建，而煤炭企業(yè)的自備電廠主要還是綜合利用電廠為主，消納處置煤矸石、煤泥等礦區(qū)廢棄物是其建設(shè)的主要目的。

從發(fā)展歷史看，國內(nèi)煤炭企業(yè)建設(shè)自備電廠經(jīng)歷了幾個階段。

第一階段，上世紀(jì)60—90年代，為滿足煤礦生產(chǎn)的用電、用熱需求，部分煤礦在礦區(qū)內(nèi)建設(shè)了一批中壓、高壓參數(shù)等級的常規(guī)燃煤坑口電廠。從規(guī)模上看，這批電廠總裝機容量不大，經(jīng)過近幾年來的多輪煤電落后產(chǎn)能淘汰工作，目前這部分電廠均已關(guān)停。

第二階段，進入20世紀(jì)90年代后，直到2003年左右，為推動礦區(qū)煤矸石、煤泥等廢棄資源的綜合利用，在國家資源綜合利用扶持政策的支持下，經(jīng)過相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，當(dāng)時主要的煤炭企業(yè)集中建設(shè)了一批煤矸石、煤泥資源綜合利用電廠，負責(zé)消納處置礦區(qū)煤矸石、煤泥等固體廢物，同時承擔(dān)礦區(qū)的供電、供暖任務(wù)。這一時期的煤矸石、煤泥資源綜合利用電廠規(guī)模普遍在6～50 MW，少量135 MW等級機組，而且基本都采用循環(huán)流化床鍋爐。由于這部分機組規(guī)模普遍偏小，主要用于滿足煤礦日常生產(chǎn)經(jīng)營的用能、用熱需求，因此這一時期的50 MW及以下煤矸石電廠建設(shè)的批復(fù)文件中，大量將其作為煤礦或煤炭企業(yè)的自備電廠。電網(wǎng)調(diào)度過程中，也常將中小型煤矸石、煤泥綜合利用電廠視為煤炭企業(yè)的自備電廠處理。

第三階段，2003年后，隨著政府機構(gòu)改革、電廠建設(shè)審批程序變化、新建煤礦規(guī)模擴大以及圍繞煤礦建設(shè)的大型化工園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷出現(xiàn)等多種因素疊加影響，部分煤炭企業(yè)在大型煤炭工業(yè)園區(qū)周邊建設(shè)了一批135～300 MW等級的煤矸石綜合利用電廠。這部分機組的建設(shè)審批文件中，有少量作為自備電廠進行批復(fù)建設(shè)的，目前也被視為自備電廠項目。

根據(jù)不完全統(tǒng)計，煤炭企業(yè)建設(shè)運營的低參數(shù)、小容量常規(guī)燃煤自備電廠目前已基本退出運行?！笆晃濉币詠?，受經(jīng)濟效益不佳、煤電淘汰落后產(chǎn)能、煤電機組上大壓小、機組環(huán)保節(jié)能指標(biāo)控制和煤炭去產(chǎn)能等多因素影響，國內(nèi)中、小型煤矸石、煤泥綜合利用電廠(135 MW以下容量)已從最高峰時的1 200萬kW降低至500萬kW左右，加上少量批復(fù)為自備電廠的135 MW等級及以上煤矸石綜合利用電廠，目前，煤炭企業(yè)自備電廠裝機規(guī)模不足800萬kW。

3 燃煤自備電廠面臨的問題

煤炭企業(yè)自備電廠雖以煤矸石、煤泥綜合利用電廠為主，但在國家推動淘汰煤電落后產(chǎn)能、加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等政策的實施過程中，煤炭企業(yè)的煤矸石、煤泥等資源綜合利用電廠面臨著一系列問題。隨著《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》的發(fā)布，如果完全按照征求意見稿中涉及煤矸石、煤泥資源綜合利用電廠的措施執(zhí)行的話，煤炭企業(yè)下屬的煤矸石、煤泥電廠將面臨生存問題。

3.1 煤矸石、煤泥資源綜合利用電廠的身份界定

在《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》以及《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)中，均默認將煤炭企業(yè)所屬的煤矸石、煤泥資源綜合利用自備電廠視為常規(guī)燃煤發(fā)電項目。在此設(shè)定下，按照現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策，煤矸石、煤泥資源綜合利用自備電廠極有可能全部被視為小火電機組，承擔(dān)淘汰小火電落后產(chǎn)能的責(zé)任和義務(wù)。實際上，目前不少地區(qū)已出現(xiàn)煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠在環(huán)保排放達到國家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求的情況下，被當(dāng)作小火電機組關(guān)停的現(xiàn)象。

國家發(fā)展煤矸石、煤泥綜合利用電廠的主要目的是消納處理礦區(qū)煤矸石、煤泥等固廢資源，完善礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，同時解決礦區(qū)的用電、用熱等需求。煤矸石、煤泥綜合利用電廠長期以來承擔(dān)的是工業(yè)固廢回收處理站的職能，類似于垃圾焚燒電廠。煤炭是我國的主體能源，煤炭生產(chǎn)和消費量近年來一直保持在較高水平。為了合理利用煤炭資源，節(jié)約動力，國家層面也一直在推動擴大動力煤入選比例(煉焦煤已全部入選，總量在9億多噸)。大規(guī)模的原煤入選帶來了礦區(qū)洗矸、煤泥等廢棄物的大幅增長，據(jù)測算，2017年洗矸量達4億t左右，煤泥量接近2億t。目前，這部分廢棄物的主要處理途徑之一是作為煤矸石、煤泥資源綜合利用自備電廠的燃料。

煤矸石、煤泥綜合利用電廠被當(dāng)作小火電、常規(guī)燃煤自備電廠關(guān)停后，之前由其處理的礦區(qū)煤矸石、煤泥將會大量堆積，占壓土地資源，長期堆存形成的矸石山也極易自燃，造成大氣環(huán)境污染。同時，大量堆存的煤矸石、煤泥也會通過各種渠道進入流通環(huán)節(jié)流入民用散煤市場，民用環(huán)節(jié)燃用劣質(zhì)散煤將會造成更大的污染問題。從環(huán)?？刂扑缴峡?，民用環(huán)節(jié)工業(yè)小鍋爐的環(huán)?？刂坪湍芎乃竭h低于煤矸石、煤泥綜合利用機組。河北、山東、山西等煤矸石、煤泥綜合利用電廠裝機規(guī)模較大的省份，目前已完成超低排放改造，環(huán)保排放控制達到很高水平。

3.2 煤矸石、煤泥綜合利用電廠的社會責(zé)任

按照資源綜合利用相關(guān)扶持政策的規(guī)定，煤矸石、煤泥綜合利用電廠合規(guī)運行，滿足環(huán)保排放要求，即應(yīng)享受資源綜合利用電廠的獎勵，免交各種政府性基金、附加以及承擔(dān)的政策性交叉補貼等費用。然而，實際執(zhí)行過程中，大量符合國家規(guī)定的煤矸石、煤泥綜合利用電廠被要求繳納各類基金費用?！秶野l(fā)展改革委辦公廳關(guān)于取消臨時接電費和明確自備電廠有關(guān)收費政策的通知》(發(fā)改辦價格〔2017〕1895號)中未將煤矸石、煤泥資源綜合利用自備電廠納入收費減免范圍內(nèi)，而征求意見稿中第三款“限期整改未公平承擔(dān)社會責(zé)任問題”里，也明確要求自發(fā)自用電量應(yīng)承擔(dān)并足額繳納依法合規(guī)設(shè)立的政府性基金及附加，并限期補交欠繳的金額。征求意見稿第23條中，明確僅有分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價附加、國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金等4項針對電量征收的政府性基金和系統(tǒng)備用費(目前煤矸石、煤泥綜合利用電廠均為聯(lián)網(wǎng)機組，一般都繳納系統(tǒng)備用費)。要求資源綜合利用電廠按常規(guī)燃煤電廠繳納各類政府性基金項目，將大幅提高資源綜合利用自備電廠的生產(chǎn)運營成本，在資源綜合利用電廠因環(huán)保改造、燃料特性等原因?qū)е逻\營成本增加、資源綜合利用增值稅減免難的情況下，其生存將面臨巨大挑戰(zhàn)，極有可能導(dǎo)致大量煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠退出運營，引發(fā)礦區(qū)的煤矸石、煤泥消納處置問題。

3.3 煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠的能耗指標(biāo)

由于我國煤礦、選煤廠數(shù)量眾多，而煤矸石、煤泥又無法遠距離運輸，所以煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠立項時主要以礦區(qū)30 km范圍內(nèi)煤矸石、煤泥等固廢排放量來確定機組容量，這就導(dǎo)致了機組單機容量和參數(shù)都較低，再加上燃料高灰、高硫、低熱值的特殊性，煤矸石、煤泥綜合利用電廠的能耗水平無法與常規(guī)燃煤自備電廠相比，更不用說更高參數(shù)、更大容量的常規(guī)燃煤電廠。

征求意見稿中第14條“燃煤自備電廠的運行要符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的能效標(biāo)準(zhǔn)要求”、第22條“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策要求，依法依規(guī)淘汰關(guān)停不達標(biāo)的30萬kW以下燃煤自備機組”，如將煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠的能耗考核參照《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于進一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(發(fā)改能源[2016]856號)中列舉的淘汰標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則300 MW以下煤矸石、煤泥綜合利用電廠都將被關(guān)閉，實際上也就相當(dāng)于關(guān)閉了絕大部分的煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠。屆時，將會出現(xiàn)大量的煤矸石、煤泥無法處置，在礦區(qū)堆積泛濫，污染和破壞礦區(qū)環(huán)境。這些煤矸石、煤泥進入商品煤流通環(huán)節(jié)，阻礙了煤炭清潔高效利用戰(zhàn)略目標(biāo)的達成。

4 對不同類別燃煤電廠規(guī)范管理的建議

從促進清潔能源消納、提升電力系統(tǒng)安全運行水平、提高能源利用效率、降低大氣污染物排放、維護市場公平競爭、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的角度，加強和規(guī)范燃煤自備電廠的運行監(jiān)管是非常必要和及時的。鑒于國內(nèi)燃煤自備電廠的實際，應(yīng)在政策制定過程中，對不同類別的自備電廠進行有針對性的條款設(shè)定。

(1)充分認識煤矸石、煤泥綜合利用電廠在推動煤炭清潔高效利用過程中的重要作用。發(fā)展煤炭洗選加工是實現(xiàn)消費端煤炭清潔高效利用的重要前置條件，只有充分發(fā)揮煤矸石、煤泥綜合利用電廠的作用，實現(xiàn)煤矸石、煤泥等低品質(zhì)資源礦區(qū)就地轉(zhuǎn)化、精煤外運的目標(biāo)，才能為消費終端提供清潔、高質(zhì)的精煤產(chǎn)品，提高全社會的能源利用效率。鑒于此，建議在規(guī)范自備電廠建設(shè)及運行的過程中，建立切實可行的扶持和監(jiān)督機制，鼓勵現(xiàn)有煤矸石、煤泥綜合利用電廠提高運營管理水平和環(huán)?？刂扑健?/p>

(2)建立適合于煤矸石、煤泥綜合利用電廠的資源綜合利用自備電廠考核標(biāo)準(zhǔn)，不再將煤矸石、煤泥綜合利用電廠納入常規(guī)燃煤電廠的能耗考核范圍。在對煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠的指標(biāo)考核過程中，將考核重點放在環(huán)保排放控制和煤矸石、煤泥消納處置量上，避免完全照搬常規(guī)燃煤自備電廠的能耗控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立適用于煤矸石、煤泥綜合利用自備電廠的考核標(biāo)準(zhǔn)，杜絕一刀切將煤矸石、煤泥綜合利用電廠等同于常規(guī)燃煤小火電的行為。同時，明確符合國家資源綜合利用要求的煤矸石、煤泥綜合利用電廠免收(減免)基金及附加等費用。

(3)加強對煤矸石、煤泥綜合利用電廠的日常運營監(jiān)管，杜絕弄虛作假。建議通過實施燃料在線監(jiān)控、加強環(huán)保監(jiān)控等方式，對煤矸石、煤泥綜合利用電廠的燃料進行監(jiān)管，對于不履行煤矸石、煤泥綜合利用職責(zé)，弄虛作假的電廠，設(shè)定包括罰款、關(guān)停等嚴(yán)厲的懲罰措施，確保煤矸石、煤泥綜合利用電廠按規(guī)定燃用煤矸石、煤泥等低熱值燃料。