新時期產(chǎn)業(yè)招商問題探究與策略分析

◎徐 朗

（上海浦東新區(qū)社會信用促進中心 上海 201206）

一、產(chǎn)業(yè)招商概念解析

（一）產(chǎn)業(yè)招商定義

產(chǎn)業(yè)招商又稱產(chǎn)業(yè)鏈招商，是以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整為導向，重新定位區(qū)域產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈主導產(chǎn)品及其上下游增值環(huán)節(jié)，充分調(diào)動行政資源、社會資源優(yōu)勢，發(fā)揮優(yōu)勢企業(yè)輻射效應，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈集群的創(chuàng)新模式重構、生產(chǎn)模式變革、商業(yè)模式優(yōu)化、管理模式創(chuàng)新，從而提高招商引資的協(xié)作力、競爭力。

（二）產(chǎn)業(yè)招商特征

產(chǎn)業(yè)鏈招商比拼的不再是土地、稅收等政策優(yōu)惠，而是在產(chǎn)業(yè)鏈分析的基礎上，打造產(chǎn)業(yè)集群，滿足構建產(chǎn)業(yè)鏈的需要，尋找和彌補產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，有目的、有針對性地進行招商[1]。相比于傳統(tǒng)招商引資模式，產(chǎn)業(yè)招商特征明顯：

第一，產(chǎn)業(yè)招商的目標是打造產(chǎn)業(yè)集群。被專家稱作“中國經(jīng)濟第三次浪潮的發(fā)動機”的產(chǎn)業(yè)集群，就是一個區(qū)域內(nèi)密集發(fā)展一種產(chǎn)業(yè)，形成了產(chǎn)業(yè)基地[2]。產(chǎn)業(yè)集群形成后，區(qū)域發(fā)展將通過降低成本、刺激創(chuàng)新、提高效率等多種途徑，提升區(qū)域的競爭力。

第二，產(chǎn)業(yè)招商核心是科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)招商需要全面“摸清家底”，剖析區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構和特性，挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色、亮點，梳理區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢、劣勢，有針對性地找出當?shù)馗髦饕a(chǎn)業(yè)發(fā)展的斷節(jié)點和制約點，預測和規(guī)劃發(fā)展前景，從而制定出產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該包括產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和目標、產(chǎn)業(yè)招商指引、政府管理創(chuàng)新、人才體系培養(yǎng)等各方面。

第三，產(chǎn)業(yè)招商本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)鏈的整合。產(chǎn)業(yè)鏈整合是將碎片化產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀態(tài)進行調(diào)整、組合和一體化，注重產(chǎn)業(yè)鏈分析，尋找和彌補產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)，謀求長遠的競爭優(yōu)勢，最終形成龍頭企業(yè)、領軍企業(yè)等為核心的優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)和相應配套產(chǎn)業(yè)結構的過程。產(chǎn)業(yè)鏈整合顯示了產(chǎn)業(yè)鏈最終產(chǎn)品或服務的使用功能不斷成型的過程[3]。

第四，產(chǎn)業(yè)招商基礎是政府職能的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)鏈一旦形成，必然會吸引諸多配套服務企業(yè)，這對當?shù)卣苿訝I商環(huán)境、生活環(huán)境的改善提出了嚴峻的考驗。安商、育商、穩(wěn)商、促商已成為地方政府招商引資的重要手段，“產(chǎn)城融合”也是產(chǎn)業(yè)招商發(fā)展到成熟階段的必由之路

（三）產(chǎn)業(yè)招商模式

產(chǎn)業(yè)招商根據(jù)驅(qū)動因素可以分為政策驅(qū)動型、資源驅(qū)動型和資本驅(qū)動型。以航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例：

政策驅(qū)動型招商是最為常見的招商模式之一，通過降低行業(yè)準入門檻、發(fā)揮財政扶持優(yōu)勢、創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟政策等來吸引企業(yè)落戶。吉林省發(fā)布《關于印發(fā)支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》，支持開發(fā)低空旅游線路，鼓勵開發(fā)空中游覽等航空旅游產(chǎn)品，加快通用航空產(chǎn)業(yè)項目用地審批，降低準入門檻政策，推動通用航空產(chǎn)業(yè)集聚。該政策的出臺，旨在突破通航空域管制，具有示范引領效應。政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)招商適應于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型、新型工業(yè)園區(qū)開發(fā)、園區(qū)尚未形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集聚等情況，短期內(nèi)成效明顯。

資源驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)招商是指龍頭企業(yè)、領軍企業(yè)等對供應鏈的引領帶動作用，發(fā)揮高校、科研院所等創(chuàng)新效應，整合區(qū)域生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素、人才要素等帶動產(chǎn)業(yè)鏈集聚。以C919大飛機專項為例，中國商用飛機、中航商用發(fā)動機分別于2008年、2009年落戶上海以來，先后吸引、帶動了美國伊頓公司、中科微精等國際、國內(nèi)知名企業(yè)集聚，先后打造形成了張江飛機設計研發(fā)中心、祝橋“航空城”及總裝基地、臨港發(fā)動機研制基地、紫竹高新區(qū)航空電子集聚區(qū)、虹橋臨空經(jīng)濟示范區(qū)等，上海航空產(chǎn)業(yè)鏈和規(guī)模大大延伸。資源驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)招商適應于成熟型工業(yè)園區(qū)、優(yōu)勢企業(yè)集聚地區(qū)、各類資源要素豐富地區(qū)。資源驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)招商更注重長遠效益。

資本驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)招商是指通過政府引導基金，吸引產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶。產(chǎn)業(yè)引導基金既是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的宏觀政策工具，也是撬動社資本的有效方式。2017年郴州市出臺《關于支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施》，提出設立1億元郴州市通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，由市政府投入20%作為資本金，其余80%鼓勵引導社會資本和金融資本投入。重點支持以通航旅游、通航會展、航空文化、通航制造為特色的通航小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園發(fā)展。資本驅(qū)動型招商適應于以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主導的園區(qū)。

二、產(chǎn)業(yè)招商思考與建議

（一）產(chǎn)業(yè)招商的問題

產(chǎn)業(yè)招商已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，但與經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展階段之間不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應，存在的主要問題包括：

第一，產(chǎn)業(yè)招商人才匱乏，服務型政府理念尚需根固。招商人員對技術創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新認識不夠，造成優(yōu)質(zhì)項目流失；窗口人員、審批人員服務意識不強，造成招商敏感度較低，群眾辦事感受差。政務誠信度離群眾期待還有一定差距，政府決策透明度、政策承諾和簽訂的各類合同兌現(xiàn)情況有待加強。

第二，“互聯(lián)網(wǎng)+”“AI+”“5G+”等新概念不斷涌現(xiàn)，“風口式”“跟風式”招商嚴重，區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位失靈。地方政府往往為做出業(yè)績，產(chǎn)業(yè)招商中枉顧區(qū)域發(fā)展水平，片面追求高技術、高附加值產(chǎn)業(yè)，最終造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局雜亂、集而不群“特色不特”“亮點不亮”。

第三，產(chǎn)業(yè)政策大而不專、泛而不精，針對性產(chǎn)業(yè)扶持政策缺失。地方政府為規(guī)避風險，財政政策發(fā)放時向稅收體量大、發(fā)展效益好的優(yōu)勢企業(yè)傾斜，高技術企業(yè)、小微雙創(chuàng)企業(yè)等往往因為稅收貢獻較少、研發(fā)周期長等因素難以享受政策紅利。

第四，利益主體多元，產(chǎn)業(yè)招商矛盾凸顯。招商過程中，地方政府注重稅收貢獻，招商機構注重指標完成，園區(qū)機構注重廠房、樓宇開發(fā)出租回報率，三方主體利益不統(tǒng)一，造成管理失衡、招商乏力、配套缺失。地方政府部門間協(xié)商聯(lián)動機制較弱。

第五，產(chǎn)業(yè)集聚勢必帶來人才集聚，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也亟待人才支撐，相應的文化娛樂、居住交通、教育培訓等基礎設施無法滿足人才集聚需求。人才引進方面，落戶機制、外國人員緊急來華、就業(yè)機制仍未有明顯突破；人才培養(yǎng)方面，教育培訓、技能培訓市場因內(nèi)外資屬性審批限制，外資優(yōu)質(zhì)人才服務項目落地難。

（二）產(chǎn)業(yè)招商的建議

我國正處于更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放經(jīng)濟水平的拓展期。社會分工越來越細、企業(yè)之間的聯(lián)系越來越密切，企業(yè)對外投資也從獲取招商獎勵、獲得政府便利等角度轉(zhuǎn)向區(qū)域資源要素是否健全、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展是否齊全、營商環(huán)境建設是否完善等方面進行綜合考慮。因此，地方政府也應在產(chǎn)業(yè)招商中快速做出調(diào)整，建議如下：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，明確招商二次定位

摸清家底，深入分析區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和子門類發(fā)展脈搏與軌跡。二次定位不是簡單的出具工作指引，也不是“按圖索驥”，應在全國大產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中找準自身發(fā)展定位，以項目對接、產(chǎn)品對接和產(chǎn)業(yè)鏈對接為目標，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群。借鑒上海市2018年出臺的《關于印發(fā)〈上海市產(chǎn)業(yè)地圖〉的通知》，以可視化地圖形式展現(xiàn)上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況，立足空間維度、產(chǎn)業(yè)維度，形成了產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀圖70張和產(chǎn)業(yè)未來圖31張。產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀圖全面反映了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源分布，梳理了標識重點企業(yè)、龍頭企業(yè)以及高等院校、科研機構、功能平臺、協(xié)會聯(lián)盟等創(chuàng)新資源；產(chǎn)業(yè)未來圖前瞻規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，聚焦產(chǎn)業(yè)總體布局，16個區(qū)、67個重點區(qū)域、“3+5+X”區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，以及27個重點行業(yè)空間布局。

在產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃上，由“大而泛”向“小而精”方向轉(zhuǎn)變，制定“功能性財政政策”，立足產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)，做到“一個產(chǎn)業(yè)、一個政策”“一個環(huán)節(jié)、一個制度”，重點扶持產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)鏈提質(zhì)增效環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策扶持思路，產(chǎn)業(yè)類項目社會效益、經(jīng)濟效益并舉，強調(diào)項目“支撐”效應，項目績效評價與公共技術服務、科技成果轉(zhuǎn)化等掛鉤。

在產(chǎn)業(yè)服務規(guī)劃上，探索“產(chǎn)業(yè)專員”工作機制，解決產(chǎn)業(yè)招商信息不對稱、項目跟進周期長而掉鏈子、招商人員業(yè)務能力不足等問題，建立多層次產(chǎn)業(yè)招商、服務隊伍。發(fā)揮招商服務機構的觸角作用，形成招商機構在前，行業(yè)主管機構、行政審批機構、財政補貼機構在后的多維聯(lián)動機制。產(chǎn)業(yè)專員還應深耕某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及國家、省、市產(chǎn)業(yè)政策梳理、服務工作。根據(jù)需要牽頭成立重大項目服務跟蹤工作組，協(xié)調(diào)推進項目落地涉及的準入審批、稅務監(jiān)管、土地環(huán)保、人才配套等各類問題。

2.轉(zhuǎn)型升級，圍繞增值環(huán)節(jié)招商

“轉(zhuǎn)型”并非“轉(zhuǎn)行”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是從低附加值向高附加值升級、從高能耗高污染向低能耗低污染升級、從粗放型向集約型升級。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方式有：以高端化為重點，推進重點技術改造和載體創(chuàng)新；以特色化為優(yōu)勢，完善生產(chǎn)性服務業(yè)服務體系建設；以品牌化為戰(zhàn)略，開展品牌孵化、培育；以信息化為手段，推動工業(yè)化和信息化、城市化和信息化“兩個融合”；以市場化為動力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈增值環(huán)節(jié)招商，開展龍頭企業(yè)、領軍企業(yè)、獨角獸企業(yè)、單項冠軍企業(yè)培育等特色化“產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)”建設。

3.融通發(fā)展，重構產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)

對標國際“產(chǎn)業(yè)鏈承載區(qū)”“產(chǎn)業(yè)鏈示范區(qū)”建設，構建大中小企業(yè)深度協(xié)同、融通發(fā)展的組織模式。發(fā)揮創(chuàng)新功能型平臺在資源匯聚共享、主體協(xié)同聯(lián)動、創(chuàng)新組織推進等方面的核心樞紐與載體作用，使平臺成為創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的重要結合點，成為創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡的關鍵節(jié)點，促進創(chuàng)新效率提升和創(chuàng)新價值實現(xiàn)。

創(chuàng)新“以商引商”，提高招商積極性，打造多層次、多渠道、寬領域的產(chǎn)業(yè)招商格局。2018年上海市青浦區(qū)出臺《關于招商引資“以商招商”的實施意見》提出“招商顧問單位”概念，旨在通過選聘區(qū)內(nèi)主導產(chǎn)業(yè)領域重點企業(yè)或領軍企業(yè)高管、重點外資企業(yè)及跨國公司高管等，積極開展宣傳和推介青浦區(qū)投資環(huán)境、相關政策和主導產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的目標投資客商前往青浦參觀、考察，積極聯(lián)絡并協(xié)助做好相關項目的對接洽談，助推項目落地。

4.深化改革，優(yōu)化營商環(huán)境建設

進一步提升營商環(huán)境改革工作的精準性、落地率和覆蓋面，把打造法制化、國際化、便利化營商環(huán)境作為促進質(zhì)量發(fā)展、提升區(qū)域軟實力和核心競爭力的重要舉措。從準入角度，聚焦企業(yè)辦事全流程便利，根本性推動管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變；從監(jiān)管角度，以包容審慎監(jiān)管為核心，探索行政管理容缺機制、容錯機制；從服務角度，發(fā)揮“小政府、大社會”功能效應，公務人員要放低姿態(tài)，有求必應、無事不擾，打造企業(yè)全生命周期服務體系。

三、結語

良好的營商環(huán)境，除了留住企業(yè)，還應吸引資金、技術、人才等各類發(fā)展要素。完善多層次資本市場，實施財政資金配套和社會資金聯(lián)動，形成產(chǎn)業(yè)投資集聚活躍、商業(yè)銀行信貸支撐有力的多元化投融資體系。暢通科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化鏈，探索建立各類創(chuàng)新主體參與協(xié)同創(chuàng)新的信用機制、責任機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制?！巴庖焙汀皟?nèi)生”雙管齊下，集聚稀缺型產(chǎn)業(yè)人才、創(chuàng)新人才和創(chuàng)業(yè)人才。通過政府購買專業(yè)服務的方式，建立人才數(shù)據(jù)庫，大力扶持人才培訓市場，開通高端人才專項引進渠道。