校園欺凌的法治應(yīng)對(duì)及應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

倪昕 趙芷涵

校園欺凌的法治應(yīng)對(duì)及應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

倪昕 趙芷涵

（安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院，安徽合肥，230011）

校園欺凌事件對(duì)欺凌學(xué)生、被欺凌學(xué)生和旁觀學(xué)生的身心健康造成了不可逆轉(zhuǎn)的傷害。關(guān)于如何控制并校園欺凌的發(fā)生，世界各國(guó)都進(jìn)行了有益的嘗試并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。日本及臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)的研究結(jié)果表明，分三步逐步將校園欺凌納入法治軌道，并以法治思維進(jìn)行妥善應(yīng)對(duì)是通行的做法。

校園欺凌；法治；立法；責(zé)任。

引言

校園欺凌在中小學(xué)相當(dāng)普遍，華東師范大學(xué)姚建龍教授在2016年4到6月對(duì)全國(guó)29個(gè)縣104825名中小學(xué)生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)生欺凌發(fā)生率為33.36%，其中經(jīng)常被欺凌的比例為4.7%，偶爾被欺凌的比例為 28.66%。[1]犯罪學(xué)家研究發(fā)現(xiàn)，青少年中從不犯罪或越軌的孩子很少，在每名青少年的潛意識(shí)中，都有適度違規(guī)的沖動(dòng)，不管是出于叛逆還是好奇。欺凌行為會(huì)對(duì)欺凌雙方甚至旁觀者的身心健康造成傷害，國(guó)內(nèi)外因?yàn)槠哿鑼?dǎo)致學(xué)生死亡、自殺的案例不勝枚舉。欺凌者被貼上“小惡霸”、“壞孩子”的標(biāo)簽，受到老師、同學(xué)的指責(zé)、孤立；被欺凌者在心靈上留下了揮之不去的陰影；旁觀者則受到暗示和縱容，總之欺凌事件沒(méi)有受益者。如何預(yù)防、減少校園欺凌行為，當(dāng)務(wù)之急，還是要對(duì)校園欺凌給予足夠的重視，從事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)億萬(wàn)家庭幸福安寧，事關(guān)社會(huì)大局和諧穩(wěn)定的高度來(lái)看待和應(yīng)對(duì)校園欺凌。應(yīng)對(duì)校園欺凌不能僅靠道德、教育來(lái)約束，不僅低效無(wú)效還可能使欺凌行為人更加有恃無(wú)恐。校園欺凌的解決需要我們?cè)鰪?qiáng)法治意識(shí)，按照習(xí)近平總書(shū)記的要求，將社會(huì)治理納入法治化軌道，在法治框架下研究解決校園欺凌現(xiàn)象。

一、將校園欺凌納入法治軌道有基礎(chǔ)

近年來(lái)，我國(guó)高度重視校園欺凌的預(yù)防、治理工作，陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件，開(kāi)展了系統(tǒng)的治理。2016 年4月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，在全國(guó)開(kāi)展了為期九個(gè)月的專項(xiàng)治理；同年11月，教育部等 9 部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》；12 月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《中小學(xué)（幼兒園）安全工作專項(xiàng)督導(dǎo)暫行辦法》，將學(xué)生欺凌和暴力行為預(yù)防與應(yīng)對(duì)納入安全專項(xiàng)督導(dǎo)工作；2017年11月，教育部等十一部門(mén)印發(fā)了《加強(qiáng)中小學(xué)欺凌綜合治理方案》；有的省份也相應(yīng)制定了實(shí)施方案，總體來(lái)看，這一系列文件規(guī)定對(duì)避免和減少校園欺凌發(fā)揮了重要作用，雖然也還存在位階較低、主體責(zé)任落實(shí)不到位、制度措施不夠完善、教育懲戒依據(jù)不足、尚未形成工作合力等方面的問(wèn)題，但應(yīng)該說(shuō)為把欺凌納入法治軌道打下了良好的基礎(chǔ)，積累了很多有益經(jīng)驗(yàn)。

二、國(guó)外境外有成功立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒

日本和臺(tái)灣地區(qū)跟我們一樣，都屬于大陸法系，他們對(duì)校園欺凌的立法開(kāi)始的早、研究的深、應(yīng)對(duì)的實(shí)，非常值得我們學(xué)習(xí)借鑒。日本2013年制定了治理校園欺凌的法律《校園欺凌防止對(duì)策推進(jìn)法》。為全面、深入了解校園欺凌的實(shí)際狀況，日本政府和教育主管部門(mén)收集了大量一線數(shù)據(jù)，學(xué)校、地方團(tuán)體、學(xué)校自行收集、整理和上報(bào)數(shù)據(jù)，教育主管部門(mén)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查印證，對(duì)數(shù)據(jù)造假、隱匿等追責(zé)，同時(shí)市民、記者和社會(huì)團(tuán)體等第三方獨(dú)立調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督，確保主管部門(mén)收集的數(shù)據(jù)可信度，這些數(shù)據(jù)得到學(xué)者和社會(huì)第三方廣泛認(rèn)可。政府主管部門(mén)收集的數(shù)據(jù)為制定法律奠定基礎(chǔ)，同時(shí)使法律制度更符合實(shí)際、具有針對(duì)性。日本立法規(guī)定全國(guó)性法律是原則不能違背，但各地區(qū)、學(xué)?？梢愿鶕?jù)本地本校實(shí)際情況制定防治方針，原則性靈活性相統(tǒng)一使治理措施更有針對(duì)性。日本的制定的《少年法》、《少年審判規(guī)則》，使所有的校園欺凌行為都有可能被納入犯罪范疇，只是適用不同于成人的處罰體系。[2]這種制度設(shè)計(jì)，即保護(hù)未成年人，也對(duì)校園欺凌行為形成了威懾力。日本刑法采取定性立法模式，即只要是盜竊行為不論數(shù)額都構(gòu)成犯罪。這種立法模式使所有的校園欺凌行為都可以構(gòu)成犯罪，從而使當(dāng)事人受到法律的約束，對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)形成威懾。日本校園欺凌立法中規(guī)定政府力量為主，社會(huì)、學(xué)校、家庭多元主體共同治理，同時(shí)立法明確規(guī)定各主體權(quán)利責(zé)任。[3]為及時(shí)有效處理校園欺凌問(wèn)題，法律規(guī)定政府部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要可以在學(xué)校設(shè)立校園欺凌問(wèn)題對(duì)策聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)。為有效防治校園欺凌事件，日本法律還規(guī)定，學(xué)校要培養(yǎng)學(xué)生高尚情操、提高學(xué)生交流能力從根源上防治校園欺凌行為。法律還規(guī)定及早發(fā)現(xiàn)校園欺凌，有效保護(hù)欺凌受害者的舉措。

臺(tái)灣地區(qū)也構(gòu)建了完備的防制校園欺凌的法律體系，由一部法令《校園霸凌防制準(zhǔn)則》、三部行政規(guī)則《校園霸凌防制準(zhǔn)則》、《各級(jí)學(xué)校防制校園霸凌執(zhí)行計(jì)劃》、《各級(jí)學(xué)校推動(dòng)友善校園周活動(dòng)規(guī)劃》組成。[4]該法律體系責(zé)任主體明確，操作性強(qiáng)。學(xué)校作為領(lǐng)導(dǎo)力量貫穿校園欺凌應(yīng)對(duì)的全過(guò)程，避免了治理過(guò)程中各管一攤，相互扯皮的低效局面。臺(tái)灣地區(qū)“早期發(fā)現(xiàn)—評(píng)估確認(rèn)—及時(shí)處理—追蹤輔導(dǎo)”的四步走策略，通過(guò)制度規(guī)定流程，讓制度具備可操作性和極高的效率。臺(tái)灣地區(qū)校園欺凌治理立法位階高，法律規(guī)范緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分運(yùn)用當(dāng)?shù)貙W(xué)校、社會(huì)力量，治理措施具體、高效，值得借鑒。法律規(guī)定學(xué)校成立防制校園霸凌因應(yīng)小組作為學(xué)校霸凌事件處理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它以最直接、高效的方式主導(dǎo)著本校的校園欺凌處理流程，統(tǒng)籌校園欺凌的應(yīng)對(duì)工作。[5]在評(píng)估確認(rèn)階段，法律規(guī)定校園霸凌因應(yīng)小組在受理申請(qǐng)3日內(nèi)召開(kāi)會(huì)議對(duì)事件進(jìn)行處理，并在2個(gè)月內(nèi)處理完畢。在事件的處理過(guò)程中臺(tái)灣地區(qū)采取WISER 三級(jí)輔導(dǎo)工作模式，在日常教學(xué)中臺(tái)灣教育部門(mén)注重通過(guò)教學(xué)內(nèi)容設(shè)置及開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)對(duì)全體學(xué)生進(jìn)行欺凌防制初級(jí)發(fā)展性輔導(dǎo)，在欺凌事件發(fā)生后學(xué)校成立霸凌輔導(dǎo)小組，制定詳細(xì)的輔導(dǎo)計(jì)劃對(duì)欺凌當(dāng)事人進(jìn)行二級(jí)介入性輔導(dǎo)，若經(jīng)二級(jí)介入性輔導(dǎo)仍未改善的，請(qǐng)專業(yè)的咨詢、醫(yī)療機(jī)構(gòu)試行矯正、治療即三級(jí)處遇性輔導(dǎo)工作。臺(tái)灣地區(qū)建立有追蹤輔導(dǎo)機(jī)制，對(duì)學(xué)生進(jìn)行追蹤輔導(dǎo)，并且輔導(dǎo)記錄移轉(zhuǎn)該生后續(xù)就讀學(xué)校。

三、分“三步”推進(jìn)欺凌立法有可能

不要把立法看得太神秘，立法通俗的講，就是特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定或認(rèn)可行為規(guī)范的活動(dòng)。廣義上的立法從位階上分，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)章又分國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。法律，由全國(guó)人大或人大常委會(huì)通過(guò)，有嚴(yán)格的立法程序，目前針對(duì)校園欺凌來(lái)制定法律，時(shí)機(jī)還不成熟，必要性也不大，有大材小用之嫌；行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院制定，以國(guó)務(wù)院令形式發(fā)布，目前也還不夠成熟；地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，對(duì)校園欺凌進(jìn)行開(kāi)創(chuàng)性立法，難度很大，動(dòng)力不足，除非某省份出現(xiàn)校園欺凌極端事件或影響范圍大、影響程度深的大范圍校園欺凌事件，成為長(zhǎng)期揮之不去的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)；比較而言，在總結(jié)近年來(lái)防治校園欺凌經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究制定部門(mén)規(guī)章是比較現(xiàn)實(shí)、比較可行的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)謀劃，可以先制定教育部規(guī)章，對(duì)校園欺凌治理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，后總結(jié)完善制定行政法規(guī)，最終推動(dòng)校園欺凌防治單獨(dú)制定法律。

四、欺凌立法需要重點(diǎn)關(guān)注幾個(gè)問(wèn)題

校園欺凌立法在系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)已有“紅頭”文件基礎(chǔ)上，要用系統(tǒng)思維，立足于綜合施策，及時(shí)把那些實(shí)踐證明行之有效有效的舉措上升到法治層面。

（一）重視對(duì)學(xué)校教職工進(jìn)行欺凌干預(yù)和預(yù)防培訓(xùn)

不管立法工作走到哪一步，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校教職工欺凌干預(yù)和預(yù)防培訓(xùn)是最緊迫、最見(jiàn)效的辦法。學(xué)校教職工在教學(xué)一線，與學(xué)生朝夕相處，是校園欺凌苗頭最有可能的發(fā)現(xiàn)者、干預(yù)者、應(yīng)對(duì)者，提高教職工有效防治學(xué)生欺凌和暴力的責(zé)任意識(shí)和能力水平，對(duì)減少、避免校園欺凌最直接、最見(jiàn)效、最經(jīng)濟(jì)。在學(xué)生受到傷害前就幫助學(xué)生學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)策略，讓學(xué)生能夠分辨欺凌、反對(duì)欺凌、免受欺凌傷害，在學(xué)校形成不容忍任何形式的欺凌的氛圍，對(duì)學(xué)校教職工進(jìn)行欺凌干預(yù)和預(yù)防的專業(yè)培訓(xùn)很有必要。

（二）重視對(duì)欺凌行為的早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早解決

對(duì)一個(gè)學(xué)校、班級(jí)而言，對(duì)欺凌行為的早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)是最重要的，把欺凌行為扼殺在萌芽狀態(tài)是最大的成功。欺凌行為一旦開(kāi)始，后果就不可避免，并且會(huì)隨著時(shí)間推移，惡果逐件顯現(xiàn)。在校園欺凌事件中，及時(shí)驅(qū)離圍觀者，批評(píng)教育欺凌者非常關(guān)鍵，當(dāng)沒(méi)有圍觀者的時(shí)候，欺凌事件的惡劣性質(zhì)會(huì)下降，欺凌時(shí)間會(huì)縮短，圍觀人數(shù)越多，欺凌者的快感和被欺凌者的痛苦也就越大。[6]

（三）充分調(diào)動(dòng)學(xué)校、家庭、社會(huì)方方面面的作用

預(yù)防處理校園欺凌問(wèn)題必須對(duì)欺凌者實(shí)施必要的教育和懲戒，但將欺凌的責(zé)任完全歸于欺凌者并不合適，也不公平，學(xué)校、監(jiān)護(hù)者甚至社會(huì)也要承擔(dān)一定的責(zé)任。學(xué)校要落實(shí)好學(xué)生在校期間監(jiān)護(hù)、宣傳、報(bào)告、干預(yù)、適當(dāng)懲戒的責(zé)任；學(xué)生監(jiān)護(hù)人要教會(huì)孩子認(rèn)識(shí)行為的邊界，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的欺凌行為進(jìn)行疏導(dǎo)引導(dǎo)，承擔(dān)賠償?shù)攘x務(wù)；社會(huì)組織作為專業(yè)的社會(huì)力量，也要多關(guān)注校園欺凌行為，積極協(xié)助學(xué)校妥善應(yīng)對(duì)欺凌事件提供專業(yè)支持。

（四）完善欺凌處理的程序性規(guī)定

程序正義越來(lái)越得到社會(huì)大眾的認(rèn)可，處理青少年之間的問(wèn)題更應(yīng)重視程序性規(guī)定，在他們幼小的心靈播撒下程序正義的種子。在臺(tái)灣地區(qū)《校園霸凌防治準(zhǔn)則》中，有一半以上的篇幅是對(duì)欺凌處理的具體程序進(jìn)行規(guī)范。借鑒臺(tái)灣地區(qū)做法，我國(guó)未來(lái)立法可以要求學(xué)校成立一個(gè)專業(yè)性的校園欺凌處理機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生欺凌問(wèn)題，該機(jī)構(gòu)即啟動(dòng)問(wèn)題處理程序，處理欺凌問(wèn)題應(yīng)采取言辭審理，要求欺凌者、被欺凌者與他們的監(jiān)護(hù)人都應(yīng)一律到場(chǎng)，并允許本校學(xué)生旁聽(tīng)。要對(duì)欺凌處理機(jī)構(gòu)的處理決定不服的可以允許其申訴，明確申訴情形和申訴機(jī)關(guān)。[7]

（五）注重形成權(quán)責(zé)分明的治理模式

臺(tái)灣地區(qū)、日本專項(xiàng)立法都設(shè)立了責(zé)任明晰的問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)未來(lái)欺凌立法中，要對(duì)地方政府、教育主管部門(mén)、各類學(xué)校、家庭的責(zé)任義務(wù)做明確規(guī)定，明確他們的責(zé)任范圍、責(zé)任期間，督促各類主體各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成多元參與而又權(quán)責(zé)分明的治理模式。[8]目前的國(guó)內(nèi)立法，難以找到對(duì)校園欺凌責(zé)任的明確劃分，刑法對(duì)未成年人也無(wú)可奈何，年齡小于14歲的未成年人犯再嚴(yán)重的罪行也免于刑事處罰，14到16周歲的未成年人只需要對(duì)幾種極為嚴(yán)重的犯罪承擔(dān)責(zé)任，只能按《民法》或者《治安處罰條例》處理當(dāng)事人，對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)沒(méi)有威懾力，不利于在全社會(huì)形成對(duì)校園欺凌零容忍的社會(huì)氛圍。

（六）注意與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的銜接

如果第一步制定教育部規(guī)章，囿于規(guī)章權(quán)限的有限性，要注意與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，做好與《民法總則》、《治安處罰法》、《未成年人權(quán)益保護(hù)法》等法律的銜接，更好的發(fā)揮他們治理校園欺凌的合力。

[1]姚建龍. 防治學(xué)生欺凌的中國(guó)路徑:對(duì)近期治理校園欺凌政策之評(píng)析[J]. 中國(guó)青年社會(huì)科學(xué), 2017(1):19-25.

[2]任海濤,聞志強(qiáng). 日本中小學(xué)校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)鏡鑒[J]. 復(fù)旦教育論壇, 2016,14(6):106-112.

[3]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校園欺凌[J]. 中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊, 2017(4):19-28.

[4]劉旭東. 以學(xué)校為主導(dǎo):臺(tái)灣校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)[J]. 河南師范大學(xué)學(xué)報(bào), 2018(5):143-150.

[5]劉旭東. 以學(xué)校為主導(dǎo):臺(tái)灣校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)[J]. 河南師范大學(xué)學(xué)報(bào), 2018(5):143-150.

[6]專家談校園欺凌：孩子們應(yīng)補(bǔ)上社會(huì)化教育這一課[OL]. http://cul.chinanews.com/gn/2016/12-19/8098307.shtml, 2016-12-19.

[7]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校園欺凌[J]. 中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊, 2017(4):19-28.

[8]任海濤,聞治強(qiáng). 日本中小學(xué)校園欺凌治理經(jīng)驗(yàn)鏡鑒[J]. 復(fù)旦教育論壇, 2016,14(6):106-112.

Legislative Response to Campus Bullying and Relevant Several Problems for Attention

NI Xin & ZHAO Zhi-Han

Campus bullying events will cause the irreversible negative physical and mental harm to the bullied, the bullies and bystanders. As far as how to control and prevent campus bullying is concerned, beneficial attempts have been made across the world and valuable experience has been accumulated. Investigation on relevant legislative experience in Japan and Taiwan shows that it is a common practice to put campus bullying on the course of rule by law with a three-step strategy and deal with it properly according to the rule-by-law thinking.

campus bullying; rule by law; legislation; responsibility.

G47

A

1009-1114（2019）03-0090-03

2019-07-20

1. 倪昕（1983—），女，江蘇鹽城人，碩士，安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)榻逃?、民商法學(xué)；

2. 趙芷涵（1984—），女，湖南常德人，碩士，安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院圖書(shū)館員，主要從事圖書(shū)情報(bào)工作。

研究項(xiàng)目：安徽省人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代法律視角下校園安全保障體系研究”（SK2018A1025）階段性研究成果。

文稿責(zé)編 高武