信訪問題的制度邏輯

趙靜

【摘 要】信訪問題作為中國特有的政治制度，它解決問題的方式和方法，很多年來一直成為法學(xué)家們熱議的話題，但始終圍繞著法與不法的定性之爭，以及廢與不廢的實踐之爭。然而，信訪問題本身是制度的產(chǎn)物，是政治運作模式下的產(chǎn)物，它的誕生與存廢不僅僅是法律問題。本文將從政治邏輯出發(fā)，闡釋我國信訪制度的成因以及運作模式。

【關(guān)鍵詞】信訪;政治制度;行政發(fā)包制

一、信訪的理論研究及運作模式

所謂信訪，是人民來信來訪的簡稱。廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政部門、人大、司法機關(guān)等單位提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴，以此來參政議政或維護自己的合法權(quán)利。狹義的信訪是指國務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》所規(guī)范的行為，即“公民法人或其他組織采取書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”。鑒于黨政部門是信訪人最主要的訴求對象，所以，本文研究的就是這種狹義的信訪。i

在當今中國，信訪制度雖然在整個政治體系中處于相對邊緣的位置，但其牽出的“信訪問題”卻是最為復(fù)雜和嚴重的社會問題之一。在這個意義上，可以說，“小信訪，大問題”。即看似小小的信訪問題，其實無論在理論上，還是在政治上，都是一個極富挑戰(zhàn)性的難題。ii對于信訪在實際中的各種突出矛盾，矛盾歸因以及矛盾的解決都難以對癥下藥。而學(xué)者對于信訪矛盾也眾說紛壇。因此，我們將從信訪制度的基礎(chǔ)理論著手，從而探究信訪制度背后的運作模式和根源，揭示信訪制度的本質(zhì)。

（一）信訪制度的理論研究

從字義的概念上理解“信訪”包括信和訪，即來信和來訪。但此處所謂“來信”和“來訪”是有特定含義的。根據(jù)國務(wù)院于2005年頒布的、目前最新的《信訪條例》，所謂“信訪”，是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！币簿褪钦f，此處的“來信”和“來訪”，描述的是國家與社會之間的一種特定關(guān)系，即只有民眾向國家反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的通信和走訪才能稱為“信訪”。iii中華人民共和國政務(wù)院1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。之后信訪制度主要經(jīng)歷了三個階段：大眾動員型信訪（1951.6-1979.1）、撥亂反正型信訪（1979.1-1982.2）、安定團結(jié)型信訪（1982年至今）iv三個階段，信訪制度發(fā)揮的功能和作用都是由國家主導(dǎo)，根據(jù)不同時期的歷史任務(wù)進行活動。

現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能，主要有兩個方面。其一是政治參與，也就是公民通過給國家有關(guān)機關(guān)寫信或走訪反映社情民意，對國家機關(guān)和工作人員的給你工作提出批評或建議，即所謂的“民意上達”。其二是權(quán)利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)力救濟。v但是，在實踐中由于各個機關(guān)下屬都有信訪部門，導(dǎo)致信訪部門繁多。但權(quán)責(zé)不一，信訪辦基本職能就是交辦、轉(zhuǎn)辦和承辦上級或同級政府交代的信訪案件。主要是一種傳達民意、伸冤維權(quán)的特殊道路。vi但是，在實踐過程中，信訪者的訴求種類雜亂不一，各個地方信訪部門沒有實際解決問題的能力，導(dǎo)致很多信訪者會采取別樣的方式進行信訪。比如：不會到當?shù)氐男旁L部門去信訪，反而去當?shù)卣拈T口去喊冤，與古代的擊鼓鳴冤有相似之處，從而逼迫政府部門出面，解決自身的訴求。有的信訪者集體上訪、兩會上訪導(dǎo)致每年政府維穩(wěn)的支出龐大，資源浪費。因此，很多學(xué)者為了合理解釋和闡釋信訪的成因以及實踐中出現(xiàn)的問題，信訪問題的研究方向主要分為實踐研究和基礎(chǔ)研究。vii

在基礎(chǔ)研究中，很多學(xué)者從歷史的角度分析，對信訪的追溯歷史產(chǎn)生了分歧。一種觀點認為，它是中國歷史上的上書、請愿、京控、直訴等類似制度的延續(xù)，李秋學(xué)的《中國信訪史論》明確堅持這一觀點，持同樣觀點的還有閔采爾、方強等。而刁杰成和吳超雖然沒有明述，但從其關(guān)于歷史起點和內(nèi)容的選擇來看，似乎認為信訪是當代中國特有的一種制度。viii信訪的目的就是為群眾服務(wù);且信訪是解決社會矛盾的重要形式之一，也是聯(lián)系黨和群眾之間的一座橋梁。ix個人認為不同學(xué)者對信訪歷史緣由認識的不同，究其本質(zhì)，是對信訪制度本身認識不足引起的，并未把握信訪的主要特質(zhì)。

人民群眾觀點說，主要是自上而下，國家為了什么樣的目的實施這項制度。從馬克思主義的角度分析，任何制度都是為統(tǒng)治階級服務(wù)的。其一，信訪制度長期以來發(fā)揮著社會安全閥的功能。也就是說對政府來講，雖然信訪制度作為績效考評讓政府頭大，但實際上緩解了社會壓力，不論信訪問題是否能實際解決，但是至少讓民眾有問題還能解決的希望，不做出太過偏激之事報復(fù)社會。其二，信訪制度“為人民服務(wù)”這樣的說法，與實際的做法是相背離的。國家信訪局局長周占順在去年接受《半月談》采訪時坦陳：信訪活動目前相對活躍，統(tǒng)計1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數(shù)量上升現(xiàn)象已持續(xù)11年。據(jù)官方統(tǒng)計，2003年全年信訪超過1000萬件。而與龐大的信訪總量極不相稱的是極低的解決率。x

與此同時，自2003年10月以來在北京“上訪村”廣為流傳的一份署名為“全體上訪人”的《上訪人員抗議書》就寫道地方政府借用信訪條例，濫用職權(quán)，欺壓上訪人員，用各種手段收容、遣送、關(guān)押、毒打，有的被送進精神病院，上訪人員問題得不到解決，人身受到傷害，精神受到摧殘：給國家和人民帶來不可彌補的損失。xi在這樣的行為之下，若說信訪制度的目標在于為群眾服務(wù)，是否有些牽強？每年信訪人數(shù)之多，而問題解決之少，可見信訪制度本身并不是一個解決問題的途徑，而只是一個“傳達民意”的通道。其次，各級政府對信訪制度的排斥，可見信訪制度的理論基礎(chǔ)與實踐相差甚遠。因此，這個理論框架已經(jīng)不能為信訪制度提供合理的理論基礎(chǔ)，我們必須另辟蹊徑。

（二）信訪的運作模式

近年來，隨著很多學(xué)者對我國政府制度的研究更加深入，也有了很多成效。我們漸漸發(fā)現(xiàn)了政治制度與經(jīng)濟、政策運作之間的緊密聯(lián)系。我們采用對政治制度的深入之后，解決了很多的謎團，例如：中國經(jīng)濟增長之謎xii。但是，這個政治制度的存在，也為我們理解信訪制度的運作，提供了必不可少的行為運作模式。我們?yōu)榱艘斫庑旁L的制度邏輯，必須了解我國政府層次的特點。xiii

08年，周黎安針對中國政府的運作模式提出了行政發(fā)包制這一全新的概念，并對這一概念，進行了詮釋，這一概念的主要特點是，以政府為主導(dǎo)的，從上至下的一系列以官帽子為核心，而引發(fā)的政治晉升和政治邏輯。行政發(fā)包制是指中央和地方是一種行政發(fā)包的關(guān)系，中央將要完成的國家任務(wù)分包發(fā)配給地方，地方各級官員按照分包的要求進行政府管理。

這樣的制度不是一時形成的，早在幾千年來，作為一個領(lǐng)土和人口都很龐大的國家，行政管理始終是一個困難而又龐大的問題。然而，經(jīng)過幾千年的政府管理制度的變革，整個社會基本形成了一個有效的管理模式。從秦朝以后的郡縣制和漢朝的分封制，我們就可以看出郡縣制已經(jīng)具有足夠的優(yōu)勢來戰(zhàn)勝分封制變成了管理國家的基本模式。在新中國成立后，在有效治理方面，基本維持著這樣的格局。這樣的格局之下，中央與地方，上級與下級就會產(chǎn)生一個新的問題和矛盾，雙方之間的有效的溝通和管理會產(chǎn)生信息不對稱的問題。

在雙方信息不對稱的情況下，中央對于信訪類案件就會引起高度的重視，因為中央會認為地方在搪塞自己，對于自己發(fā)包的任務(wù)并沒有有效、合理、合法的解決。然而對于地方，由于信息不對稱，地方的很多過程性行政行為不合法。中央只能通過視察的方式來了解地方的實際情況。因此，這就導(dǎo)致一個問題，中央對地方的實際情況沒有準確的信息能了解。但是信訪制度的誕生，打破了這個格局。民眾通過對地方政府的不滿，直達到了高層。上級對地方政府的行為就會有一個惡劣的評價，這樣上級在掌握人事調(diào)動的情況下，就會通過削職的方式來維護民眾的權(quán)利。這也是以今為止，信訪制度在中國社會中所起到的，最厲害的作用，它打破了階層而直接到達上級，闡述地方的實際情況。

信訪制度的存在，成為了地方政府忌憚的一種方式，但每年信訪人數(shù)之多，范圍之廣已經(jīng)讓中央政府不堪重負，因此為了有效解決信訪問題，上級將信訪作為了發(fā)包的內(nèi)容，成為很多地方政府一票否決的關(guān)鍵性因素。這些量化的行政指標，本質(zhì)是為調(diào)動各級政府完成任務(wù)的積極性，若沒有發(fā)包的量化的制度標準，我國地域廣泛，很難形成積極有效的管理模式。但信訪問題跟很多經(jīng)濟問題是不一樣的，它本質(zhì)是一種官民矛盾。兩者之間一定會有一個評判標準。因此，當信訪問題變成一個政府管理制度的量化標準，并以此決定地方政府的仕途，將會導(dǎo)致各級政府為了自身的“官帽子”拼命的解決信訪者的問題。有的甚至違規(guī)解決、違法解決通過一再容忍的方式，滿足信訪者不合理的訴求，從而導(dǎo)致信訪泛濫的現(xiàn)象。

同時，在一元化領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府頂著巨大的壓力面對上級和群眾。而人民群眾則通過信訪的方式，能夠有效、快速的給予地方政府壓力，導(dǎo)致自己的訴求得到重視。因此，在這樣的沖突之下，我們就能看到在信訪行為下的各種表象。

二、信訪行為的表象

（一）實現(xiàn)訴求的行為人邏輯

上級和下級信息不對稱的情況下，行為人為了讓上級了解到自己的實際情況，最好的方式就是直接向上級反映情形。而上級會認為地方官員濫用職權(quán)，而導(dǎo)致基層政權(quán)的不穩(wěn)定并給地方政府施加壓力。因此，行為人發(fā)明了各種樣式的上訪方式。

（1）越級上訪和逐級上訪

兩者方式造成壓力的不同，直接導(dǎo)致政府解決問題的程度。對于逐級上訪的上訪者來說，政府解決問題的壓力在于信訪者本人施加的壓力;而對于越級上訪的人來說，如果受到上級的重視，基層政府解決問題的壓力是雙向的，來自上級的壓力和信訪者再次越級上訪的風(fēng)險。很多越級上訪的信訪者盡管沒有上訪成功，但是越級上訪本身就已經(jīng)給基層政府施加了一定的壓力。為此基層政府一定會盡全力為信訪者解決問題甚至采取違法的方式，用利益作為交換。

（2）正常上訪與異常上訪

兩者上訴方式的轉(zhuǎn)變，會導(dǎo)致政府對信訪者的重視程度。正常上訪中，政府由于各級的推諉與逃避，獲得解決的概率較低。而采取異常上訪，如電影中李雪蓮在政府的門口靜坐三天，行為引發(fā)了人的圍觀和討論，影響到了本地的穩(wěn)定，這種行為本身會引起高層政府的注意和警覺，政府有時會解決，有時未必會解決，這取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人意志。也許政府會給認定行為擾亂公共秩序，進行監(jiān)禁或處罰。因此異常上訪的方式雖然會加大政府的重視程度擔心造成統(tǒng)治者風(fēng)險，但該信訪方式具有一定的風(fēng)險。

（3）重復(fù)上訪和一次上訪

兩者在數(shù)量上的差別，潛在的意涵就是信訪事件性質(zhì)的大小。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理：某個東西的成本是為了得到它所放棄的東西，信訪次數(shù)的上升間接證明信訪事件的性質(zhì)的嚴重性，并且在與基層政府的博弈中具有越級上訪的潛在可能性。而且重復(fù)上訪增加了見到領(lǐng)導(dǎo)反映情況的概率。因此，重復(fù)上訪能增加政府解決問題的概率。尤其是在每年開兩會的時候，這種大日子的選擇，也會大大增加成功的可能。因此，這樣的行為會提高政府解決問題的概率。

（二）“官帽子激勵”下的官方邏輯

面對信訪者越級上訪、鬧訪、重復(fù)上訪等如同抓住命門的方式，基層政府也演變出了自身的行為邏輯。

（1）基層信訪與越級上訪

基層政府在面對兩種上訪方式時，產(chǎn)生的壓力是不同的。越級上訪帶給地方的政治壓力與基層信訪是不可同日而語的。因此面對兩種信訪方式，當時政府會采取不同的措施。對于基層信訪，由于地方保護主義的盛行和當?shù)氐娜穗H關(guān)系網(wǎng)，侵害行政相對人的與行政相對人救濟所求助的，甚至可能是同一個行政主體。因此，基層信訪對地方政府造成壓力不大。所以，在基層政府的主要行為可能會產(chǎn)生推諉、躲避或者將信訪者監(jiān)禁等方式，降低政府自身治理成本。但對于越級上訪，阻卻了地方保護主義的影響，上級政府在認識到自身的統(tǒng)治風(fēng)險的同時，會給當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)采取任免或處罰。因此越級上訪對于基層政府的影響力更大。所以，在越級上訪中基層政府會采取兩種措施：對信訪者進行好言相勸，承諾解決問題;若信訪者堅持越級上訪的方式，當?shù)卣赡軙扇”O(jiān)視居住，監(jiān)禁等方式控制信訪者的人身自由。

三、結(jié)論

對于信訪問題，很多學(xué)者就提出過改革的方式和方法，有學(xué)者認為信訪制度的改革，不能取消或弱化信訪制度，而是改革對信訪的考核制度。有些學(xué)者提出改革信訪制度的出路：黨政機關(guān)分設(shè)信訪機構(gòu)，人大代表接訪并且司法機關(guān)信訪制度的改革應(yīng)納入整個司法體制改革的大框架之中，進行接訪制度的改革。

但是對于我國的政治體制來說，信訪制度的改革是一個難以開始的過程，只能在原有的基礎(chǔ)上做一些修補。因為信訪制度涉及到深層次的政治運作。中央與地方關(guān)系一直是一種“一收就死，一放就亂”的狀態(tài)。若國家放松對信訪制度的考核，則相當于中央增加了自身的統(tǒng)治風(fēng)險。而地方的自由裁量權(quán)就會加大。因此，信訪制度一方面可以降低中央的統(tǒng)治風(fēng)險，另一方面可以成為監(jiān)督地方的一種方式。若將信訪機制的功能轉(zhuǎn)移為別的機構(gòu)職能，因為缺少監(jiān)督機制，中央統(tǒng)治風(fēng)險會再度上升。

對于公民來講，信訪制度的改革，降低了信訪者信訪的層級結(jié)構(gòu)，一方面會降低公民對政府機關(guān)的有效制約，第二方面公民的利益訴求沒有出路，就會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響。

信訪制度作為一種權(quán)利救濟方式，一方面克服地方保護主義和官僚主義，實現(xiàn)信訪者的個人正義。但另一方面由于缺乏穩(wěn)定的程序，在運作過程中，出現(xiàn)了法治大于人治的特點。但在我國這樣一個法治還不健全的國家，信訪制度的存在是有必要的，為真正有需求的民眾提供表達利益訴求的出口。對于國家來說，信訪制度起到了一個行政監(jiān)督的效果，對于控制執(zhí)政風(fēng)險發(fā)揮了重要的作用。

注釋：

i應(yīng)星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究，2004.3

ii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016（2）：125-133

iii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016（2）：125-133

iv應(yīng)星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究，2004.3

v于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

vi于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

vii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016（2）：125-13

viii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016（2）：125-133

ix于秀麗.新時代推進信訪法治化的幾點思考[J].法制博覽，2018（36）：104-105

x李俊.我國信訪制度的成本收益分析[J].南京社會科學(xué)，2005（3）：58-63

xi于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005（2）：23-26

xii周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（7）：36-

xiii趙曉力.還有誰需要信訪[J].財經(jīng).2005（6）

【參考文獻】

[1] 應(yīng)星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究.2004.

[2] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007.

[3] 馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.

[4] 于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005