中國與哈薩克斯坦基礎(chǔ)設(shè)施PPP合作的可行性研究

高洋

【摘要】中國與哈薩克斯坦在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作對推動地區(qū)互聯(lián)互通有著十分重要的作用。然而目前在中哈基礎(chǔ)設(shè)施項目合作中仍然以傳統(tǒng)合作方式為主，PPP這種新興的在國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時比較常用的融資模式卻尚未啟用。因此，為了加快推進中哈在基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作，文章分析了中哈基礎(chǔ)設(shè)施PPP合作的可行性，并提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】中哈；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP合作；可行性

【中圖分類號】F285

哈薩克斯坦作為中國“絲綢之路經(jīng)濟帶”向西發(fā)展的重要合作伙伴國，對于中國推進“一帶一路”建設(shè)有著十分重要的意義。當(dāng)前，推進中國與哈薩克斯坦基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資合作，不僅能夠使兩國互聯(lián)互通的步伐加快，更為重要的是，對整個世界經(jīng)濟發(fā)展將起到一定的積極作用。以交通運輸為例，由于中歐之間的陸路運輸穿過哈薩克斯坦，隨著中歐陸路運輸量的提高，將在很大程度上給連接歐亞的哈薩克斯坦的過境運輸潛力帶來極大提升，如果哈國境內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施存在問題，那么將導(dǎo)致經(jīng)過哈薩克斯坦的“絲綢之路經(jīng)濟帶”被阻斷。

中國與哈薩克斯坦已經(jīng)開展了大量的基礎(chǔ)設(shè)施合作項目，然而在合作時仍然以EPC等傳統(tǒng)方式為主，現(xiàn)階段為了加快中國向西開放步伐，推動中哈雙方的互聯(lián)互通進程，研究中哈基礎(chǔ)設(shè)施合作中PPP的推行具有很強的現(xiàn)實意義。

一、“一帶一路”PPP合作的現(xiàn)狀與前景分析

（一）合作現(xiàn)狀

基礎(chǔ)設(shè)施是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，“一帶一路”沿線的大多數(shù)國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有著十分旺盛的需求，大批公路、鐵路、港口、能源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目正加速提上議事日程，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施合作有著龐大的市場機會。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)需要巨大的資金量，因此投融資成為項目能否順利實施的關(guān)鍵因素。在新形勢下，傳統(tǒng)的對外承包形式已經(jīng)無法滿足快速發(fā)展的市場需求，投融資能力的提升迫在眉睫，這也成為對外承包工程領(lǐng)域在參與國際競爭時的能力體現(xiàn)，而PPP就成為提高這種競爭力的首選。

PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式，也是國際基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展的主要方向。從全球的經(jīng)驗看，PPP不僅能夠彌補資金缺口，更能夠提升公共產(chǎn)品管理特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資的效率和資本配置的效率。依據(jù)全球PPP研究機構(gòu)PWF的統(tǒng)計，1985—2011年以來，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP總量的名義價值達到了7 751億美元。PPP模式對于緩解各國政府在公共建設(shè)支出中的壓力有較大幫助。表1列出了在“一帶一路”建設(shè)中已經(jīng)開展的典型PPP合作項目。

隨著一大批基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運行，將極大緩解“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施落后和不足的局面，在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、緩解供需矛盾、優(yōu)化投資環(huán)境、促進人口就業(yè)以及改善民生等方面提供了巨大的支撐，這不僅體現(xiàn)出PPP合作的優(yōu)勢，更體現(xiàn)出習(xí)近平主席提到的“一個人好不算好，大家好才是真的好”的中國作為一個世界大國的情懷，以及構(gòu)建人類命運共同體的務(wù)實作風(fēng)。

（二）前景分析

隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，PPP模式在緩解政府資金壓力，提升建設(shè)、運營績效和培育市場主體方面的優(yōu)勢將逐步發(fā)揮出來，在“一帶一路”中實現(xiàn)各國政治、公眾、企業(yè)的共盈多盈。在國際基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展迅速、市場潛力巨大的背景下，中國企業(yè)開始在國際市場上更加積極地尋找合作伙伴，PPP項目將成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的主戰(zhàn)場，參與的各方可以在融資、設(shè)計、采購、建設(shè)、運營等多個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)配合，借助資本市場和資源市場分工協(xié)作，實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的目的。

PPP是一種在政府引導(dǎo)下，以市場為主的發(fā)展模式，發(fā)展路徑給項目國輸入的不僅是資金，還有新的發(fā)展理念、管理模式、技術(shù)和人才等，既解決當(dāng)前發(fā)展又兼顧長遠，實現(xiàn)了政府、市場和公眾的共商、共建、共贏，與“一帶一路”倡議新理念高度契合。

習(xí)近平總主席在2017年召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇的主旨演講中明確提出，在“一帶一路”建設(shè)中要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式?！丁耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》也明確了要“公平競爭、尊重市場規(guī)律，充分認識市場作用和企業(yè)主體地位，確保政府發(fā)揮適當(dāng)作用?！笨梢灶A(yù)見，在“一帶一路”建設(shè)中，PPP模式將會成為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中項目國際合作的主流形式。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開展PPP合作的優(yōu)點

（一）項目發(fā)起人可以通過PPP合同對項目予以影響和控制

PPP模式中通常要設(shè)立一個項目公司，項目公司承擔(dān)項目相關(guān)的所有權(quán)利和義務(wù)，并承擔(dān)該項目的全部責(zé)任。項目中的有些風(fēng)險通過合同已經(jīng)轉(zhuǎn)移給項目發(fā)起人或普通承包商，項目公司只承擔(dān)未轉(zhuǎn)嫁出去的風(fēng)險。在該模式下，一方面，中哈雙方政府的有關(guān)部門可以成為項目公司的股東，以便有能力對項目實施一定的影響或控制；另一方面，項目發(fā)起人也可以通過在PPP合同中約定或者構(gòu)建其他合同來解決影響和控制的問題，從而促進項目的順利展開。

（二）項目預(yù)期現(xiàn)金流的測算更加靈活

在項目融資內(nèi)，除了項目發(fā)起人向項目公司投入資本金還向第三方借債，通常以銀行貸款的形式進行，這種債務(wù)融資主要基于項目的預(yù)期現(xiàn)金流開展。因此，現(xiàn)金流成為項目獲得資金的基礎(chǔ)。而項目融資的主要好處之一就是可以靈活構(gòu)造利息和本金償付的金額與期限，以反映不同時段的項目預(yù)期現(xiàn)金流，項目發(fā)起人可以通過現(xiàn)金流模型來分析項目的可行性和從銀行獲得融資的可能性。

（三）風(fēng)險共擔(dān)

項目融資的核心理念是基于參與方的能力和資源來分配項目所有種類的風(fēng)險，以確保每類風(fēng)險最終都由最有能力管理這類風(fēng)險的參與方承擔(dān)。風(fēng)險分配是項目開發(fā)階段的主要工作任務(wù)之一，包括規(guī)劃、建設(shè)、融資和運營階段的責(zé)任和風(fēng)險的分配。由于這些內(nèi)容在全面的合約安排中都有詳細的規(guī)定，并且具有一定的法律基礎(chǔ)，因此，可以充分反映項目各合作方的多元化利益。此外，該種風(fēng)險的全面結(jié)構(gòu)化安排與傳統(tǒng)公司貸款相比，其貸款的期限與條款比常規(guī)貸款更加靈活。

（四）具有責(zé)任限制

在PPP合同中，對項目發(fā)起人的追索權(quán)只有在特別有限的情況下才有可能，除非各方事先在合同中明確約定，否則不存在追索權(quán)。債權(quán)人的追索權(quán)限于股東和財務(wù)投資者認繳的股本，以及項目公司可運用的自有資產(chǎn)。項目發(fā)起人承擔(dān)的責(zé)任限于認繳資本，或超出股本的有限金額。這對于中方來說，也體現(xiàn)了規(guī)避一定風(fēng)險的優(yōu)勢。

（五）屬于表外融資

法律上獨立的項目公司是該項目外部融資的債務(wù)人。這種結(jié)構(gòu)的好處在于不會因項目公司的巨額融資導(dǎo)致發(fā)起人的資產(chǎn)負債比率及股東回報率的惡化，同時通過結(jié)構(gòu)化還可以籌集超出單個發(fā)起人自身能力的巨額資金，從而拓展了投資者的可行融資方式。如果項目公司可以獲得比發(fā)起人更好的融資條件，則資金成本可能更低。因此，這對于中哈雙方參與的企業(yè)來說也可以有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。

三、中哈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）穩(wěn)定良好的政治關(guān)系

自中國與哈薩克斯坦建交以來，一直都保持著睦鄰友好的合作伙伴關(guān)系，中國政府非常重視與哈薩克斯坦的政治關(guān)系。在外交方面，不斷提升其戰(zhàn)略地位，建立周邊外交新政。在安全方面，以共同聲明、交換情報、聯(lián)合軍演和提供援助等方式共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅、毒品問題和有組織犯罪，特別是通過上海合作組織初步實現(xiàn)了全面安全、共同安全、合作安全，使地區(qū)形勢基本穩(wěn)定。

2005年中國與哈薩克斯坦就確立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2013年9月習(xí)近平主席出訪哈薩克斯坦時提出構(gòu)建“一帶一路”倡議，2014年12月李克強總理又出訪哈薩克斯坦，并在《哈薩克斯坦真理報》上發(fā)表題為《讓中哈合作馳騁在希望的田野上》署名文章，將哈薩克斯坦定位為中國在中亞的最大友好鄰邦、同中國雙邊合作機制最健全的中亞國家、中國在歐亞大陸最大的投資對象國，進一步促進了中哈兩國高水平政治互信，推動了兩國務(wù)實合作升級換代。

（二）“一帶一路”倡議與“光明之路”計劃高度契合

哈薩克斯坦政府“光明之路”計劃的核心是要大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是完善交通道路基礎(chǔ)設(shè)施。該計劃與“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)不謀而合。“一帶一路”不僅契合我國的互利共享的發(fā)展方向，展現(xiàn)了作為一個大國對全世界發(fā)展方向進行探究的偉大目標，而且還能夠加快我國實現(xiàn)組建人類命運共同體的步伐，且它將共贏作為基礎(chǔ)，能夠做到政策上及時反饋，設(shè)備設(shè)施共享，業(yè)務(wù)往來順暢，資金往來融通等，通過擴大中國與沿線各國相互開放合作的廣度和深度，深化利益交融，進而為建立人類命運共同體夯實基礎(chǔ)、開辟路徑。

哈薩克斯坦國內(nèi)交通道路的完善對促進絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家和地區(qū)的互聯(lián)互通將發(fā)揮出積極作用，有助于進一步提高中哈之間的貿(mào)易額，促進運輸和物流服務(wù)在各地區(qū)的發(fā)展。哈薩克斯坦物流中心建設(shè)線路的其中一條是中國西部——西歐方向，這是連接歐亞陸上運輸?shù)闹饕肪€，建成之后將成為連接中、歐的交通運輸大動脈，這也是“絲綢之路經(jīng)濟帶”道路互聯(lián)互通的重要線路。

（三）已經(jīng)開展了大量富有成效的基礎(chǔ)設(shè)施合作項目

伴隨“一帶一路”倡議的提出，中哈合作項目進入了發(fā)展的快車道，一大批富有成效的基礎(chǔ)設(shè)施合作項目落地生根。表2列出了2013年以來中哈在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作情況。

伴隨絲綢之路經(jīng)濟帶在哈薩克斯坦的推行，其優(yōu)勢逐步體現(xiàn)出來，中哈兩國在聯(lián)系與溝通方面成效明顯。2014年5月，我國連云港建立的中哈物流基地正式開始使用，該基地為哈國甚至全中亞首次正式通往太平洋的港口。2015年2月，一輛中亞貨運列車由該基地向外駛出，該列車連接了連云港與阿拉木圖兩個地區(qū)，使中、東亞地區(qū)的產(chǎn)品能夠快速的相互輸送。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年，從我國經(jīng)哈國輸送到歐洲的商品有近五萬個集裝箱，2016年增至約9.5萬；2013年有七十七趟列車從我國經(jīng)哈國前往歐洲，2016年，該數(shù)字迅速增至1 100列。這一系列項目的建成不僅帶動了地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也對推動世界經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

（四）貨幣互換協(xié)議減少匯率風(fēng)險

中國人民銀行與哈薩克斯坦國家銀行于2014年在阿斯塔納續(xù)簽了總額約為11億美元的雙邊貨幣互換協(xié)議，同時簽訂了新的雙邊本幣結(jié)算與支付協(xié)議。雙邊貨幣互換規(guī)模為70億元人民幣/2 000億哈薩克堅戈。中哈本幣結(jié)算也從邊境貿(mào)易擴大到一般貿(mào)易。自此，中哈兩國經(jīng)濟活動主體可自行決定用自由兌換貨幣、人民幣和哈薩克堅戈進行商品和服務(wù)的結(jié)算與支付。這將為擴大雙邊經(jīng)貿(mào)和使用本幣投資創(chuàng)造良好條件。互換貨幣之后，哈國央行在通過貨幣互換獲得人民幣以后，能夠向本國商業(yè)銀行及本國企業(yè)提供人民幣融資，支持這些企業(yè)以人民幣從中國進口商品或者對中國進行人民幣直接投資，無需動用美元儲備；中國的出口企業(yè)可收到以人民幣結(jié)算的貨款，有效規(guī)避以美元計價而造成得匯率風(fēng)險，同時降低匯兌費用，不僅便利了雙邊的貿(mào)易和投資，也有利于維護區(qū)域的金融穩(wěn)定。

四、推進中哈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP合作的政策建議

（一）雙方共同推進法律的建設(shè)與合作

中哈之間需要盡快共同確定與訂立基礎(chǔ)設(shè)施合作方面的法律法規(guī)，力求有法可依。一是針對PPP融資模式盡快與哈方協(xié)商制定和發(fā)布標準化的合同范本，保證該合同范本能夠公正平等的維護好基礎(chǔ)設(shè)施參與各方的利益，為項目的順利實施打下基礎(chǔ)；二是PPP融資模式中各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的可能風(fēng)險，明確參與各方的權(quán)利義務(wù)，本著由最能避免該種風(fēng)險發(fā)生的一方負責(zé)的原則，建立科學(xué)的風(fēng)險分攤機制，并在項目發(fā)起者、投資者、建設(shè)者、經(jīng)營者之間平均分攤其余無法避免的自然風(fēng)險和政策風(fēng)險，這樣不僅可以提高責(zé)任人控制風(fēng)險的積極性，也能保證參與的任何一方的權(quán)益都有保障；三是加快推動簽署中哈雙邊監(jiān)管合作協(xié)議，建立起有效的雙邊監(jiān)管合作機制，擴大信息共享范圍，完善可能出現(xiàn)的跨境風(fēng)險的應(yīng)對和危機處置制度。

（二）借鑒成功的PPP合作經(jīng)驗，選取合適的項目進行試點合作

PPP模式在歐洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)運用的相當(dāng)純屬，中國隨著“一帶一路”建設(shè)的加快，在沿線國家和地區(qū)也已經(jīng)擁有了一大批運用PPP模式展開的跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作項目。在這些成功的項目中，可以篩選出幾個與哈國情況較為相近的合作案例，結(jié)合當(dāng)下中哈開展的基礎(chǔ)設(shè)施合作進程，邀請國內(nèi)專業(yè)機構(gòu)、中介組織、智庫平臺和高校研究中心等共同出謀劃策，選取一個或幾個項目展開試點合作，為PPP的運用和推廣做好鋪墊。

（三）建立PPP中心

為了推動PPP的展開以及體現(xiàn)更專業(yè)的服務(wù)指導(dǎo)，我們有必要借鑒歐洲PPP技術(shù)中心（EPEC）的做法，在區(qū)域內(nèi)成立專門的PPP中心，使參與國家的公共當(dāng)局能夠變成更有效的PPP參與方，并識別在共同關(guān)注的問題上的最佳實踐，降低成本和提高項目成功的交易量。另外，由于該中心的團隊成員主要來自于投行以及各國的PPP專家或具有協(xié)商和履行PPP交易直接經(jīng)驗的專業(yè)人員，因此，還能夠?qū)椖康木唧w實踐和運營予以專業(yè)指導(dǎo)。

（四）充分發(fā)揮亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的作用

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行是亞洲的一個政府間多邊發(fā)展金融機構(gòu)，支持的重點是亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并促進區(qū)域經(jīng)濟的的一體化和互聯(lián)互通，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行旨在加強中國與亞洲其他國家和地區(qū)的合作。亞投行的運行，將為亞洲國家基礎(chǔ)設(shè)施提供包括改善交通、通信、基礎(chǔ)設(shè)施、能源等行業(yè)的建設(shè)資金。雖然主權(quán)基金參與投資也是一種投資雙方都比較樂意接受的方式，但是相比亞投行的參與投資，亞投行的優(yōu)勢則更加明顯，一是亞投行拓展了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式，或是在采用的新的投融資方式上，使被投資國的心里戒備沒有那么明顯，畢竟其本身也是參與亞投行的一員，所以在接受起來相對更加容易，這樣也有利于在對某一項具體的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資時，可以選取預(yù)期效果最好的一種投融資方式，同時由于亞投行內(nèi)部的法律規(guī)制都比較完善，也有助于項目的順利推進。

（五）提升中國銀行業(yè)在國際業(yè)務(wù)中的服務(wù)水平

為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)好“絲綢之路經(jīng)濟帶”金融合作事務(wù)，為中哈基礎(chǔ)設(shè)施合作提供好融資服務(wù)。我國金融服務(wù)機構(gòu)要打造出高效快捷的資金運轉(zhuǎn)體系，建立起高效的支付清算系統(tǒng)，提高資金使用效率；籌建跨國金融服務(wù)體系；扶持區(qū)域性跨國金融機構(gòu)的發(fā)展，充分發(fā)揮我國在哈薩克斯坦設(shè)立的金融機構(gòu)的金融服務(wù)中介作用；通過協(xié)商，通過合理分工、共享利益的經(jīng)濟組織形式，完善中哈共同的金融管理模式，提高管理效率。在國家支持下，以跨境金融、離岸金融為重點，大力推進跨境股權(quán)投資、銀團貸款、信用保險等金融合作，積極吸引多邊金融機構(gòu)和沿線國家主權(quán)基金投資基金參與中哈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嘗試開展中哈基礎(chǔ)設(shè)施合作項目的資產(chǎn)證券化。

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