關(guān)于發(fā)展地方政府融資平臺的對策研究

程友斌

摘 要 政府融資平臺公司作為時代產(chǎn)物應(yīng)運而生，曾發(fā)揮積極作用，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原有的體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，要充分運用現(xiàn)有資源，挖掘可利用資源，轉(zhuǎn)型發(fā)展，使其能助力地方經(jīng)濟發(fā)展。本文首先介紹了地方政府融資平臺的發(fā)展情況，分析了其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性，并提出了轉(zhuǎn)型過程中存在的問題，最后提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 地方政府 融資平臺 轉(zhuǎn)型發(fā)展 存在問題 解決措施

一、地方政府融資平臺的發(fā)展概況

1994年分稅制改革后，地方財政實力相對削弱，而進入21世紀(jì)以后，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共項目建設(shè)支出增長較快，面對事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)，各地紛紛成立了地方政府融資平臺，一方面地方融資平臺作為企業(yè)，以企業(yè)名義向金融機構(gòu)融資，緩解政府財政資金的不足，另一方面，地方融資平臺的信用是建立在地方政府讓渡土地、股權(quán)及其他國有資產(chǎn)資源的基礎(chǔ)上。

作為直接承擔(dān)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的平臺，其發(fā)展一直受到國家政策的影響，2008年，受到國際金融危機影響，各地擴張性財政政策陸續(xù)出臺，平臺發(fā)展受到鼓勵，各地新平臺應(yīng)運而生。2010年以《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）為代表，平臺發(fā)展逐漸受到限制，尤其是2014年出臺《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出了“剝離地方政府平臺融資職能階段”。以43號文及新的《預(yù)算法》實施為標(biāo)志，打破了延續(xù)十幾年的各地以政府信用背書，以融資平臺直接實施融資的傳統(tǒng)城建投融資體制，平臺公司轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

平臺公司可充分整合自身資源，從“建設(shè)城市”向經(jīng)營“城市產(chǎn)業(yè)”實體轉(zhuǎn)變，既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運營收入和現(xiàn)金流，促進公司轉(zhuǎn)型升級，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國有資產(chǎn)流失。下面將以懷寧縣地方投融資平臺為例，來分析平臺公司如何在積極完成縣委、縣政府任務(wù)的同時，不斷探索發(fā)展新渠道和新方式，謀求更好的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

二、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

（一）投融資體制改革、政府債務(wù)管理及國資國企改革等政策倒逼平臺公司轉(zhuǎn)型

1.中央不斷加強和規(guī)范地方政府舉債。上述的國發(fā)43號文中提出賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，提出了建立“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，其核心意義在于首次明確提出剝離融資平臺的政府融資職能。

2.新一輪國企改革方案出臺，加快推進國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。在打破舊體制的同時，國家也為融資平臺的發(fā)展指引了新的出路，以2015年中共中央出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號文）為標(biāo)志，其后一系列配套政策陸續(xù)出臺，主要思想是國有企業(yè)管理體制機制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，強調(diào)在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，加強國有企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)的保值增值;國有企業(yè)的管理模式逐步從管資產(chǎn)向管資本過渡。

（二）政府對平臺公司的職能定位要求公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

作為懷寧縣交通領(lǐng)域唯一融資平臺，懷寧縣政府賦予懷寧縣交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司（下稱：懷寧交發(fā)）的職能定位主要是對縣域內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)和管理，并對相關(guān)交通資產(chǎn)進行管理，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。懷寧交發(fā)在這一職能定位的指導(dǎo)下積極探索符合公司自身特色的投融資體制和運作模式，將相關(guān)資金投入到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資、運營;通過項目投資、資產(chǎn)經(jīng)營、資本保值增值，實現(xiàn)平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）平臺公司自身盤活資產(chǎn)、化解債務(wù)的需要

公司作為懷寧縣地方政府的融資平臺，在為當(dāng)?shù)氐缆芳敖煌ㄅ涮自O(shè)施建設(shè)作出自己貢獻的同時，也積累了一定的債務(wù)，近三年公司的資產(chǎn)負債率均超過70%，如何化解目前公司的債務(wù)壓力一直是最近公司班子研究的重點，如何盤活現(xiàn)有資產(chǎn)實現(xiàn)企業(yè)的良性發(fā)展將是未來幾年公司工作的重點。

三、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型過程中存在的問題

（一）政府支持轉(zhuǎn)型力度有所減弱

由于國家政策的密集出臺，各地轉(zhuǎn)型的方案也在逐步探索中，部分原有的對融資平臺的支持手段，如提供所謂“擔(dān)保函”的擔(dān)保措施，已經(jīng)無法實行，但目前新的支持措施較少，許多地方政府對于相關(guān)的支持措施是否與新的政策相違背還不確定，具體措施都在猶豫觀望中，尤其是與轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的注入土地資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等都處于停滯狀態(tài)。

即使是有部分房產(chǎn)等注入平臺，但由于資產(chǎn)位置一般等原因，導(dǎo)致資產(chǎn)無法有效利用，短期內(nèi)實際意義不大。懷寧交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司在本次轉(zhuǎn)型中獲得了原交通局下屬的部分國有資產(chǎn)，主要為原交管局房產(chǎn)和道班房產(chǎn)，除少數(shù)位置較好可以直接出租外，多數(shù)地處偏遠，租金偏低。目前看來，地方政府對平臺的支持力度總體不足。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)不清晰

新階段，各平臺公司執(zhí)行明確的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵之一。現(xiàn)有平臺是轉(zhuǎn)型為國有資本運營公司，對地方國有資產(chǎn)進行整體規(guī)劃設(shè)計運營，還是轉(zhuǎn)型為市場化為導(dǎo)向的現(xiàn)代企業(yè)，是首先要確定的。但目前多數(shù)的縣域平臺公司對這點都不明確。

如果自身轉(zhuǎn)型為資產(chǎn)資本運營公司，則需要搭建母子公司體制，母公司要從管理制度、管人事、管考核方面進行深入轉(zhuǎn)型，而子公司則突出經(jīng)營;如果自身轉(zhuǎn)型為實體企業(yè)，則需要在開拓市場上著力。但目前多數(shù)平臺目標(biāo)不明確，結(jié)果在市場經(jīng)營和內(nèi)部管理兩方面均彷徨不前。

（三）平臺公司內(nèi)部管理制度不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型要求

由于外部對平臺公司支持的力度不強，而內(nèi)部平臺公司的定位也不明確，導(dǎo)致平臺公司在內(nèi)部管理上與市場化轉(zhuǎn)型要求不符，多數(shù)平臺的管理還處于原行政管理的模式，而行政管理的特點就是按部就班，企業(yè)缺乏創(chuàng)造力，總體活力也不足。因此，必須要通過國企的全面改革，真正實現(xiàn)企業(yè)的獨立法人治理機構(gòu)的改革，在此前提下，積極整合各類資源要素，健全組織架構(gòu)，建立國企全面獨立的管理體制，最終使得國有企業(yè)自主獨立經(jīng)營，并面對市場風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

四、地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展所應(yīng)采取的措施

（一）目標(biāo)定位是前提

1.下定轉(zhuǎn)型目標(biāo)的決心是關(guān)鍵。對于平臺公司來說，只有按照黨中央國務(wù)院的相關(guān)政策，進行全面的轉(zhuǎn)型才是唯一的出路，不管是省市級平臺，還是區(qū)縣級平臺，不管是城市發(fā)展平臺還是如懷寧交發(fā)一樣的專業(yè)化平臺，只有徹底改變，實現(xiàn)市場化運作，才能找到出路。

2.在過渡轉(zhuǎn)型階段，平臺公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，因地制宜，尋找自身優(yōu)勢。比如，懷寧交發(fā)公司，在轉(zhuǎn)型發(fā)展初期，區(qū)分于懷寧城投公司、懷寧國資公司的職能定位，確立交發(fā)公司聚焦在交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)與運營，以及交通資源的綜合開發(fā)利用（包括土地資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源等）等業(yè)務(wù)內(nèi)容上的主體地位。交發(fā)公司目前正在對懷寧藍莓特色小鎮(zhèn)配套的400畝商住用地進行開發(fā)設(shè)計，對懷寧縣的灰?guī)r礦資源報批開發(fā)，對318國道邊的孔雀東飛影視基地進行打造開發(fā)等。在整個過程中，不斷總結(jié)探索，逐步形成以城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)為主業(yè)，房地產(chǎn)、旅游等產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的局面，在懷寧縣的城鎮(zhèn)化深化發(fā)展進程中扮演重要的角色。

3.地區(qū)也可以加大產(chǎn)業(yè)的引入力度，讓地方政府融資平臺同優(yōu)質(zhì)的開發(fā)商、運營商等合作，共同打造具有市場活力的新城市，實現(xiàn)融資平臺職能的升級。例如，懷寧交發(fā)公司于2018年著手市場化轉(zhuǎn)型，與中科集團合作，借助中科的先進管理水平及專業(yè)的團隊力量，組建懷寧中科建設(shè)發(fā)展有限公司，主要從事旅游景區(qū)開發(fā)、園林建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的打造建設(shè)，懷寧城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限責(zé)任公司與中冶合作，成立懷寧中冶公司，從事房地產(chǎn)、河道采砂治理等項目，公司自身獲得經(jīng)營收益的同時，支持縣里道路、污水治理等公益事業(yè)的建設(shè)，為地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，這些平臺公司的實踐，可以為其他地方融資平臺公司提供參考與借鑒。

（二）不斷做大做強資產(chǎn)規(guī)模，不斷提升資產(chǎn)運營效率是關(guān)鍵

1.做大做強資產(chǎn)規(guī)模。平臺公司可以通過多渠道做大做強資產(chǎn)規(guī)模，一方面可以提請政府將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入平臺，比如通過土地整理方式將部分新增優(yōu)質(zhì)土地資源注入平臺，尤其是諸如高鐵站周邊土地、新開發(fā)區(qū)部分土地等，除了土地資產(chǎn)，還可以將經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等無形資產(chǎn)注入平臺，實現(xiàn)平臺資產(chǎn)的多元化，除了向政府提請注入資產(chǎn)外，平臺公司還可以通過市場化手段獲取資產(chǎn)，比如通過AMC公司獲取部分不良貸款資產(chǎn)等加以整理，變?yōu)橛行зY產(chǎn)。在獲取資產(chǎn)的同時，建立有效的資產(chǎn)運營模式，實現(xiàn)平臺短期和中長期業(yè)務(wù)的有效銜接，實現(xiàn)平穩(wěn)的現(xiàn)金流循環(huán)將是平臺公司轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵標(biāo)志。

2.做優(yōu)投資方向。如何提高資源的經(jīng)營效率，其關(guān)鍵在于優(yōu)選投資方向，在逐步剝離政府融資職能和無效低效資產(chǎn)后，平臺公司應(yīng)根據(jù)自身特點進行投資聚集，如懷寧交發(fā)公司，經(jīng)過分析研究，未來五年主要的投資方向?qū)⒓杏谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)旅游、文化產(chǎn)業(yè)等方面，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.做活資本運作。積極與銀行、保險、證券、信托等機構(gòu)對接合作，搭建融資信息對接平臺，推動發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)等傳統(tǒng)金融產(chǎn)品，以及企業(yè)債、綠色債券等新型融資工具，增加在資本市場直接融資的比重，積極實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，不斷拓寬融資渠道。通過增加有效資產(chǎn)、降低資產(chǎn)負債率、做實企業(yè)現(xiàn)金流等途徑，提升財務(wù)報表質(zhì)量，進一步提高信用評級，進而降低企業(yè)融資成本，增強融資能力。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度

建立健全完善的企業(yè)管理制度是提高企業(yè)核心競爭力，推動企業(yè)發(fā)展的重要因素，同時也是平臺公司成功轉(zhuǎn)型的保障，在上述轉(zhuǎn)型目標(biāo)確定及轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)發(fā)力的同時，平臺公司也要在政策層面加以研究，建立與轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第一，對于懷寧交發(fā)來說，首先是要改變原有行政化管理的范例，建立科學(xué)的質(zhì)量結(jié)構(gòu)，組建公司的董監(jiān)高班子，同時要加強黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立獨立的黨支部。在此基礎(chǔ)上還要建立科學(xué)的重大項目外部監(jiān)督機制，適時啟動選聘外部董事和監(jiān)事的工作。

第二，優(yōu)化人力資源管理，實行市場化方式招聘復(fù)合型高端管理人才，增加專業(yè)能力強的人才，完善職工薪酬績效制度改革，建立健全適合現(xiàn)代企業(yè)制度要求和經(jīng)營管理的人力資源管理體系及責(zé)權(quán)利相匹配的分配制度等。

第三，要嚴(yán)抓公司制度建設(shè)，規(guī)范、完善公司戰(zhàn)略計劃、財務(wù)管理、監(jiān)察審計等制度內(nèi)容，切實落實公司制度執(zhí)行，建立信息反饋機制，動態(tài)把握公司制度落實狀況，及時調(diào)整、改進，保障公司制度持續(xù)有效運行。

第四，借助專業(yè)化的外部機構(gòu)來協(xié)助轉(zhuǎn)型操作，外部專業(yè)化機構(gòu)能為平臺公司提供專業(yè)化、系統(tǒng)化及當(dāng)前政策導(dǎo)向方面的咨詢服務(wù)，結(jié)合平臺公司自身情況制定良好的轉(zhuǎn)型發(fā)展方案，為融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有利幫助。

第五，完善政府監(jiān)管機制，適當(dāng)放權(quán)。政府對公司的管理要做到：該管的要科學(xué)管理、絕不缺位;不該管的要依法放權(quán)、絕不越位;將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。

（作者單位為懷寧縣交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司）

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