部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用：現(xiàn)狀與展望

●陳志勇 毛 暉 張春雨 林詩賢

陳志勇，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，原中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長。中國財(cái)政學(xué)會理事、中國高等教育學(xué)會高等財(cái)經(jīng)教育分會財(cái)政學(xué)專業(yè)委員會主任委員、全國高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會副會長、全國稅務(wù)專業(yè)學(xué)位研究生教學(xué)指導(dǎo)委員會委員。享受國務(wù)院政府特殊津貼，主要從事財(cái)政理論與政策的教學(xué)和研究。近年來，主持國家社科基金重大項(xiàng)目等國家級、省部級及其他課題研究20余項(xiàng)，出版著作、教材10余部，在《經(jīng)濟(jì)研究》等刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，獲多項(xiàng)省部級科研、教學(xué)成果獎勵(lì)。

2014年修訂的新《預(yù)算法》中，“績效”一詞在全文中出現(xiàn)六次，為我國預(yù)算管理向績效預(yù)算模式轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號，以下簡稱“34號文”），這是新時(shí)期預(yù)算績效管理工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，是深化我國財(cái)稅體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措。34號文明確指出，要構(gòu)建“全過程、全方位、全覆蓋”的績效預(yù)算體系。在構(gòu)建這一體系的過程中，績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，是預(yù)算績效評價(jià)工作的落腳點(diǎn)和歸宿，對于提高“預(yù)算管理績效”至關(guān)重要。

一、部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用取得的成效

全面推行預(yù)算績效管理工作，評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用至關(guān)重要。近年來，各級政府部門有序推進(jìn)部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作，并取得了一定的成效。

（一）部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)不斷推進(jìn)

34號文明確提出：“通過自評和外部評價(jià)相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價(jià)……健全績效評價(jià)結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。”這為各級地方政府進(jìn)一步推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)提供了依據(jù)。

在推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的工作中，各級政府及相關(guān)部門制定并頒布了一系列政策文件，從制度方面對部門整體支出、項(xiàng)目支出以及政策性支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行了規(guī)范。本文結(jié)合2018年各省、各地市GDP排名和地理位置分布情況，選擇了覆蓋我國七大地理分區(qū)①并具有代表性的13個(gè)省份②（黑龍江省、河北省、河南省、湖北省、湖南省、江蘇省、山東省、浙江省、福建省、廣東省、海南省、四川省、青海?。┖?1個(gè)城市③（沈陽市、北京市、天津市、武漢市、上海市、杭州市、深圳市、廣州市、重慶市、成都市、西安市），分析有關(guān)制度建設(shè)的成果。

1、項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)日益完善。項(xiàng)目支出績效評價(jià)，是指對項(xiàng)目準(zhǔn)備、決策、實(shí)施、運(yùn)營和竣工過程中某一階段或全過程進(jìn)行評價(jià)的活動。相對于部門整體支出績效評價(jià)而言，項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作起步較早。

目前，地方出臺的文件中，主要從項(xiàng)目的事前績效評估、實(shí)施項(xiàng)目的預(yù)算安排以及項(xiàng)目支出績效有關(guān)信息的公開等方面對評價(jià)結(jié)果應(yīng)用作出規(guī)定。各代表省份相關(guān)制度的共同特點(diǎn)是：（1）結(jié)合績效評價(jià)結(jié)果對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；（2）將績效評估結(jié)果與新項(xiàng)目的設(shè)立掛鉤，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件；（3）建立健全項(xiàng)目績效信息公開機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，部分代表省份根據(jù)本省績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的情況，制定具有當(dāng)?shù)靥厣恼邨l例。如山東省明確提出省財(cái)政部門和省直部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋績效評價(jià)結(jié)果。另外，有的省份較詳細(xì)地對事前、事中、事后績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用作出了規(guī)定，如青海省、福建省。

而各代表城市頒布的關(guān)于項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的文件，存在以下共同點(diǎn)：（1）將績效評估結(jié)果與項(xiàng)目的設(shè)立以及存續(xù)掛鉤；（2）將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)；（3）將一些社會關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重大項(xiàng)目支出情況，逐步向社會公開。在此基礎(chǔ)上，部分城市制定了更為詳細(xì)的條例，如廣州市對不同項(xiàng)目制定不同的政策措施，根據(jù)評價(jià)結(jié)果等級，分別對經(jīng)常性項(xiàng)目、跨年度項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目作出相應(yīng)的預(yù)算安排。

以上政策條例的頒布，為績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用提供了有力的制度支撐。

2、政策性支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)開始起步。政策性支出是具有明確政策導(dǎo)向的資金。在中央層面，這類支出的績效評價(jià)工作起步較早，有關(guān)部門在2015年便從包含教育、社保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的項(xiàng)目支出中，遴選了25項(xiàng)重大民生政策和專項(xiàng)支出，開展重點(diǎn)績效評價(jià)。

在地方層面，政策性支出績效評價(jià)與項(xiàng)目支出績效評價(jià)相比，工作起步較晚，但在制度建設(shè)方面也取得了一定成效。代表省份、城市的相關(guān)政策文件明確指出：政策性支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)為預(yù)算安排的依據(jù)。具體而言，一是要對新出臺的重大政策開展事前項(xiàng)目績效評估，并將其結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算申請的必要條件；二是要將評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合，對低效資金一律削減或取消。

3、部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)逐步推進(jìn)。目前，各級政府文件主要從部門預(yù)算工作安排、部門績效信息公開、績效問責(zé)等方面對部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范，普遍要求：（1）落實(shí)部門和單位預(yù)算績效管理工作，逐漸提升其整體績效水平；（2）預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)為政府決策提供參考；（3）部門整體績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)該與其預(yù)算安排相結(jié)合；（4）將整體支出績效評價(jià)結(jié)果按照政府信息公開的要求予以公開。

同時(shí)，一些地方政府根據(jù)本地具體情況，頒布了更為詳細(xì)的政策條文。如海南省、青海省、北京市等地，根據(jù)部門整體績效評價(jià)結(jié)果開展績效問責(zé)，把考評結(jié)果與負(fù)責(zé)人的責(zé)任掛鉤。而青海省則提出建立績效評價(jià)信息庫，將績效評價(jià)結(jié)果納入部門預(yù)算管理系統(tǒng)，直接為安排以后年度部門預(yù)算提供參考。以上條例的出臺，為部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用提供了良好的制度環(huán)境。

（二）共性指標(biāo)體系初步形成

科學(xué)、系統(tǒng)的績效評價(jià)指標(biāo)的建立，是獲得高質(zhì)量評價(jià)結(jié)果的前提，而使用具有共性的評價(jià)指標(biāo)體系，有利于增強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的實(shí)用性、可比性。34號文也強(qiáng)調(diào)其重要性，提出要建立兼顧定量和定性原則的共性績效指標(biāo)體系，加快建設(shè)適用于各行業(yè)的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來，根據(jù)中央要求和各地的實(shí)際需要，地方財(cái)政部門加快推進(jìn)共性指標(biāo)體系的建設(shè)，并取得了一定的成效。

廣東省作為開展部門預(yù)算績效管理工作較為先進(jìn)的省份，自2011年起就組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)對預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系展開研究。廣東省財(cái)政廳于2018年制定并印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫〉和〈廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫暫行辦法〉的通知》（粵財(cái)績〔2018〕3號）。該指標(biāo)庫在設(shè)立時(shí)考慮了多項(xiàng)因素，包括：政府收支分類科目的設(shè)置，各部門主要的工作職能以及專項(xiàng)資金的使用方向和情況等。因此，設(shè)置了涵蓋通用類指標(biāo)和行業(yè)類指標(biāo)的20個(gè)大類指標(biāo)。筆者對指標(biāo)庫中的數(shù)據(jù)進(jìn)行查閱，庫里共計(jì)收錄20個(gè)行業(yè)大類、52個(gè)子類和277個(gè)資金用途④。

廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫的建立使評價(jià)指標(biāo)選取更快速，使用方法更清晰。該指標(biāo)庫的使用對評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和評價(jià)工作效率的提升發(fā)揮了積極作用，是地區(qū)績效管理工作邁出的重要一步。

（三）績效評價(jià)結(jié)果公開的制度建設(shè)顯著進(jìn)步

預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果公開制度的實(shí)施，有利于打破行政管理的封閉性，打造透明預(yù)算，從而使各利益相關(guān)方了解預(yù)算資金使用的安全性、效益性，并發(fā)揮其監(jiān)督作用。目前，各級政府績效評價(jià)結(jié)果的公開情況有顯著進(jìn)步，公開范圍也逐漸擴(kuò)大。

從各代表省份、城市的相關(guān)文件來看，目前地方政府的相關(guān)工作主要通過以下兩種途徑實(shí)現(xiàn)：（1）將績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級人大；（2）向社會主動公開績效評價(jià)結(jié)果信息，自覺接受社會各界的監(jiān)督。

（四）項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用有所突破

項(xiàng)目績效評價(jià)是部門預(yù)算績效評價(jià)的重要組成部分。由于項(xiàng)目支出涉及的資金相對集中，項(xiàng)目目標(biāo)也比較明確，往往成為各地推行預(yù)算績效管理的突破口。隨著項(xiàng)目績效評價(jià)工作的不斷深入，其評價(jià)結(jié)果應(yīng)用也取得了顯著進(jìn)展。

1、通過項(xiàng)目事前績效評估調(diào)整預(yù)算安排。34號文強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該對新出臺的重大政策、項(xiàng)目開展事前績效評估，并且其結(jié)果應(yīng)該作為預(yù)算申請的必要條件。在開展相應(yīng)的工作時(shí)，可以啟用第三方機(jī)構(gòu)，在獨(dú)立原則的基礎(chǔ)上對相應(yīng)政策和項(xiàng)目開展績效評估工作，并將其結(jié)果與預(yù)算安排工作相結(jié)合。

根據(jù)中央的要求，多個(gè)省市切實(shí)開展了相應(yīng)工作，將績效評估結(jié)果與新項(xiàng)目的設(shè)立掛鉤，作為申請預(yù)算的必要條件，并且以績效評估結(jié)果為依據(jù)對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，壓縮或取消低效、無效項(xiàng)目。

湖北省是開展預(yù)算績效評價(jià)工作的積極省份，省財(cái)政廳在中央文件的指導(dǎo)下，建立了項(xiàng)目績效評估管理機(jī)制。該省根據(jù)事前績效評價(jià)結(jié)果，來決定項(xiàng)目是否建立。對于新提出的項(xiàng)目，需要開展事前績效評估工作，包括預(yù)算評審和項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)。并且，相關(guān)工作的結(jié)果還將作為項(xiàng)目預(yù)算申請的必要條件，只有通過評審和審批的項(xiàng)目才能進(jìn)入項(xiàng)目庫，成為項(xiàng)目庫中的備選項(xiàng)目。對項(xiàng)目庫中備選項(xiàng)目的選擇，各資金管理處也需要根據(jù)審核和評估結(jié)果提出初步的預(yù)算安排意見，并報(bào)送預(yù)算處。

在省廳文件的指導(dǎo)下，湖北省有關(guān)地級市也積極推進(jìn)了有關(guān)工作。湖北省荊州市在省級財(cái)政部門的指導(dǎo)下，按照本地的實(shí)際需求，建立項(xiàng)目庫，并且將事前績效評估結(jié)果應(yīng)用于項(xiàng)目庫的建設(shè)中。在項(xiàng)目入庫前，選取相關(guān)專家采用打分制對項(xiàng)目進(jìn)行評審，分?jǐn)?shù)低的項(xiàng)目和未經(jīng)評審的項(xiàng)目直接淘汰。2018年，荊州市有907個(gè)項(xiàng)目納入預(yù)算，比項(xiàng)目庫運(yùn)行前減少393項(xiàng)，項(xiàng)目支出總額下降8%。項(xiàng)目庫的建立真正將事前績效評估結(jié)果運(yùn)用于項(xiàng)目支出預(yù)算中，改變了原有部門預(yù)算編制中存在的立項(xiàng)隨意、支出粗放、效益低下的問題，具有一定的借鑒意義。

2、逐步完善事后反饋整改制度。目前各地也積極推進(jìn)項(xiàng)目的事后績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，并取得一定進(jìn)展。

一是建立評價(jià)結(jié)果反饋整改制度。武漢市財(cái)政局在績效評價(jià)工作完成后，財(cái)政部門會將評價(jià)結(jié)果意見反饋書下達(dá)給被評價(jià)單位，并對評價(jià)結(jié)果作出相應(yīng)說明。被評價(jià)單位則根據(jù)反饋書中提出的問題，制定相應(yīng)的整改措施，并提交給有關(guān)部門，從而使評價(jià)結(jié)果能切實(shí)推進(jìn)單位的相關(guān)工作。

二是根據(jù)相應(yīng)的評價(jià)結(jié)果進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。對于績效評價(jià)結(jié)果得分不高的項(xiàng)目，在今后年度的預(yù)算安排中會相應(yīng)壓減其預(yù)算規(guī)模。對此，各地都取得了一定的進(jìn)展。

三是根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)化資金管理方式。例如，武漢市污水處理委托第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營，而污水排放量與處理量作為財(cái)政資金撥付的依據(jù)，需由環(huán)保局和水務(wù)局認(rèn)可。由于項(xiàng)目數(shù)據(jù)采集滯后，往往導(dǎo)致財(cái)政撥款不及時(shí)，影響第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營。通過對評價(jià)結(jié)果的分析，財(cái)政部門適時(shí)改變了資金撥付方式，加快了撥付進(jìn)度，保證了污水處理的資金需要。

二、部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的問題

由于推行時(shí)間不長，所積累的經(jīng)驗(yàn)和方法有限，部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作中也凸顯出一些問題。

（一）績效評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量參差不齊

績效評價(jià)結(jié)果能否真正發(fā)揮其效用與其結(jié)果的質(zhì)量息息相關(guān)。只有獲取科學(xué)、可靠的評價(jià)結(jié)果，才能在一定程度上提升其應(yīng)用價(jià)值。然而，目前各地預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量參差不齊。

1、尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)的績效指標(biāo)體系。如前所述，系統(tǒng)、科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系是保障預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量的基礎(chǔ)。當(dāng)前，財(cái)政部已要求中央部門的全部一級、二級項(xiàng)目編報(bào)預(yù)算績效目標(biāo)，并且逐一審查考核了本級2024個(gè)一級項(xiàng)目以及93個(gè)對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效目標(biāo)和指標(biāo)，初步形成了較為規(guī)范的評價(jià)指標(biāo)體系。

但是，地方各級政府制定共性績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系的工作步調(diào)不一。多數(shù)省級、地市級政府部門，仍從自身便利出發(fā)，使用自主設(shè)定的績效評價(jià)體系。各地在指標(biāo)種類、權(quán)重設(shè)計(jì)等方面都有較大差異，由此造成評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不盡科學(xué)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一等問題，影響了績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。

2、存在將不同項(xiàng)目打包進(jìn)行績效評價(jià)的現(xiàn)象。未能選擇合理的項(xiàng)目級別開展績效評價(jià)，將性質(zhì)不同的二級項(xiàng)目打包評價(jià)，也是造成評價(jià)結(jié)果質(zhì)量不佳的重要原因。在實(shí)際工作中，由于缺乏績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，或是受評價(jià)資金投入不足等因素的限制，這種情況時(shí)有發(fā)生。項(xiàng)目評價(jià)級次選擇不當(dāng)，導(dǎo)致得出的績效評價(jià)結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性和針對性，從而影響后續(xù)決策的科學(xué)性。

3、第三方參評機(jī)構(gòu)質(zhì)量高低不一?？冃гu價(jià)結(jié)果的質(zhì)量與參評人員、參評機(jī)構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)密不可分。但在預(yù)算績效評價(jià)工作推進(jìn)的過程中，第三方參評機(jī)構(gòu)質(zhì)量高低不一的問題較為突出，主要體現(xiàn)在：一方面，缺乏對第三方參評機(jī)構(gòu)提升其質(zhì)量的激勵(lì)約束機(jī)制，這在一定程度上會使其工作行為違背客觀公正原則。如第三方機(jī)構(gòu)為占領(lǐng)市場、取得收入，會按照委托部門的要求給予評價(jià)，提供使委托部門滿意的結(jié)果，而由此得到的評價(jià)結(jié)果質(zhì)量難以保障。另一方面，第三方參評機(jī)構(gòu)自身經(jīng)驗(yàn)欠缺、專業(yè)素質(zhì)有待提升，難以給出專業(yè)、科學(xué)和準(zhǔn)確的績效評價(jià)報(bào)告。

（二）績效評價(jià)結(jié)果公開力度還有待加大

打造透明預(yù)算需要有效公開預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，雖然目前在制度建設(shè)上取得不小的進(jìn)步，但在具體實(shí)施中，仍存在著一些問題有待解決。

1、不同級別政府公開情況不一?？傮w而言，省級部門信息公開程度普遍優(yōu)于市級部門。例如，有的省財(cái)政廳通過召開新聞發(fā)布會、績效工作座談會以及利用各相關(guān)機(jī)構(gòu)門戶網(wǎng)站，對自評價(jià)、重點(diǎn)評價(jià)以及再評價(jià)的相關(guān)結(jié)果主動公開，自覺地讓社會各界了解相關(guān)績效評價(jià)結(jié)果，接受大眾對其工作的監(jiān)督。而省以下的市縣，信息公開程度與省級部門存在較大差距。有的市縣中，只有部分部門或單位公開績效評價(jià)信息，有些機(jī)構(gòu)甚至還未開展相應(yīng)的績效評價(jià)工作。

2、績效評價(jià)結(jié)果選擇性公開?？冃гu價(jià)結(jié)果選擇性公開問題也主要集中在市縣級層面。相當(dāng)一部分部門或單位只公開部分重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目的結(jié)果，未公開自評價(jià)結(jié)果。此外，部分部門或單位還存在著“報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象，只公開評價(jià)結(jié)果較好的報(bào)告內(nèi)容。顯然，績效評價(jià)結(jié)果信息公開的質(zhì)量還有待提高。

3、社會參與度不高。績效評價(jià)結(jié)果公開還存在著社會參與度不高的問題。從筆者調(diào)研情況看，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者對于績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況比較關(guān)注，而社會公眾對該問題的關(guān)注度并不高，參與意識和監(jiān)督意識較為淡薄，來自社會公眾的問詢、質(zhì)詢、討論、辯論還不多見。

（三）不同類別績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)展不一

部門整體支出績效評價(jià)、項(xiàng)目支出績效評價(jià)、政策性支出績效評價(jià)、轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)等是績效評價(jià)工作的重要組成部分。目前，各級政府關(guān)于不同類別績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)展不一。

1、部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用尚處于試點(diǎn)階段。總體上看，部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用目前尚處于試點(diǎn)階段。從改革進(jìn)展看，中央及省級政府在全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作中發(fā)揮了一定的示范作用。但在市縣層面，仍以部門項(xiàng)目支出績效評價(jià)為主，績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用一般仍停留在項(xiàng)目支出領(lǐng)域，部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用還較為少見，距離評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全覆蓋仍存在較大差距。

2、政策性支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用相對滯后。與項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的進(jìn)程相比，政策性支出評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作的進(jìn)展較為緩慢。根據(jù)中央以及部分地區(qū)的政策文件規(guī)定，政策性支出績效評價(jià)結(jié)果要與預(yù)算安排掛鉤，要按照“獎優(yōu)懲劣”的原則，根據(jù)不同得分與不同等級，對政策性支出項(xiàng)目的存續(xù)進(jìn)行相應(yīng)處理。但實(shí)際上，除了一些先進(jìn)省份外，不少地方政策類支出績效評價(jià)仍處于試點(diǎn)階段，尤其在市縣級層次，大多還未開展此類工作，其評價(jià)結(jié)果應(yīng)用還無從談起。如2018年，湖北省財(cái)政廳開展了14項(xiàng)政策評價(jià)，而大部分市縣還未開展此類活動。

3、項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在一定障礙。近年來，項(xiàng)目績效評估結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)展較快，但在實(shí)際操作中，也面臨一些障礙。

一是項(xiàng)目類別的復(fù)雜多樣影響了績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。短期、一次性項(xiàng)目的不可復(fù)制性導(dǎo)致其評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值降低。而長期、延續(xù)性的項(xiàng)目，有時(shí)因?yàn)檠永m(xù)周期較長，跨越幾個(gè)預(yù)算年度，受項(xiàng)目環(huán)境變化的影響，難免損害評價(jià)結(jié)果的針對性和應(yīng)用價(jià)值。

二是績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)滯會影響其作用的發(fā)揮。該項(xiàng)工作的時(shí)滯主要體現(xiàn)在：由于此類績效評價(jià)通常是在項(xiàng)目完成后進(jìn)行，對于經(jīng)常性項(xiàng)目而言，第一年度的項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果，只能在第三年度的預(yù)算安排中應(yīng)用。這無疑會降低績效評價(jià)結(jié)果的針對性和有效性。

三是項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果難以對整體的預(yù)算安排形成有效約束。雖然相關(guān)政府文件提出，項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排和政策調(diào)整工作相結(jié)合，但在實(shí)際工作中，依據(jù)評價(jià)結(jié)果在部門間進(jìn)行預(yù)算的調(diào)減調(diào)增阻力很大。往往是在既定的預(yù)算資金分配格局中，按項(xiàng)目績效評價(jià)狀況，在部門內(nèi)不同項(xiàng)目間進(jìn)行調(diào)整，即削減部門內(nèi)績效較低的項(xiàng)目，相應(yīng)將資金調(diào)整到該部門績效評價(jià)較高的項(xiàng)目。這樣調(diào)整后，部門預(yù)算資金總量不變，從而并不影響財(cái)政資金在部門間的配置狀況，對財(cái)政支出整體結(jié)構(gòu)的影響也是有限的。

（四）績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用層次不高

除了應(yīng)用范圍有待擴(kuò)大之外，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的層次也有待提高。

1、部分領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算績效管理意識有待加強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)重視對于推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用至關(guān)重要，尤其對于部門整體支出、重要政策性支出和重大項(xiàng)目支出，其績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，離不開部門乃至一級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和支持。目前，廣東省在這方面的工作走在了全國前列，這與其省級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視密不可分。該省主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)不僅親自出席相關(guān)的座談會、工作部署會，更會根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果直接指導(dǎo)預(yù)算調(diào)整，優(yōu)化資金安排。

但在不少地方，預(yù)算績效管理工作還主要停留在表層，如文件下發(fā)、單位自評等，評價(jià)結(jié)果應(yīng)用更是缺乏實(shí)質(zhì)性的推動。究其原因，與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算績效管理意識薄弱密切相關(guān)。尤其是當(dāng)涉及一級政府的預(yù)算資金安排時(shí)，本應(yīng)以部門預(yù)算及重要政策、項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)，而在組織協(xié)調(diào)力度不夠且社會關(guān)注度又有限的情況下，就難以達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。

2、立法機(jī)構(gòu)對績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的關(guān)聯(lián)性重視程度有限。2016年，財(cái)政部在中央財(cái)政決算參閱資料中，加入了師范生免費(fèi)教育、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵(lì)等5個(gè)支出項(xiàng)目和政策的績效評價(jià)報(bào)告，并提交全國人大常委會。這在新中國的歷史上是首次。

人民代表大會作為立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批政府預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。對預(yù)算的審核與執(zhí)行過程的監(jiān)督，應(yīng)以預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)。近年來，根據(jù)中央精神，一些地方人大也要求本級政府報(bào)送有關(guān)預(yù)算支出績效評價(jià)結(jié)果的報(bào)告，作為預(yù)算審批和監(jiān)督的參考。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于缺乏法律約束，政府對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的報(bào)送具有選擇性，存在“報(bào)喜不報(bào)憂”的傾向。與此同時(shí)，由于行為慣性，人大對績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)性的重視程度有限，許多地方還沒有真正以績效評價(jià)結(jié)果為依據(jù)來審核預(yù)算及監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

（五）績效問責(zé)機(jī)制尚未形成

自推行預(yù)算績效管理以來，雖然各級地方政府都在不同程度上強(qiáng)調(diào)績效問責(zé)的重要性，但實(shí)際上真正的績效問責(zé)機(jī)制尚未形成。

1、績效評價(jià)問責(zé)缺乏明確的政策依據(jù)。34號文明確要將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與問責(zé)機(jī)制掛鉤，一些地方政府的相關(guān)文件也體現(xiàn)了這一要求。但在實(shí)際工作中，由于缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和詳盡的操作辦法，使得這一要求還難以落到實(shí)處。從筆者調(diào)研的情況看，也還未發(fā)現(xiàn)因預(yù)算資金使用績效不佳而被問責(zé)的案例。

2、問責(zé)主體、客體權(quán)責(zé)關(guān)系界定不清。利用預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行問責(zé)，必須明確問責(zé)主體與客體的權(quán)責(zé)關(guān)系，從目前的情況看，問責(zé)主、客體之間的權(quán)責(zé)劃分并不明晰。一方面，“由誰問責(zé)，由誰監(jiān)督”的問題還未解決，問責(zé)主體的地位、權(quán)利、責(zé)任等事項(xiàng)，并未在相關(guān)法律或政策文件中予以明確。另一方面，問責(zé)的客體及相關(guān)責(zé)任界定不清，尤其對于跨部門、跨領(lǐng)域合作項(xiàng)目，由于預(yù)算項(xiàng)目支出及績效評價(jià)的復(fù)雜性，各方應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任往往較為模糊。當(dāng)失責(zé)情況發(fā)生時(shí)，往往會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。這既不利于項(xiàng)目管理的改進(jìn)，也影響了問責(zé)的落實(shí)。

三、部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用中應(yīng)予澄清的理念

（一）績效管理職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)予明確

部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用離不開績效管理職能機(jī)構(gòu)的組織和協(xié)調(diào)。因此，明確績效管理職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)，是開展預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的必要條件。

目前，我國除港、澳、臺以外的31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的財(cái)政部門，已有25個(gè)設(shè)立了專門的績效管理機(jī)構(gòu)。其余6個(gè)省區(qū)雖未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，也有相應(yīng)的處室兼顧績效管理工作，但各自的業(yè)務(wù)歸口不完全一致，有的由預(yù)算處分管，有的歸口在投資評審中心。而在市縣級，績效管理職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況差異就更大，有的設(shè)置了專職機(jī)構(gòu)開展此項(xiàng)工作，有的由相關(guān)科室兼管。可見，各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)界定并不完全統(tǒng)一，相關(guān)工作還需進(jìn)一步向前推進(jìn)。

1、績效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成為“系統(tǒng)的建立者”與“標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布者”。設(shè)立績效管理機(jī)構(gòu)，有利于積極推動預(yù)算績效評價(jià)工作及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。從職責(zé)定位看，該機(jī)構(gòu)不應(yīng)僅僅負(fù)責(zé)組織日常的績效管理和評價(jià)工作，更應(yīng)該有一定的視野高度，成為績效管理“系統(tǒng)的建立者”與“標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布者”，包括相關(guān)制度設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系建立、信息系統(tǒng)構(gòu)建、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評價(jià)機(jī)構(gòu)考評、評價(jià)結(jié)果發(fā)布等等。

2、績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，應(yīng)構(gòu)建權(quán)責(zé)對應(yīng)的管理模式。以廣東省為例，他們采取了對部門適當(dāng)放權(quán)的管理方式。部門每年的基本支出相對固定，而項(xiàng)目支出，則賦予各部門較大的自由裁量權(quán)。部門可以自行決定項(xiàng)目取舍，項(xiàng)目執(zhí)行后，由財(cái)政部門對不同的項(xiàng)目開展績效評價(jià)，并根據(jù)評審結(jié)果調(diào)整預(yù)算。評價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目，就面臨削減預(yù)算，甚至是被取消的處理結(jié)果。

這樣的做法，在向部門下放項(xiàng)目選擇權(quán)的同時(shí)，又根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果來對項(xiàng)目進(jìn)行評判和遴選。對于部門而言，固然擁有了更大的決策自主權(quán)，但也需要對相應(yīng)的評價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)。權(quán)責(zé)對應(yīng)的管理模式，既有利于真正落實(shí)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，也有利于充分調(diào)動部門或單位的積極性。

3、績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，需要多部門協(xié)調(diào)。全面實(shí)施預(yù)算績效管理絕不僅僅是財(cái)政一個(gè)部門的事，績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用更不是績效管理一個(gè)機(jī)構(gòu)的事?？冃гu價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，需要各預(yù)算部門和單位、財(cái)政預(yù)算管理和績效管理處室、審計(jì)部門等方面的協(xié)調(diào)，各部門應(yīng)該有效溝通，通力協(xié)作。

首先，各預(yù)算單位應(yīng)積極推進(jìn)包括項(xiàng)目績效評價(jià)和部門整體績效評價(jià)的績效自評工作，并合理運(yùn)用自評結(jié)果。其次，績效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對項(xiàng)目支出、政策性支出和部門整體支出的績效組織重點(diǎn)評價(jià)和再評價(jià)，并對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行反饋、上報(bào)和公開，充分利用重點(diǎn)評價(jià)和再評價(jià)信息。再次，預(yù)算處室與績效管理處室相互協(xié)調(diào)，根據(jù)各預(yù)算單位的自評價(jià)結(jié)果以及績效管理處室組織的重點(diǎn)評價(jià)和再評價(jià)結(jié)果，對預(yù)算安排作出相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，審計(jì)部門在開展審計(jì)活動時(shí)，應(yīng)對各項(xiàng)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性加以核查。

（二）評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，離不開相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視

全面推行預(yù)算績效管理及預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用是自上而下和自下而上相結(jié)合的過程。因此，領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動對于能否取得預(yù)期成效是十分關(guān)鍵的，尤其在起步階段，這一因素往往具有決定性作用。

1、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立績效管理理念，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意識。單位、部門乃至一級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的管理理念對相關(guān)領(lǐng)域的工作狀況具有深刻影響。就預(yù)算評價(jià)結(jié)果應(yīng)用而言，由于涉及面廣，尤其與利益分配相關(guān)，更需要自上而下的推動。因此，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須自覺樹立績效管理理念，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意識。

一方面，主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入理解中央關(guān)于實(shí)施預(yù)算績效管理的政策精神，充分認(rèn)識績效評價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用的客觀需求，掌握有關(guān)的基本知識和實(shí)施方法。另一方面，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重提高全員的績效評價(jià)意識，在財(cái)政資金的分配、管理和使用全過程中都要使用績效管理的方法，以績效評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用為抓手，帶動各項(xiàng)履職行為和業(yè)務(wù)工作水平的提升。

2、主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自參與評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作。正如在企業(yè)推行管理會計(jì)，需要由公司高層主導(dǎo)，各部門廣泛參與，形成“財(cái)務(wù)搭臺，全公司唱戲”的局面，才能取得成效。同樣地，在政府部門推行預(yù)算績效管理，也必須有領(lǐng)導(dǎo)層的推動和主導(dǎo)，才能使相關(guān)工作得到切實(shí)推進(jìn)。據(jù)了解，2018年廣東省主要領(lǐng)導(dǎo)親自參與了80多個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用工作，并將評級為“中”的項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)削減了20%，為實(shí)現(xiàn)評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤發(fā)揮了重要作用。

因此，各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)積極介入本地區(qū)預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用工作，對本地區(qū)的預(yù)算績效負(fù)責(zé)。各部門、單位主要負(fù)責(zé)人則要深入預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作中，對本部門、單位的預(yù)算績效負(fù)責(zé)。只有各級領(lǐng)導(dǎo)重視并推動績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，這項(xiàng)工作才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

四、優(yōu)化部門預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的政策建議

（一）構(gòu)建科學(xué)有效的績效評價(jià)指標(biāo)體系是基礎(chǔ)

34號文要求，既要建立健全共性績效指標(biāo)框架，也要建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

1、對項(xiàng)目進(jìn)行分類，建立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。在績效評價(jià)指標(biāo)體系中，共性指標(biāo)具有基礎(chǔ)性地位，個(gè)性指標(biāo)則能體現(xiàn)不同類別項(xiàng)目自身的特色。建立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，有利于形成既有統(tǒng)一、又有區(qū)分的指標(biāo)體系。因此，可根據(jù)具體項(xiàng)目分類，探索建立不同類型、不同行業(yè)的共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。不同項(xiàng)目則根據(jù)其類別，從指標(biāo)數(shù)據(jù)庫中選擇合適的指標(biāo)。

2013年，在財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號）中，給出了共性指標(biāo)框架。以項(xiàng)目支出為例，對于投入類和過程類指標(biāo)，有一些是可以通用的，例如“資金到位率”“到位及時(shí)率”等。在項(xiàng)目產(chǎn)出方面，也有一些具有共性的指標(biāo)，例如產(chǎn)出的“實(shí)際完成率”“完成質(zhì)量率”“成本節(jié)約率”等。

而個(gè)性指標(biāo)多屬效果類指標(biāo)。由于不同項(xiàng)目和部門存在顯著差別，這就需要結(jié)合部門職能、項(xiàng)目的績效目標(biāo)分別設(shè)置。以部門為例，個(gè)性指標(biāo)的設(shè)置可結(jié)合部門事務(wù)和職責(zé)，優(yōu)先選取體現(xiàn)部門責(zé)任的指標(biāo)⑤。

2、根據(jù)項(xiàng)目的績效目標(biāo)，提煉核心指標(biāo)。不同類別的項(xiàng)目有不同的績效目標(biāo)，需要重點(diǎn)解決的問題也不同。 因此，可參照企業(yè) KPI（Key Performance Indicator，關(guān)鍵績效指標(biāo)）設(shè)置方法，對不同類別的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的績效目標(biāo)，提煉解決關(guān)鍵問題的核心指標(biāo)。以項(xiàng)目支出為例，根據(jù) 《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號）的要求，可依據(jù)項(xiàng)目的功能特性，預(yù)計(jì)其一定時(shí)期的總體目標(biāo)；通過細(xì)化分解總體目標(biāo)，提煉出最能反映目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度的核心指標(biāo)；并結(jié)合相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目預(yù)期進(jìn)展等情況，確定績效指標(biāo)的具體數(shù)值。

（二）完善結(jié)果應(yīng)用的制度規(guī)范是保障

完善績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)，包括建立評價(jià)結(jié)果公開制度、評價(jià)責(zé)任與申訴機(jī)制、反饋與整改機(jī)制、績效問責(zé)機(jī)制等幾個(gè)方面。

1、建立評價(jià)結(jié)果公開制度。一是明確評價(jià)結(jié)果的公開范圍與方式。首先，要擴(kuò)大績效信息公開范圍，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)報(bào)告公開的全覆蓋（涉密項(xiàng)目除外）。其次，要規(guī)范績效信息公開的時(shí)間和形式：預(yù)算部門在公開部門預(yù)算和部門決算時(shí)，應(yīng)同步公開績效目標(biāo)與績效評價(jià)結(jié)果，并進(jìn)一步明確其公開格式。再次，在公開績效目標(biāo)和績效評價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況的公開。最后，還可通過新聞媒介的方式公開民生類及其他重點(diǎn)重大項(xiàng)目支出績效評價(jià)情況，以接受社會公眾的監(jiān)督⑥。

二是完善評價(jià)結(jié)果報(bào)送與審簽制度。評價(jià)結(jié)果和結(jié)果應(yīng)用情況都須報(bào)送預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)人審簽。同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)將重大政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果（包括自評結(jié)果）定期報(bào)送同級人大。對于績效管理、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用中存在的問題，應(yīng)定期向政府或人大等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。

三是構(gòu)建評價(jià)結(jié)果部門共享制度。建立評價(jià)結(jié)果部門共享制度，有利于為有關(guān)部門提供交流平臺。對預(yù)算單位和財(cái)政部門來說，績效評價(jià)結(jié)果為以后年度部門預(yù)算編制和財(cái)政資金安排提供了依據(jù)，也為完善財(cái)政管理方式提供了參考。對于業(yè)務(wù)部門來說，共享制度的關(guān)鍵作用在于相關(guān)部門能及時(shí)掌握項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r，這有利于部門間的溝通配合，并形成監(jiān)督機(jī)制，確保評價(jià)結(jié)果的公開、公正。

2、建立評價(jià)責(zé)任與申訴機(jī)制。評價(jià)責(zé)任機(jī)制，是指其評價(jià)機(jī)構(gòu)對評價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制，旨在提升評價(jià)效率及評價(jià)結(jié)果質(zhì)量。由于績效評價(jià)多是由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，因此，評價(jià)責(zé)任機(jī)制對部門負(fù)責(zé)人和第三方機(jī)構(gòu)，都應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的制約作用。

評價(jià)申訴機(jī)制，是指當(dāng)被評價(jià)方對評價(jià)方做出的評價(jià)結(jié)果存在異議時(shí)，可向上級申請復(fù)議⑦。該機(jī)制既為評價(jià)方與被評價(jià)方建立了溝通渠道，同時(shí)也對評價(jià)方形成了約束作用，有利于促進(jìn)客觀公正的評價(jià)，提高評價(jià)工作的質(zhì)量。

3、建立反饋與整改機(jī)制。反饋與整改機(jī)制主要體現(xiàn)在：一方面，預(yù)算部門及時(shí)將績效評價(jià)結(jié)果報(bào)送財(cái)政部門審核，財(cái)政部門對評價(jià)結(jié)果中存在的問題提出相關(guān)建議，并形成反饋意見書，下達(dá)給被評價(jià)單位，督促其整改，以增強(qiáng)績效評價(jià)工作的約束力。另一方面，被評價(jià)單位根據(jù)反饋意見書提到的問題，認(rèn)真落實(shí)改進(jìn)工作，并形成整改報(bào)告書，反饋給評價(jià)組織機(jī)構(gòu)。

4、建立績效問責(zé)機(jī)制。“花錢必問效，無效必問責(zé)”。建立績效問責(zé)機(jī)制，需要有相關(guān)法律法規(guī)支撐，以增強(qiáng)問責(zé)的權(quán)威性。當(dāng)前，這方面的規(guī)范性建設(shè)還存在較多欠缺。政府主管部門及立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)各項(xiàng)條文的針對性和可操作性，以利于績效問責(zé)的落實(shí)。

問責(zé)制度建設(shè)應(yīng)以厘清問責(zé)的主客體關(guān)系為基礎(chǔ)。就問責(zé)主體而言，對于一般性事件，可以將主管機(jī)關(guān)或財(cái)政部門作為問責(zé)主體，對被問責(zé)單位和主要負(fù)責(zé)人作出通報(bào)、責(zé)令整改等處分。對于社會影響大、問題突出的事件，可由黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)及司法部門等進(jìn)行問責(zé)，追究所涉單位及主要負(fù)責(zé)人的行政乃至法律責(zé)任⑧。與此同時(shí)，也應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾在實(shí)施績效問責(zé)中的作用。

就問責(zé)客體來說，形成相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制是非常重要的，對績效優(yōu)良的部門和項(xiàng)目，應(yīng)在物質(zhì)待遇、職務(wù)晉升、職業(yè)榮譽(yù)等方面有所體現(xiàn)；相反，則應(yīng)給予相應(yīng)懲處，以此強(qiáng)化問責(zé)客體的責(zé)任意識。此外，對于跨部門合作項(xiàng)目，可在項(xiàng)目事前績效評估時(shí)，就明確各部門的職責(zé)與分工，在事中運(yùn)行監(jiān)控時(shí)出現(xiàn)分配不當(dāng)可立即調(diào)整，以防止出現(xiàn)問題時(shí)各部門相互推責(zé)的情況。

（三）提高績效評價(jià)結(jié)果質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急

提高預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果質(zhì)量是評價(jià)結(jié)果有效運(yùn)用的基本前提。由于在預(yù)算績效評價(jià)活動中大量引入了第三方機(jī)構(gòu)參與，因而加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的管理和評價(jià)質(zhì)量控制尤為重要。

1、引入標(biāo)準(zhǔn)化方法。將標(biāo)準(zhǔn)化理念和方法，引入對第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)管理，以規(guī)范其相關(guān)評價(jià)活動。對此，湖北省財(cái)政廳出臺 《湖北省預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)行動指南》。其中指出，建立第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價(jià)活動的準(zhǔn)入及工作標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)行為標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告編制標(biāo)準(zhǔn)等。

以報(bào)告編制標(biāo)準(zhǔn)為例，即對預(yù)算部門及第三方機(jī)構(gòu)的報(bào)告編制工作進(jìn)行規(guī)范，旨在解決評價(jià)報(bào)告的實(shí)用性問題。一方面，要求統(tǒng)一評價(jià)報(bào)告模板，明確其應(yīng)涵蓋的內(nèi)容，例如，要求評價(jià)報(bào)告不能只關(guān)注本年度預(yù)算績效情況，應(yīng)先對上年度結(jié)果應(yīng)用情況進(jìn)行核實(shí)和評述。另一方面，通過定期對第三方機(jī)構(gòu)的報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行評級、統(tǒng)計(jì)和公布，以保障評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。

2、實(shí)行雙庫并行管理。所謂雙庫并行管理，指的是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和第三方復(fù)審機(jī)構(gòu)庫并行管理的方式。在湖北省荊州市，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)庫面向全省公開招標(biāo)，主要完成績效評價(jià)、項(xiàng)目評審、專項(xiàng)資金檢查等財(cái)政委托業(yè)務(wù)。復(fù)審機(jī)構(gòu)庫則面向省內(nèi)外知名機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，主要完成對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)受托業(yè)務(wù)的質(zhì)量考核、重大項(xiàng)目和存疑項(xiàng)目的復(fù)審及咨詢培訓(xùn)等工作。

在財(cái)政部門內(nèi)部，機(jī)構(gòu)庫實(shí)行用管分離。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)工作需要，在服務(wù)機(jī)構(gòu)庫內(nèi)，按照管理辦法選擇機(jī)構(gòu)開展工作。財(cái)政監(jiān)督局則負(fù)責(zé)管理復(fù)審機(jī)構(gòu)庫，對所有第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量進(jìn)行評定和復(fù)審，質(zhì)量評定結(jié)果作為支付委托費(fèi)用的依據(jù)。

3、強(qiáng)化入庫機(jī)構(gòu)管理。為提高第三方機(jī)構(gòu)的評估質(zhì)量，應(yīng)強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)的入庫管理。目前，湖北省荊州市在出臺的《荊州市財(cái)政局使用第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中，提出采取以下方式加強(qiáng)入庫管理：

一是即時(shí)中止制度。在受托機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)過程中，出現(xiàn)嚴(yán)重工作過失、工作質(zhì)量低下、串通弄虛作假等五類情況時(shí)，即時(shí)終止委托協(xié)議，并將受托機(jī)構(gòu)列入失信名單，從機(jī)構(gòu)庫清退。而且，此后3年內(nèi)，該機(jī)構(gòu)不得參與財(cái)政委托業(yè)務(wù)。

二是放棄清退制度。第三方機(jī)構(gòu)被選中后，一年內(nèi)兩次無正當(dāng)理由主動放棄委托的，從機(jī)構(gòu)庫清退。

三是年度考核制度。每年財(cái)政部門依據(jù)復(fù)審機(jī)構(gòu)庫對受托第三方機(jī)構(gòu)的質(zhì)量考核計(jì)分進(jìn)行排名，并予以通報(bào)。年度內(nèi)綜合考核分?jǐn)?shù)低于60分的第三方機(jī)構(gòu)，退出服務(wù)機(jī)構(gòu)庫；3年內(nèi)綜合考核平均成績排名前5名的機(jī)構(gòu)，直接進(jìn)入下一期機(jī)構(gòu)庫；其他的機(jī)構(gòu)年度考核得分，作為下次投標(biāo)的重要參考依據(jù)。

四是質(zhì)費(fèi)掛鉤制度。財(cái)政部門會同復(fù)審機(jī)構(gòu)，分項(xiàng)制定績效目標(biāo)評審、績效評估等質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)，由復(fù)審機(jī)構(gòu)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)進(jìn)行評分，分為“優(yōu)秀”“良好”“合格”“不合格”四個(gè)等級，根據(jù)不同的等級，按不同的委托費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)，即采取“先評定、后付費(fèi)”的模式。

4、加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，有利于提升其專業(yè)素質(zhì)。財(cái)政部門應(yīng)寓管理于服務(wù)，在目標(biāo)審核、運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)階段開展針對性培訓(xùn)，從而使第三方機(jī)構(gòu)參與評價(jià)的人員充分了解預(yù)算績效管理的最新政策和要求，切實(shí)提升業(yè)務(wù)能力。

（四）漸進(jìn)式推動績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用

在建立科學(xué)的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用應(yīng)分類管理，逐步推進(jìn)。

1、高度重視事前績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。事前績效評估，將評價(jià)工作前置并作為預(yù)算安排的依據(jù)，相比事中、事后的應(yīng)用效果更為明顯，因此，應(yīng)高度重視事前評估機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)對新出臺的重大政策、項(xiàng)目，積極開展事前績效評估，并要求預(yù)算單位將事前績效評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備條件，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2、從項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用入手。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用應(yīng)從項(xiàng)目支出績效評價(jià)入手。項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向，著眼于財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)和各方關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大支出，對重點(diǎn)項(xiàng)目和重大存疑項(xiàng)目進(jìn)行績效復(fù)審，依托第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)施重點(diǎn)問效。在此基礎(chǔ)上，今后應(yīng)逐步將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍從項(xiàng)目支出績效評價(jià)，推廣到部門整體支出和政策性支出績效評價(jià)。

3、逐步提升預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用層次。目前，績效評價(jià)結(jié)果更多應(yīng)用于用款單位、主管部門和財(cái)政部門，而立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督方面的作用還有待加強(qiáng)?？冃ЫY(jié)果是評價(jià)政府行為的重要依據(jù)，人大作為審批財(cái)政預(yù)決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該全面了解支出績效狀況，以使人大的監(jiān)督落到實(shí)處。此外，部門或單位負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視績效評價(jià)結(jié)果，并積極應(yīng)用到資金安排中去，以提升本部門或單位的績效管理水平。

（五）建立高效的信息化系統(tǒng)是大勢所趨

建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，可打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，提升績效評價(jià)信息管理水平，從而確保評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的有效性。

1、完善績效評價(jià)信息化手段。完善績效評價(jià)信息化手段，可大力提升績效評價(jià)工作的效率。因此，財(cái)政部應(yīng)加快開發(fā)全國通用的財(cái)政支出績效管理信息系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)融入預(yù)算管理全過程。而在績效管理信息系統(tǒng)尚未全國統(tǒng)一的情況下，各省應(yīng)加大投入，由省財(cái)政廳牽頭建設(shè)全省統(tǒng)一的績效管理系統(tǒng)，整合項(xiàng)目和部門整體支出指標(biāo)庫、專家?guī)?、績效評價(jià)報(bào)告等內(nèi)容，形成全省數(shù)據(jù)資源共享，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)格局。

2、搭建績效評價(jià)工作信息交流平臺。搭建績效評價(jià)工作信息交流平臺，既有利于各部門之間協(xié)調(diào)溝通、高效合作，又有利于實(shí)現(xiàn)全國信息共享，緩解地區(qū)間評價(jià)質(zhì)量高低不一的狀況。各省可將本省出臺的預(yù)算績效評價(jià)工作相關(guān)的辦法、規(guī)章制度、評價(jià)指標(biāo)體系等，及時(shí)在平臺上反映，以供各地互相借鑒，實(shí)現(xiàn)信息共享?！?/p>

注釋：

①趙濟(jì).中國自然地理[M].北京：高等教育出版社，1995.

②樣本省份選擇說明：考慮到選擇樣本的全面性、代表性，本文結(jié)合2018年GDP排名（根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)整理）以及省份所在地理區(qū)域?qū)颖具M(jìn)行選擇。由于直轄市與一般省份在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域、行政級別等諸多方面存在差異，因此樣本省份中不包含直轄市。一方面，選擇GDP排名前十的省份，另外，由于部分地理區(qū)內(nèi)沒有省份進(jìn)入前十名（如東北、西北地區(qū)），因此補(bǔ)充了這些地理區(qū)的代表省份。另一方面，由于海南省績效評價(jià)管理工作起步較早，開展較好，因此將其納入樣本省份。

③樣本城市選擇說明：一方面，選擇2018年GDP排名前十的城市（根據(jù)各地統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)整理）。由于選擇的城市均為各地理區(qū)先進(jìn)城市，因此將直轄市納入其中。另一方面，由于部分地理區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢，并未有城市進(jìn)入前十（如東北、西北地區(qū)），因此補(bǔ)充了這些地理區(qū)的代表城市。

④根據(jù) 《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》（粵財(cái)績〔2018〕3號）內(nèi)容整理。

⑤馬國賢，任曉輝.全面實(shí)施績效管理：理論、制度與頂層設(shè)計(jì)[J].中國行政管理，2018，（04）：13-18.

⑥許劍雄．論加強(qiáng)財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用[J]．行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2011，（21）：20-21．

⑦上海市青浦區(qū)財(cái)政局課題組.財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用研究[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2013，（01）：27-29.

⑧孫欣.財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)的困境與出路[J].財(cái)政監(jiān)督，2018，（13）：44-52.