新時(shí)期珠江流域水利規(guī)劃工作的認(rèn)識(shí)和思考

易越濤，陳軍，羅勇強(qiáng)，楊明海，裴少鋒，溫孟嬋，葉榮輝

(水利部珠江水利委員會(huì)，廣東廣州510611)

水利規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃在水利領(lǐng)域的細(xì)化安排，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是各級(jí)水行政主管部門履行政府職責(zé)的重要手段和水利公共服務(wù)、社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)。珠江流域水系眾多，水系復(fù)雜，治理難度大，任務(wù)繁重。新中國(guó)成立后，為了系統(tǒng)地開(kāi)展流域治理工作，珠江委曾多次組織編制流域水利規(guī)劃。這些規(guī)劃，對(duì)于珠江流域治理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)，起到了重要的指導(dǎo)作用。在紀(jì)念新中國(guó)成立70周年、珠江委成立40周年之際，回顧總結(jié)珠江流域綜合規(guī)劃的編制情況、實(shí)施效果，以及流域目前存在的問(wèn)題，提出新時(shí)代流域水利規(guī)劃思路，有利于把握未來(lái)流域治理和保護(hù)的方向，更多地為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐和保障。

1 流域水利規(guī)劃回顧

珠江是中國(guó)七大江河之一，由西江、北江、東江和珠江三角洲諸河組成，涉及云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西六省(自治區(qū))和香港、澳門特別行政區(qū)以及越南東北部，總面積45.37萬(wàn)km2，其中中國(guó)境內(nèi)面積44.21萬(wàn)km2[1]。水利規(guī)劃是水利事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，珠江委歷來(lái)重視珠江水利規(guī)劃編制工作，從建委以來(lái)，組織編制了多項(xiàng)水利規(guī)劃，成果豐碩。從水利規(guī)劃任務(wù)來(lái)說(shuō)，不同時(shí)代具有不同的烙印，可以劃分為以下三個(gè)階段。

1.1 20世紀(jì)50年代至1979年

1956年底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立珠江水利委員會(huì)，翌年春又在其下設(shè)立珠江流域規(guī)劃辦公室，專責(zé)開(kāi)展珠江流域綜合利用規(guī)劃工作。珠江流域規(guī)劃辦公室組織編制了《珠江流域開(kāi)發(fā)治理方案》(草案)，但到1958年9月，由于珠江委撤銷，該規(guī)劃中斷[2]。至1979年9月，由于沒(méi)有流域機(jī)構(gòu)，珠江流域的治理開(kāi)發(fā)處于無(wú)流域統(tǒng)一規(guī)劃，上下游、左右岸各自為政的狀態(tài)。在此期間，各省(自治區(qū))編制的重要規(guī)劃有《兩廣西江航道規(guī)劃》《珠江三角洲整治規(guī)劃》《北江防洪規(guī)劃》以及水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃等。這些規(guī)劃的任務(wù)是以工程建設(shè)為主，主要目標(biāo)是解決安全、糧食及電力需要，對(duì)保障當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)收成、城市供水、電力供應(yīng)，以及航道通航條件改善等發(fā)揮了重要作用。

1.2 1979年至20世紀(jì)末

1979年8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立水利部珠江水利委員會(huì)。珠江委成立后，對(duì)珠江全流域進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)管理”，于1986年編制完成《珠江流域綜合利用規(guī)劃報(bào)告》[3]，并在此基礎(chǔ)上，于1989年提出《珠江流域綜合利用規(guī)劃綱要》，該綱要于1993年獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在綱要的指導(dǎo)下，珠江委與流域各省(自治區(qū))共同編制了西江干流(大藤峽—高要河段)、北江、珠江三角洲、郁江、柳江綜合利用規(guī)劃，珠江出?？陂T治理規(guī)劃，珠江水資源保護(hù)規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃等。這個(gè)時(shí)期正處中國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期，流域經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展的軌道，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需求趨于多樣性，規(guī)劃的主要任務(wù)是水資源的綜合利用及工程的綜合開(kāi)發(fā)。這些規(guī)劃對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范流域江河治理、防災(zāi)減災(zāi)、水資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。

1.3 21世紀(jì)以來(lái)

21世紀(jì)開(kāi)展的流域水利規(guī)劃工作最顯著的特征是由水資源開(kāi)發(fā)利用逐漸轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)與保護(hù)統(tǒng)籌，并突出保護(hù)和監(jiān)管，體現(xiàn)了政府公共事務(wù)管理的屬性。這段時(shí)期，珠江委結(jié)合20世紀(jì)八九十年代已有規(guī)劃實(shí)施情況，按照流域水利改革發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新要求，組織編制了珠江流域綜合規(guī)劃[4]、珠江水資源綜合規(guī)劃、珠江流域防洪規(guī)劃三大基礎(chǔ)性規(guī)劃。并根據(jù)這三大規(guī)劃，陸續(xù)開(kāi)展了珠江水資源保護(hù)規(guī)劃、珠江水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、珠江水土保持規(guī)劃、珠江中下游重要河道治導(dǎo)線規(guī)劃、珠江蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃、珠江河口綜合治理規(guī)劃、保障澳門珠海供水安全專項(xiàng)規(guī)劃，以及流域重要干支流綜合規(guī)劃。為支撐國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，近期還組織編制了粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃、珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶沿江取水口排污口及應(yīng)急水源布局規(guī)劃等。

2 珠江水利規(guī)劃面臨的形勢(shì)

在不同階段的水利規(guī)劃指導(dǎo)下，國(guó)家和地方政府不斷加大投入，流域水利建設(shè)取得了前所未有的成就。整體來(lái)說(shuō)，目前珠江流域防洪減災(zāi)體系逐步完善，水資源綜合利用體系初步形成，水資源與水生態(tài)保護(hù)體系逐步構(gòu)建，流域綜合管理體系不斷加強(qiáng)。但隨著新時(shí)期治水方針的提出，治水主要矛盾的變化，水利工作重心的轉(zhuǎn)移，流域水利規(guī)劃面臨著新的形勢(shì)。

2.1 踐行新時(shí)期治水方針對(duì)水利規(guī)劃提出新要求

2014年3月14日，習(xí)近平總書(shū)記專門就保障國(guó)家水安全發(fā)表重要講話，精辟論述了治水的戰(zhàn)略意義，系統(tǒng)分析了中國(guó)水安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，為做好水利工作提供了思想武器和根本遵循。新時(shí)期治水方針賦予了當(dāng)前水利工作的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)，為強(qiáng)化水治理，保障水安全指明了方向。流域水利規(guī)劃工作必須緊緊圍繞“十六字”治水方針，對(duì)流域水利改革發(fā)展做出部署。

2.2 把握水利改革發(fā)展總基調(diào)對(duì)水利規(guī)劃提出新要求

2019年全國(guó)水利工作會(huì)議深入分析了當(dāng)前水利改革發(fā)展所處的歷史方位，以及治水主要矛盾的深刻變化，提出將水利工作重心轉(zhuǎn)到“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”上來(lái)[5]，這是今后水利改革發(fā)展的總基調(diào)。21世紀(jì)初編制的流域水利規(guī)劃雖然強(qiáng)調(diào)了水利工程建設(shè)以及流域管理，但尚不能完全滿足水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。今后的水利規(guī)劃工作必須要適應(yīng)治水主要矛盾的變化，抓住流域主要矛盾的主要方面，切實(shí)把握水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求。

2.3 解決流域新老水問(wèn)題對(duì)水利規(guī)劃提出新要求

流域新老水問(wèn)題交織，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出，部分地區(qū)水資源和水環(huán)境承載能力、防洪能力等與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不協(xié)調(diào)，成為影響流域可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。水利規(guī)劃工作必須針對(duì)以下流域新老水問(wèn)題提出解決方案。

a) 臺(tái)風(fēng)洪澇等災(zāi)害頻繁。受超強(qiáng)厄爾尼諾事件、拉尼娜現(xiàn)象等氣候形勢(shì)影響，近年珠江流域片局部暴雨、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、山洪、滑坡和泥石流等災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，給流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重威脅。近幾年珠江流域年均登陸臺(tái)風(fēng)5個(gè)左右，2017年臺(tái)風(fēng)“天鴿”、2018年臺(tái)風(fēng)“山竹”連續(xù)兩年使珠江三角洲有關(guān)站點(diǎn)出現(xiàn)超歷史實(shí)測(cè)最高潮位，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大損失。

b) 水資源供需矛盾突出。珠江流域水資源總量雖然豐富，但時(shí)空分布不均，上游地區(qū)為喀斯特地貌，“盛水的盆子”先天不足；中游地區(qū)部分河流山高水低，利用成本高；下游地區(qū)為珠江三角洲沖積平原，水資源難以調(diào)蓄利用。加上人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響、公眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，以及全球氣候變化導(dǎo)致的連續(xù)干旱及澇旱急轉(zhuǎn)和澇旱并存現(xiàn)象，流域部分區(qū)域水資源供需矛盾依然突出。

c) 水生態(tài)系統(tǒng)功能受損。珠江流域水生態(tài)保護(hù)雖取得一定成效，但人類活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整所產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)效應(yīng)一直存在。主要表現(xiàn)在部分區(qū)域生態(tài)功能退化，個(gè)別工程建設(shè)范圍涉及到自然保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要濕地、重要飲用水水源地等生態(tài)敏感區(qū)；流域水土流失面積仍然較大，江河源頭區(qū)、重要水源區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的預(yù)防保護(hù)和治理工作任重道遠(yuǎn)；受水庫(kù)淹沒(méi)、閘壩阻隔、水沙變化以及采砂等影響，帶來(lái)生態(tài)水量不足、河道脫流、枯季斷流、生境破碎化、魚(yú)類產(chǎn)卵場(chǎng)減少與功能減退等現(xiàn)象。

d) 流域局部地區(qū)水污染嚴(yán)重。珠江流域水質(zhì)總體良好，但部分水域保護(hù)壓力仍然較大。局部河段水污染較嚴(yán)重，南北盤(pán)江干流、珠江三角洲內(nèi)河涌等水域水污染問(wèn)題突出，黑臭水體治理難度大。湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化程度尚未有效緩解，影響生態(tài)系統(tǒng)功能正常發(fā)揮；部分水源地水質(zhì)安全保障不足，2017年流域重要水源地全年水質(zhì)合格(80.0%及以上為合格)占比僅為85.8%[6]，局地甚至有排污口布置在水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)；水污染風(fēng)險(xiǎn)隱患加大，流域產(chǎn)業(yè)向上中游轉(zhuǎn)移，沿江礦產(chǎn)企業(yè)、石油化工、有色金屬、?；a頭等密集布局，加之?；匪\(yùn)運(yùn)輸以及珠江河口咸潮上溯影響加劇，突發(fā)性水污染事件隱患加大。

3 今后流域水利規(guī)劃工作重點(diǎn)

水利規(guī)劃是水利改革發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，按照新時(shí)期治水方針、水利改革發(fā)展總基調(diào)要求，結(jié)合流域?qū)嶋H，建議今后流域水利規(guī)劃工作重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

a) 抓住節(jié)水優(yōu)先首要任務(wù)。隨著國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案不斷推進(jìn)，珠江流域的工業(yè)節(jié)水逐步得到加強(qiáng)，萬(wàn)元GDP、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別由2010年的142、81 m3降到2017年的65、35 m3。流域用水仍然以農(nóng)業(yè)灌溉用水為主，而農(nóng)業(yè)灌溉的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低，再加上珠江流域大型灌區(qū)很少，節(jié)水灌溉意識(shí)相比北方地區(qū)有所欠缺。從各省區(qū)耗水率情況可以看出，農(nóng)業(yè)用水占比較重的云南、貴州、江西等省的耗水率明顯高出以工業(yè)服務(wù)業(yè)為主的廣東省。規(guī)劃應(yīng)重視重點(diǎn)區(qū)域高效節(jié)水示范工程，并將流域中小型灌區(qū)節(jié)水改造納入國(guó)家水利建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域。上游地區(qū)節(jié)水改造需與山區(qū)水土保持綜合治理工程相結(jié)合，發(fā)展山區(qū)特色農(nóng)業(yè)；中下游地區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水改造，提高灌區(qū)整體配套率。

b) 運(yùn)用系統(tǒng)思維開(kāi)展水利規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)根據(jù)流域干支流的保護(hù)、整治及開(kāi)發(fā)利用需求，統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素要求，分析研究水流空間可承載的功能、承載閾值、承載狀況，提出不同類型空間功能、空間界限、用途管控和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的總體方案和技術(shù)體系，以水資源水環(huán)境承載力為硬約束，優(yōu)化配置流域和區(qū)域水資源，統(tǒng)籌生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水需求，構(gòu)建形成包括水生態(tài)保護(hù)修復(fù)空間、江河流域蓄滯洪空間、水資源開(kāi)發(fā)利用空間、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間，以及制度機(jī)制建設(shè)在內(nèi)的，層次分明、呼應(yīng)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)完整、功能健全的水流空間管控體系。

c) 將河湖水生態(tài)空間與水利工程融入國(guó)土空間管控。空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)。關(guān)于空間管控，以往流域綜合規(guī)劃主要側(cè)重于從最嚴(yán)格水資源管理制度出發(fā)，在空間上，以流域和區(qū)域?yàn)閱卧岢隽擞盟偭?、用水效率、納污總量“三條紅線”；水資源保護(hù)方面，劃定了水功能區(qū)；岸線保護(hù)與利用方面，提出了開(kāi)發(fā)利用區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、保留區(qū)、保護(hù)區(qū)；防洪方面實(shí)行了規(guī)劃治導(dǎo)線制度。但在空間管理上部分規(guī)劃沒(méi)有提供精準(zhǔn)的空間管理范圍以及用途管制，建議在運(yùn)用系統(tǒng)思維開(kāi)展水利規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將劃定的各種與水有關(guān)的空間范圍、水利工程保護(hù)范圍融入國(guó)土空間管控體系。

d) 將生態(tài)環(huán)境作為河湖治理戰(zhàn)略目標(biāo)。規(guī)劃首先要明確自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)水的基本要求。在區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線“三條紅線”基礎(chǔ)上，按照水資源可持續(xù)利用要求，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)各要素，進(jìn)一步明確流域重要干支流及珠江河口的水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度及水資源開(kāi)發(fā)利用上線，切實(shí)落實(shí)“以供定需”。按照河湖生態(tài)保護(hù)要求，合理確定重點(diǎn)控制斷面的基本生態(tài)需水(生態(tài)水位)及特殊敏感時(shí)期的生態(tài)水量過(guò)程。

e) 注重基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。一是注重工程硬聯(lián)通，以自然水體為主體、以河湖廊道為經(jīng)脈、以流域(區(qū)域)空間為基本、以水利工程為調(diào)控組成的網(wǎng)絡(luò)，為水流在自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩方面的時(shí)空重新調(diào)配提供基礎(chǔ)條件，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)維系。二是注重調(diào)度軟聯(lián)通。充分發(fā)揮流域內(nèi)控制性水庫(kù)的調(diào)節(jié)能力，統(tǒng)籌考慮流域防洪、供水、生態(tài)、航運(yùn)等要求，制定跨省(自治區(qū))河流調(diào)度方案，加強(qiáng)流域內(nèi)水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，如西江龍灘、大藤峽的統(tǒng)一調(diào)度；郁江百色、老口的統(tǒng)一調(diào)度；北江灣頭、樂(lè)昌峽、飛來(lái)峽的統(tǒng)一調(diào)度；東江楓樹(shù)壩、新豐江、白盆珠的統(tǒng)一調(diào)度等。

f) 重視規(guī)劃智能化管理?；陂]環(huán)管理思維，建立貫穿涵蓋規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、預(yù)警、評(píng)估等環(huán)節(jié)的水利規(guī)劃“一張圖”規(guī)劃智能管理系統(tǒng)?！耙粡垐D”要反映流域防洪、供水、水資源保護(hù)、梯級(jí)開(kāi)發(fā)、航運(yùn)等基礎(chǔ)狀況，以及河湖生態(tài)空間與水利工程空間要素等，主要功能為對(duì)規(guī)劃編制開(kāi)展分析和基礎(chǔ)評(píng)估，對(duì)規(guī)劃審查提供輔助支撐工具，對(duì)用途管制提供審批決策支持，對(duì)水資源水環(huán)境承載能力進(jìn)行預(yù)警、對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開(kāi)展定期評(píng)估等，實(shí)現(xiàn)“工作基礎(chǔ)從圖上來(lái)、工作過(guò)程以圖協(xié)同、工作成果到圖上去、審批及實(shí)施評(píng)估依據(jù)圖”的規(guī)劃全過(guò)程管理。

4 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，珠江流域水利規(guī)劃在繼續(xù)抓好防洪、供水、水資源保護(hù)等傳統(tǒng)要素的同時(shí)，將進(jìn)一步突出補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化河湖管理與資源保護(hù)，全面監(jiān)管“盛水的盆”和“盆里的水”，把水利發(fā)展布局融入到國(guó)土空間規(guī)劃，為水利設(shè)施留足空間，把水利管控要素落實(shí)到“一張藍(lán)圖”，把水利服務(wù)信息整合到“一個(gè)平臺(tái)”，進(jìn)一步保障水利高質(zhì)量發(fā)展。