國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀研究

羅 琦，王安琪，范羅丹，陳 紅，余 華

(昆明醫(yī)科大學(xué)護(hù)理學(xué)院，云南 昆明 650500)

聯(lián)合國(guó)于1991年通過(guò)《聯(lián)合國(guó)老年人原則》，強(qiáng)調(diào)“老年人應(yīng)盡可能長(zhǎng)期在家居住”并“應(yīng)按照每個(gè)社會(huì)的文化價(jià)值體系，享有家庭和社區(qū)的照顧和保護(hù)”[1]。1999年，我國(guó)正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，是典型的“未富先老”國(guó)家[2]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和老齡化進(jìn)程加快，家庭養(yǎng)老功能弱化，養(yǎng)老觀念逐漸轉(zhuǎn)變，居家養(yǎng)老將成為未來(lái)的主流養(yǎng)老模式[3]。居家養(yǎng)老是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉和解決日常生活困難的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)[4]。本文簡(jiǎn)要回顧國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程和北京、上海、浙江省居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展成果，歸納了我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的特點(diǎn)，以期為居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供參考。

1 國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展

1996年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，是我國(guó)歷史上第一部老年人權(quán)益保護(hù)的法律。該法律指出家庭承擔(dān)主要的養(yǎng)老責(zé)任，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任、服務(wù)內(nèi)容和實(shí)施并沒(méi)有作出明確的要求。2000年以后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭養(yǎng)老功能的弱化，養(yǎng)老責(zé)任逐漸由家庭擴(kuò)展至社會(huì)。2000年8月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》正式提出“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”。強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老責(zé)任應(yīng)由個(gè)人、家庭、社會(huì)、政府共同承擔(dān)，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。自2000年起，北京、上海、寧波、大連等地開(kāi)始居家養(yǎng)老服務(wù)的探索[5]。2006年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)發(fā)布《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出 “堅(jiān)持國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人相結(jié)合，大力發(fā)展為老服務(wù)體系，走中國(guó)特色的為老服務(wù)之路”的發(fā)展原則，并沒(méi)有對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展作出具體規(guī)劃。

2008年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)等部門聯(lián)合下發(fā)《全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，是我國(guó)首個(gè)針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)出臺(tái)的政策。該意見(jiàn)為居家養(yǎng)老發(fā)展作出宏觀規(guī)劃，指出居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的8個(gè)主要保障措施：制定發(fā)展規(guī)劃、加大政府投入力度、落實(shí)優(yōu)惠政策、建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、培育服務(wù)組織、建立服務(wù)管理體制、加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)[6]。2008年以后，在政府主導(dǎo)、社會(huì)各方力量參與下，我國(guó)居家養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)保障制度體系的發(fā)展重點(diǎn)由社會(huì)救助、保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)向社會(huì)福利制度[7]，社會(huì)福利由補(bǔ)缺型逐漸向普適型轉(zhuǎn)變，服務(wù)對(duì)象由孤寡、“三無(wú)”“五保”、高齡、失能老人，擴(kuò)展到所有老年人。

為培育養(yǎng)老護(hù)理人員、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，2009年民政部發(fā)布《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行分級(jí)，并規(guī)定各級(jí)人員的工作內(nèi)容、技能及知識(shí)要求，是我國(guó)首個(gè)針對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員發(fā)布的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[8]。2011年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)》出臺(tái)，是建國(guó)以來(lái)國(guó)家第一次將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入專項(xiàng)規(guī)劃范圍。該規(guī)劃指出我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三部分組成，并對(duì)各部分的功能定位進(jìn)行了明確的闡述[9]：全面開(kāi)放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，放寬準(zhǔn)入條件，為民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等扶持政策。2012年新修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》將社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)納入其中，為居家養(yǎng)老服務(wù)工作奠定法制基礎(chǔ)。

為規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，保障老年人切身利益，2014年，民政部聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次將養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提上日程。目前，民政部聯(lián)合多部門已發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范有10余項(xiàng)。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，進(jìn)一步將養(yǎng)老服務(wù)體系定位為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。此規(guī)劃提出要建立支持家庭養(yǎng)老、社區(qū)互助養(yǎng)老、居室環(huán)境改造等政策體系，推行政府購(gòu)買服務(wù)，大力推動(dòng)專業(yè)化居家養(yǎng)老社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并適時(shí)提出“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老、基層老年協(xié)會(huì)建設(shè)等工程[10]。

經(jīng)歷了10年的快速發(fā)展，我國(guó)居家養(yǎng)老政策和服務(wù)格局基本形成，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作逐漸完善。養(yǎng)老責(zé)任不再由家庭單方面承擔(dān)，社會(huì)養(yǎng)老的觀念逐漸深入人心，逐漸形成家庭、政府和社會(huì)共同面對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的格局。從政策內(nèi)容看，政府對(duì)居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展有了更全面的認(rèn)識(shí)和更清晰的思路，發(fā)展目標(biāo)更具體，政策內(nèi)容的科學(xué)性、可操作性不斷提高，我國(guó)居家養(yǎng)老正向體系化發(fā)展。

2 北京市、上海市、浙江省居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

2.1 北京市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

2.1.1 政策發(fā)展

2000年開(kāi)始，北京市部分區(qū)縣開(kāi)始居家養(yǎng)老試點(diǎn)工作。2009年，北京市民政局發(fā)布的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》中，提出“9064”養(yǎng)老新模式。同年11月，北京市開(kāi)始實(shí)施《北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)(“九養(yǎng)”)辦法》，為老年人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券，豐富養(yǎng)老餐桌形式，加大規(guī)范建設(shè)試點(diǎn)扶持力度，初步建成養(yǎng)老精神關(guān)懷服務(wù)體系，開(kāi)展家庭無(wú)障礙設(shè)施改造[11]。2015年，北京市開(kāi)始實(shí)行的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，2016年發(fā)布的《支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條政策》，從“養(yǎng)、保、住、補(bǔ)、醫(yī)、用、藥、餐、享、救”10個(gè)方面，為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠[12]。

2.1.2 服務(wù)模式

北京市積極探索新型養(yǎng)老服務(wù)模式，開(kāi)展“中央廚房+社區(qū)配送+老人家庭”助餐服務(wù)，“一個(gè)平臺(tái)、上下聯(lián)動(dòng)”的老年人便捷醫(yī)療服務(wù)，“北京通-養(yǎng)老助殘卡數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”等居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目[13]。近年來(lái)，京津冀三地在養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展方面取得了一定成效。利用京津冀地區(qū)交通便利等優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)資源共享，推動(dòng)三地醫(yī)療資源對(duì)接和共享，加強(qiáng)三地之間的緊密合作，建立并推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)模式[14]。2018年11月，北京市民政局提出，到2020年至少建成1000家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，采取“主體服務(wù)區(qū)+加盟服務(wù)點(diǎn)”的建設(shè)模式[15]。同時(shí)，北京市大力開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式，建立便捷的居家養(yǎng)老助醫(yī)服務(wù)信息平臺(tái)，不僅解決了居家老人看病難的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)上門看診治療、網(wǎng)上病歷管理、社區(qū)驛站便民醫(yī)療服務(wù)等功能，同時(shí)為居家老人及家屬搭建健康信息平臺(tái)，提高老年人自護(hù)和家庭護(hù)理能力[16]。

2.1.3 發(fā)展成效

截至2017年底，北京市已建成運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老驛站259個(gè)，目前已基本實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三者融合發(fā)展[13]；基本建成養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，現(xiàn)已發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)8項(xiàng)，涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象健康評(píng)估、健康檔案、院內(nèi)感染控制等方面[17]。

2.2 上海市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

2.2.1 政策發(fā)展

上海市1979年進(jìn)入老齡化城市，是國(guó)內(nèi)首個(gè)進(jìn)入老齡化的城市；2000年，上海市居家養(yǎng)老建設(shè)正式拉開(kāi)序幕[18]。2007年上海市頒布《上海民政事業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃》，提出 “9073”養(yǎng)老模式。2005年，上海市出臺(tái)《上海養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》；2009年，上海市制定《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和人員、質(zhì)量管理等方面進(jìn)行規(guī)定，服務(wù)內(nèi)容分為日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)、社會(huì)幫助與精神慰藉服務(wù)三類。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)工作采用“申請(qǐng)——評(píng)估——審核——提供服務(wù)”的流程，應(yīng)用《上海市養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估表》評(píng)估老年人的照護(hù)需求和基本情況，以此為依據(jù)提供服務(wù)補(bǔ)貼[19]。為解決居家養(yǎng)老服務(wù)供需信息不對(duì)稱問(wèn)題，2018年5月，上海推出“養(yǎng)老顧問(wèn)”[20]，為居家老人提供咨詢服務(wù)。

2.2.2 服務(wù)模式

上海市大力推廣社區(qū)助餐服務(wù)和老年人精神文化建設(shè)，截至2013年底，已完成區(qū)域性“上海老年大學(xué)分校”的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)老年人在校和遠(yuǎn)程繼續(xù)教育[21]。此外，上海市積極探索新型養(yǎng)老服務(wù)，開(kāi)展“家庭病床”服務(wù)，創(chuàng)建“老年宜居社區(qū)”，開(kāi)展“老伙伴”老年人結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)服務(wù)項(xiàng)目，為長(zhǎng)期照顧者提供“喘息服務(wù)”，建立“網(wǎng)上敬老院”，并在一些社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開(kāi)展“舒緩療護(hù)”試點(diǎn)工作[21]。上海市推出的“養(yǎng)老顧問(wèn)”服務(wù)，為大部分老人匹配“居家養(yǎng)老服務(wù)”“老伙伴計(jì)劃”“助餐服務(wù)”及“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”等服務(wù)，半年服務(wù)萬(wàn)人次[20]。近年來(lái)，上海市開(kāi)展“長(zhǎng)者照護(hù)之家”短期住養(yǎng)服務(wù)，為照護(hù)者提供“喘息服務(wù)”，學(xué)習(xí)國(guó)外探索“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)”制度；在養(yǎng)老資源整合方面，上海市試點(diǎn)建設(shè)集長(zhǎng)者照護(hù)之家、日間照料中心、助餐點(diǎn)、衛(wèi)生站等為一體的綜合“為老服務(wù)中心”，打造“15分鐘服務(wù)圈”，覆蓋社區(qū)內(nèi)所有老人。

2.2.3 發(fā)展成效

2000年，上海市民政局分別在黃浦、靜安、嘉定等6個(gè)區(qū)的12個(gè)街道開(kāi)展居家養(yǎng)老試點(diǎn)工作[18]。到2013年底，上海市共建成社區(qū)助餐服務(wù)點(diǎn)533個(gè)[21]，基本建成了“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局[22]。截至2017年底，上海市已建有703家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、127家社區(qū)長(zhǎng)者照護(hù)之家、560家老年人日間服務(wù)中心、334家社區(qū)居家服務(wù)組織等[20]。

2.3 浙江省居家養(yǎng)老發(fā)展?fàn)顩r

2.3.1 政策發(fā)展

浙江省居家養(yǎng)老發(fā)展位于國(guó)內(nèi)前列。2004年，浙江省內(nèi)各地特別是大中城市實(shí)施了“3587 工程”，開(kāi)展了居家養(yǎng)老“生活照料網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)；2006年4月，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，中心城區(qū)探索居家養(yǎng)老服務(wù)工作初見(jiàn)成效。2011年11月，浙江省出臺(tái)《居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)。2013年，杭州市率先引入智慧居家養(yǎng)老，經(jīng)過(guò)2年實(shí)踐，建成“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老信息平臺(tái)，“1張卡+1個(gè)服務(wù)管理平臺(tái)+2個(gè)移動(dòng)平臺(tái)APP+N種健康監(jiān)測(cè)”的智慧居家養(yǎng)老系統(tǒng)[23]。2018年浙江省出臺(tái)《示范型居家養(yǎng)老服務(wù)中心基本規(guī)范(試行)》，明確六大服務(wù)功能及服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求和收費(fèi)方式。

2.3.2 服務(wù)模式

浙江省居家養(yǎng)老服務(wù)主要有“政府包護(hù)型”“社會(huì)服務(wù)型”“鄰里互助性”“志愿參與型”“非營(yíng)利組織運(yùn)作型”幾種典型服務(wù)模式[24]。浙江省把打造居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高社會(huì)力量參與度作為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展途徑，以政府為主導(dǎo)，采用服務(wù)購(gòu)買、外包、政策扶持等多種形式，將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、心理咨詢協(xié)會(huì)、老年文體協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，以及家政、中介、餐飲等營(yíng)利性機(jī)構(gòu)納入居家養(yǎng)老服務(wù)中，打造多層次，覆蓋廣的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2010年，在全省推廣杭州市、舟山市等地經(jīng)驗(yàn)，著力構(gòu)建20分鐘居家養(yǎng)老服務(wù)圈；杭州、寧波等地開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資格評(píng)估，明確服務(wù)規(guī)章、流程和人員工作職責(zé)，并制定獎(jiǎng)懲措施[25]。2013年浙江省開(kāi)始農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，秉承因地制宜的原則，以現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)和“銀齡互助”活動(dòng)，打造20分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈[26]。

2.3.3 發(fā)展成效

到2014年底，浙江省基本建成“9643”的養(yǎng)老服務(wù)格局，全省已建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心13,140個(gè)，有居家養(yǎng)老服務(wù)站16,400家，社區(qū)活動(dòng)中心(室)23,900個(gè)，基本覆蓋城市社區(qū)和75%以上農(nóng)村社區(qū)[27]。截至目前，全省共建成兼具日間照料與全托服務(wù)功能的示范型居家養(yǎng)老中心2.36萬(wàn)個(gè)。自2018年以來(lái)，浙江省大力開(kāi)展老年食堂、中心食堂的建設(shè)，依托敬老院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配送餐，鄰里助餐點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)+助餐等六種配送餐服務(wù)，截至2018年底，已覆蓋全省52.6%的社區(qū)[15]。

從三地發(fā)展成效來(lái)看，既有相似之處，又各具特色。居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的項(xiàng)目大多從生活照料開(kāi)始，且以助餐服務(wù)為起點(diǎn)探索服務(wù)模式。服務(wù)的提供方式以上門服務(wù)、社區(qū)服務(wù)中心(驛站)服務(wù)和老年人日間照料中心服務(wù)等形式為主；服務(wù)內(nèi)容基本分為生活照料、醫(yī)療救助、心理慰藉、社會(huì)幫助等類型。近年來(lái)，老年人整體照護(hù)和服務(wù)規(guī)范化建設(shè)成為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)。北京市具有較健全的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系，居家養(yǎng)老的發(fā)展凸顯醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的特點(diǎn)，利用互聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建養(yǎng)老助醫(yī)服務(wù)平臺(tái)，解決居家老人看病不便的問(wèn)題；上海市則注重老年人個(gè)性化照護(hù)，探索互助養(yǎng)老、社區(qū)安寧療護(hù)、照護(hù)者“喘息服務(wù)”等新型養(yǎng)老服務(wù)模式；浙江省重點(diǎn)打造智慧居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和養(yǎng)老服務(wù)圈，為老年人提供方便、快捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。

3 我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展特點(diǎn)

3.1 由政府主導(dǎo)，家庭、社會(huì)力量共同參與

發(fā)達(dá)國(guó)家中，英國(guó)和日本的居家養(yǎng)老服務(wù)是采用由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的發(fā)展模式。在我國(guó)，無(wú)論是中央還是地方政府，在居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定、資金支持、市場(chǎng)培育和監(jiān)督管理等方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。目前，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還處于基礎(chǔ)階段，需由政府科學(xué)決策，對(duì)空間布局、設(shè)施建設(shè)、土地供應(yīng)、重大項(xiàng)目、資金投入等進(jìn)行合理規(guī)劃。政府主導(dǎo)并非政府包辦，居家養(yǎng)老的發(fā)展方向由政府指引，而在具體服務(wù)開(kāi)展、服務(wù)模式選擇、管理運(yùn)營(yíng)方式等方面不作具體、統(tǒng)一的規(guī)定。這種由政府主導(dǎo)，家庭、社會(huì)力量共同參與的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)模式，既有利于政策的落實(shí)，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行，又有利于多樣化居家養(yǎng)老服務(wù)模式的探索和實(shí)踐，有助于培育居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，緩解家庭養(yǎng)老壓力，營(yíng)造尊老愛(ài)老的社會(huì)風(fēng)氣。

3.2 服務(wù)模式探索過(guò)程體現(xiàn)“自下而上”的特點(diǎn)

近年來(lái)，民政部提出開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等地方試點(diǎn)工作。從時(shí)間上看，北京、上海、浙江、廣州等發(fā)達(dá)省市居家養(yǎng)老的起步和試點(diǎn)工作早于中央居家養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)布時(shí)間；從政策內(nèi)容看，近年來(lái)中央居家養(yǎng)老政策融合了各地方居家養(yǎng)老服務(wù)探索的經(jīng)驗(yàn)和成果。基于目前養(yǎng)老資源緊張的現(xiàn)狀，這種自下而上、先試點(diǎn)后政策的發(fā)展方式，既有利于各地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因地制宜發(fā)展、創(chuàng)新服務(wù)模式，又能提高養(yǎng)老資源和資金的使用率，在短時(shí)間內(nèi)獲得較豐富發(fā)展成果和經(jīng)驗(yàn)，為服務(wù)模式的推廣提供理論和現(xiàn)實(shí)范本，同時(shí)為政府決策提供參考，避免政策偏頗。

3.3 服務(wù)軟件建設(shè)的重要性日益提升

我國(guó)居家養(yǎng)老發(fā)展初期，政府資金投入重點(diǎn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年活動(dòng)場(chǎng)所等設(shè)施的建設(shè)以及環(huán)境適老化改造。近年來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)軟件建設(shè)滯后的問(wèn)題日益凸顯，政策重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向服務(wù)建設(shè)，國(guó)家發(fā)布一系列養(yǎng)老服務(wù)要求、安全管理、服務(wù)質(zhì)量評(píng)定等服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了良好的政策環(huán)境。居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、模式的創(chuàng)新，服務(wù)管理科學(xué)性的提升，服務(wù)人才培養(yǎng)、社會(huì)組織培育，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等方面，成為各地居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)。為擴(kuò)大服務(wù)的惠及面，各地相繼出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)、照護(hù)保險(xiǎn)、服務(wù)補(bǔ)貼等福利政策。這些措施將有助于發(fā)揮硬件設(shè)施的作用，提高養(yǎng)老資源利用率和服務(wù)質(zhì)量。

3.4 由單純的服務(wù)提供向服務(wù)體系發(fā)展

國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出“單一服務(wù)、多元化服務(wù)、整體化服務(wù)、服務(wù)體系”的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)最早的居家養(yǎng)老服務(wù)以生活照料、家政服務(wù)等簡(jiǎn)單服務(wù)為主。2000年以后，服務(wù)內(nèi)容多元化，各地逐漸推出醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、法律咨詢、應(yīng)急救助等服務(wù)。2008年以后，居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始向整體化邁進(jìn)，服務(wù)理念由維持基本生活向提高生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，各地開(kāi)始建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，試點(diǎn)照護(hù)者“喘息服務(wù)”“時(shí)間銀行”“養(yǎng)老社區(qū)”等新型養(yǎng)老服務(wù)模式，推行個(gè)性化、整體化的照護(hù)。為實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性循環(huán)，近年來(lái)，居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展不再局限于服務(wù)的供給，開(kāi)始向社會(huì)福利制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、服務(wù)監(jiān)督管理、人才培養(yǎng)等方向發(fā)展，逐漸形成服務(wù)體系。同時(shí)，居家養(yǎng)老服務(wù)體系與社會(huì)保障體系、老年人消費(fèi)市場(chǎng)、老齡事業(yè)法規(guī)等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域聯(lián)系越來(lái)越緊密。

4 小結(jié)

我國(guó)居家養(yǎng)老從無(wú)到有，經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，服務(wù)格局已初步形成。目前，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)還存在政策、資源配置不均衡，農(nóng)村及西部地區(qū)發(fā)展滯后，專業(yè)服務(wù)人才稀缺，社區(qū)養(yǎng)老資源不足，政府職能不明確等諸多問(wèn)題[28]；居家養(yǎng)老服務(wù)政策整合力度不夠，定性描述居多，沒(méi)有做具體的量化要求，操作性有待提高。但從發(fā)展趨勢(shì)可以看出，政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的重視程度和投資力度逐漸加大，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)正向智慧化、多元化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向邁進(jìn)，社區(qū)養(yǎng)老功能逐漸強(qiáng)大，將為老年人及其家庭提供更加便利、高質(zhì)量、個(gè)性化的居家養(yǎng)老服務(wù)。