對(duì)《藥品管理法修正案(草案)》征求意見稿三大認(rèn)證制度改革的探討

衡敬之，梅達(dá)成

(西南醫(yī)科大學(xué)法學(xué)院，四川 瀘州 646000)

我國目前已經(jīng)形成以《中華人民共和國藥品管理法》為核心的藥品管理制度體系，其宗旨在于對(duì)藥品實(shí)行全過程、全周期的系統(tǒng)監(jiān)管，保證藥品質(zhì)量、用藥安全，維護(hù)公民生命健康權(quán)益。藥品管理制度體系涉及多種行政許可、行政認(rèn)證、行政檢查，其中最為核心的是三大認(rèn)證制度(即GMP、GSP、GCP)，直接關(guān)系到藥品的最終質(zhì)量保障。

2017年10月23日，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布了《藥品管理法修正案(草案)》，結(jié)合兩辦(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳)2017年10月1日印發(fā)的《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》(以下簡(jiǎn)稱《創(chuàng)新意見》)對(duì)現(xiàn)行藥品管理法律制度進(jìn)行了重大調(diào)整，包括對(duì)三大認(rèn)證制度進(jìn)行“一備案兩取消”的改革。本文希冀通過分析相關(guān)政策背景，揭示施行這一改革措施的依據(jù)及可能帶來的影響，并基于此為進(jìn)一步改革完善藥品管理制度提出一些建議。

1 三大認(rèn)證制度改革相關(guān)概念與背景

藥品，作為人體健康相關(guān)產(chǎn)品中最為重要的一員，從古至今就受到國家及社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是“齊二藥案”“毒疫苗事件”等一系列的藥品不良反應(yīng)事件一直就沒有停息，致使我國的藥品管理制度不斷被社會(huì)拷問。因此，國家有必要加強(qiáng)對(duì)藥品的全生命周期管理，從藥品研發(fā)、臨床試驗(yàn)、藥品生產(chǎn)、藥品批發(fā)、藥品銷售到藥品最終使用的整個(gè)流程，即所謂的“藥品生態(tài)”，都應(yīng)當(dāng)被納入藥品質(zhì)量監(jiān)管的范圍。

我國現(xiàn)行的《藥品管理法》從臨床試驗(yàn)到生產(chǎn)、經(jīng)營，規(guī)定了4種保證藥品質(zhì)量的行政認(rèn)證制度，包括第二章“藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證(GMP)”、第三章“藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證(GSP)”、第四章“醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑許可證(GPP)”以及第五章“藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證(GCP)”。這4種認(rèn)證制度中，只有第三種針對(duì)的是醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身加工、管理、使用院內(nèi)制劑相關(guān)行為的規(guī)范，其他3類認(rèn)證針對(duì)的主要是院外制劑，也就是通常意義上的藥品相關(guān)的臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)、經(jīng)營行為。

2017年10月23日，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡(jiǎn)稱“總局”，現(xiàn)調(diào)整為國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局下設(shè)的“國家藥品監(jiān)督管理局”和“國務(wù)院食品安全委員會(huì)”)對(duì)《中華人民共和國藥品管理法修正案(草案)》征求意見稿開展公開征求意見，這是自1984年9月20日頒布《中華人民共和國藥品管理法》以來藥品管理法迎來的第四次正式修改。從總局公布的情況說明中可知，此次修改主要是為了落實(shí)2017年10月1日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《創(chuàng)新意見》的相關(guān)要求。

征求意見的通知內(nèi)附的說明文件中提到：修改內(nèi)容涉及全面實(shí)施藥品上市許可持有人(MAH)制度等4個(gè)方面的重大改革，包括改藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證(GCP)為備案審查制，主要是針對(duì)藥品上市前最后也是最重要的臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證；取消藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證(GMP)，主要是針對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)證；取消藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證(GSP)，主要是針對(duì)藥品批發(fā)、零售等藥品經(jīng)營單位的認(rèn)證。筆者將這一改革簡(jiǎn)稱為“一備案兩取消”。此次修正案草案對(duì)三大認(rèn)證制度的重大改革既是國家“放管服”政策在藥事管理領(lǐng)域的表現(xiàn)之一，也是彌補(bǔ)我國藥事管理制度本身先天不足的重要路徑之一[1]。

2 三大認(rèn)證制度改革推行的主要依據(jù)

我國的藥品管理法律制度起步較晚，涉及藥品質(zhì)量的監(jiān)管長期缺乏長效管理機(jī)制[2]。隨著改革開放引進(jìn)國外藥品生產(chǎn)經(jīng)營管理制度后，我國開始逐步完善藥品管理相關(guān)環(huán)節(jié)的質(zhì)量認(rèn)證制度建設(shè)，特別是1998年原國家藥品監(jiān)督管理局成立以后，總結(jié)國外制度經(jīng)驗(yàn)分別制定GMP、GSP、GCP及配套的認(rèn)證管理辦法，一定程度上規(guī)范了藥品市場(chǎng)相關(guān)活動(dòng)。后來根據(jù)時(shí)代變化，GMP即《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》在2010年進(jìn)行了一次修正，GSP即《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》在2016年完成一次修正，而GCP即《藥品臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》目前還未修正?，F(xiàn)階段《藥品管理法》正在進(jìn)行第四次修正，其直接取消這幾項(xiàng)帶有強(qiáng)制性的行政認(rèn)證制度，似乎很突然，但也有其背后深刻的原因，下文將對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

2.1 國務(wù)院機(jī)構(gòu)及職能改革大背景影響

黨的十八屆三中全會(huì)召開后，全面深化改革一直在路上，其中就包括行政機(jī)構(gòu)及其職能改革，目的是適應(yīng)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代主要矛盾以及主要任務(wù)對(duì)國家治理能力、治理體系提出的新要求。到目前為止，國務(wù)院已經(jīng)開展了“簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”及“國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)及職能調(diào)整”等行政機(jī)構(gòu)與職能改革行動(dòng)。

基于此政策背景，國家從各個(gè)行政活動(dòng)領(lǐng)域開始大刀闊斧的推行“放管服”改革，包括原國家工商行政總局開展的“三證合一”“五證合一”以及取消一大批無關(guān)緊要的職業(yè)資格準(zhǔn)入考試制度并公布“國家法定職業(yè)資格目錄”等，這些改革措施共同促進(jìn)了市場(chǎng)與政府關(guān)系的理順。

需要引起注意的是，在我國要從事藥品生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)需要獲得“兩證”，即《藥品生產(chǎn)許可證》與《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證》。同樣，從事藥品經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，包括藥品批發(fā)和藥品零售，也需要獲得“兩證”，即《藥品經(jīng)營許可證》與《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證》。這種類似于醫(yī)師、律師執(zhí)業(yè)的兩證分立管理制度，顯然不符合國家“放管服”的大政策背景。因此，早在2013年3月26日公布的《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中就曾提出要實(shí)現(xiàn)藥品生產(chǎn)和經(jīng)營的“兩證合一”改革，為取消GMP、GCP做了鋪墊[3]。

但是，這一改變過程一直進(jìn)展緩慢，直到2015年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度的意見》[4]及2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》[5]加速推進(jìn)了這一改革進(jìn)程，在這2個(gè)文件基礎(chǔ)之上也就誕生如今這一部《藥品管理法修正案(草案)》征求意見稿，這一點(diǎn)在征求意見情況說明中也可以加以印證。

2.2 三大強(qiáng)制認(rèn)證制度實(shí)施中遇到的問題

除了“簡(jiǎn)政放權(quán)”的國家政策大背景影響之外，GMP、GSP及GCP自身在施行過程中也存在一些固有的問題，導(dǎo)致設(shè)置這3種行政認(rèn)證制度所預(yù)期的目標(biāo)并沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。

2.2.1 GMP認(rèn)證制度實(shí)施中遇到的問題

GMP，即藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證的英文簡(jiǎn)稱。前文提到，我國的GMP制度直到1988年才形成，但當(dāng)時(shí)還沒有強(qiáng)制推行GMP認(rèn)證，到2001年《藥品管理法》才將此認(rèn)證作為一項(xiàng)強(qiáng)制認(rèn)證予以確認(rèn)，至此從事藥品生產(chǎn)的企業(yè)都竭盡全力獲取《藥品生產(chǎn)許可》與《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證》這兩證。

在推行GMP認(rèn)證的過程中，存在兩大問題：其一，藥品 GMP 認(rèn)證無法反映出藥品生產(chǎn)企業(yè)動(dòng)態(tài)合規(guī)守法的情況。其二，藥品 GMP 認(rèn)證與《藥品生產(chǎn)許可證》的核發(fā)在一定程度上構(gòu)成了重復(fù)規(guī)制，加劇了行政相對(duì)人的守法負(fù)擔(dān)。

結(jié)合以上兩方面的問題，筆者認(rèn)為，GMP認(rèn)證制度被取消主要有以下幾個(gè)方面的原因：其一，這種“一次過審，長期有效”的管理方式一定不是藥品監(jiān)督管理部門最初追求的監(jiān)管目標(biāo)，并且這種制度設(shè)計(jì)漏洞確實(shí)會(huì)讓藥品生產(chǎn)者產(chǎn)生“一勞永逸”的想法，這一方面降低了藥品生產(chǎn)質(zhì)量安全；另一方面也容易滋生腐敗、惰性執(zhí)法。因此，2010年原衛(wèi)生部對(duì)《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》進(jìn)行了一次修改，引入美國和歐盟藥品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和藥品生產(chǎn)全過程管理，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)化、全過程監(jiān)管。其二，藥品生產(chǎn)者已經(jīng)經(jīng)歷過監(jiān)管部門對(duì)其藥品生產(chǎn)許可資質(zhì)的一次全方位審查，而后為了保證所謂的藥品生產(chǎn)質(zhì)量，藥品生產(chǎn)企業(yè)又再一次經(jīng)歷幾乎一致的生產(chǎn)檢查，極大的浪費(fèi)了執(zhí)法資源。其三，此類由部門行政規(guī)章確定的行政認(rèn)證制度由于具有強(qiáng)制性，實(shí)際上在一定程度上取代了藥品生產(chǎn)許可制度這一法定行政許可制度的法律地位，有架空法定行政許可的危險(xiǎn)。同時(shí)，這也違背立法法關(guān)于法律與行政規(guī)章之間位階關(guān)系的規(guī)定[6]。

2.2.2 GSP認(rèn)證制度實(shí)施中遇到的問題

GSP認(rèn)證制度與GMP認(rèn)證制度一樣，也是在1988年正式頒布施行的。我國的《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》規(guī)制的藥品經(jīng)營主體包括兩類，即藥品批發(fā)企業(yè)和藥品零售企業(yè)。而在國外，除了日本與我國一致，實(shí)行GSP認(rèn)證制度以外，美國、歐盟及世界衛(wèi)生組織的官方文件稱其為GDP認(rèn)證，及《藥品分銷質(zhì)量管理規(guī)范》。

在推行GSP認(rèn)證過程中存在的主要問題有4個(gè)方面：其一，該項(xiàng)認(rèn)證針對(duì)對(duì)象過于廣泛，執(zhí)法檢查成本巨大。其二，全國各個(gè)地區(qū)對(duì)GSP認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的理解存在較大差異。其三，同GMP認(rèn)證一致的是不能實(shí)現(xiàn)對(duì)藥品經(jīng)營者的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其四，同樣存在程序重復(fù)的問題。

結(jié)合以上4方面的問題，筆者認(rèn)為GSP認(rèn)證制度被取消主要有以下幾個(gè)方面的原因：其一，除歐盟、日本外主要的藥品產(chǎn)業(yè)大國包括美國多數(shù)的州，幾乎都沒有推行GSP強(qiáng)制認(rèn)證，即使是歐盟也僅僅針對(duì)藥品批發(fā)企業(yè)才要求強(qiáng)制認(rèn)證，對(duì)藥品零售企業(yè)則網(wǎng)開一面。我國GSP認(rèn)證對(duì)零售企業(yè)也加以規(guī)制，然而藥品零售企業(yè)或單體藥店數(shù)量眾多，要實(shí)現(xiàn)全面檢查需要花費(fèi)巨大的時(shí)間成本與人力成本，極大地增加了規(guī)制成本。其二，現(xiàn)階段的藥品GSP認(rèn)證都是由各省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門在具體負(fù)責(zé)，但是基于地域經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的差距，各地對(duì)GSP認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)作了不同的理解，難以保證GSP認(rèn)證的統(tǒng)一性，導(dǎo)致各地檢查水平參差不齊，此種監(jiān)管落差易形成監(jiān)管漏洞。其三，與GMP審查一致，GSP審查也容易落入形式化陷阱。缺乏事后監(jiān)督一直飽受詬病，同時(shí)也存在與藥品經(jīng)營許可審查重復(fù)的情形[7]。

2.2.3 GCP認(rèn)證制度實(shí)施中遇到的問題

GCP認(rèn)證是專門針對(duì)藥品臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)認(rèn)證制度，主要檢查相關(guān)機(jī)構(gòu)開展藥品生物等效性實(shí)驗(yàn)的資格。藥品上市銷售過程漫長，短則十年長則數(shù)十年，其中藥品臨床試驗(yàn)占據(jù)了大半時(shí)間，這也是制約我國臨床藥品應(yīng)用的一個(gè)重要因素。一些在國外早已投入臨床使用的并且患者亟需的藥品常常需要等待漫長的國內(nèi)臨床實(shí)驗(yàn)和審批流程，嚴(yán)重影響公民及時(shí)獲得治療的健康權(quán)益之保障。

在推行GCP認(rèn)證的過程中也存在一些問題：其一，申請(qǐng)認(rèn)證主體單一，通過認(rèn)證的機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，供不應(yīng)求，嚴(yán)重制約藥品上市進(jìn)程。其二，重視審批而輕視事后監(jiān)督[8]。

結(jié)合以上2方面的問題，筆者認(rèn)為GCP認(rèn)證制度改為備案審查主要有以下幾個(gè)方面的原因：其一，根據(jù)國家藥品監(jiān)督管理局頒布的《藥品臨床試驗(yàn)管理規(guī)范》之規(guī)定，只有醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以成為藥品臨床試驗(yàn)單位的申請(qǐng)者，并且從目前的實(shí)際情況來看，我國藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的境內(nèi)藥品臨床試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)幾乎都是三級(jí)醫(yī)院，其中又以三級(jí)甲等醫(yī)院為主。第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議就曾有人大代表向原國家食品藥品監(jiān)督管理總局提出“我國應(yīng)當(dāng)放開GCP認(rèn)證，允許非醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展生物等效性試驗(yàn)”的建議。原食藥監(jiān)總局在回復(fù)議案時(shí)提到：“近年，隨著多中心臨床試驗(yàn)的逐漸普及以及臨床試驗(yàn)數(shù)量的日益增加，現(xiàn)有管理方式逐漸暴露出不適應(yīng)的問題。適時(shí)調(diào)整藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的管理方式，由資格認(rèn)定調(diào)整為備案管理，符合國務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，是提高藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理的質(zhì)量和效率的有效方法，有助于創(chuàng)造良好的臨床試驗(yàn)環(huán)境，更好地服務(wù)以臨床價(jià)值為導(dǎo)向的藥物創(chuàng)新，保障仿制藥質(zhì)量和療效一致性評(píng)價(jià)等工作的順利推進(jìn)”[9]。其次，我國的GCP認(rèn)證制度與國際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)ICH(GCP)相比，最具特色的一點(diǎn)就是“重審查，輕監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)事前準(zhǔn)入審查而忽視事后過程監(jiān)管，審查程序冗雜，但是缺乏長久的管理機(jī)制，實(shí)際上是養(yǎng)虎為患，不利于藥品研發(fā)、生產(chǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

綜合本節(jié)上述分析，筆者總結(jié)現(xiàn)行的GMP、GSP、GCP認(rèn)證制度存在2個(gè)共性的問題：其一，各個(gè)認(rèn)證制度都存在重視事前準(zhǔn)入審查而忽視事中事后的過程監(jiān)督，企圖一勞永逸的解決藥品質(zhì)量安全監(jiān)管，行政執(zhí)法頭重腳輕。其二，GMP、GSP認(rèn)證與藥品生產(chǎn)許可、藥品經(jīng)營許可存在重復(fù)檢查的情形，并且由于這兩者規(guī)定過于詳細(xì)，在一定程度上有取代藥品生產(chǎn)許可、藥品經(jīng)營許可的可能。

2.3 配合藥品上市許可持有人(MAH)制度改革

2016年5月26日，根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)[10](2015年11月4日第十二屆全國人大發(fā)布授權(quán)國務(wù)院試點(diǎn)的通知)，國務(wù)院在北京、天津、河北、四川等十省市開展藥品上市許可持有人(MAH)制度試點(diǎn)[11]。隨即《藥品管理法修正案(草案)》征求意見稿中首次明確規(guī)定：我們國家將正式建立藥品上市許可持有人(MAH)制度。藥品上市許可持有人(MAH)是指取得藥品批準(zhǔn)文號(hào)，具備將藥品推向市場(chǎng)并直接負(fù)責(zé)藥品上市全過程質(zhì)量監(jiān)控與保障責(zé)任的主體。《藥品管理法修正案(草案)》規(guī)定的藥品上市許可持有人(MAH)既可以是藥品生產(chǎn)企業(yè)也可以是藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人。

藥品上市許可持有人(MAH)制度是一項(xiàng)最早源于發(fā)達(dá)國家的藥事管理制度。德國是歐盟成員國中較早(2001年)實(shí)施此制度的國家，起因是震驚世界的“反應(yīng)停事件”，它拉開了德國藥品嚴(yán)格監(jiān)管政策的序幕。亞洲最早(2005年)施行的是日本。兩國的藥品上市許可持有人(MAH)制度與其藥品損害責(zé)任制度、臨床試驗(yàn)損害補(bǔ)償制度以及藥品不良反應(yīng)救濟(jì)機(jī)制共同構(gòu)成該國的藥品損害事件風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，藥品上市許可持有人(MAH)是連接藥品研發(fā)與藥品上市的中介，也是藥品質(zhì)量的第一責(zé)任人[12]。

《藥品管理法修正案(草案)》第三十二條第一款規(guī)定：“藥品上市許可持有人(MAH)應(yīng)當(dāng)建立藥品質(zhì)量保證體系，具備質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、持續(xù)研究、責(zé)任賠償?shù)饶芰Γ瑢?duì)藥品臨床前研究、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)經(jīng)營、不良反應(yīng)報(bào)告等承擔(dān)全部法律責(zé)任?！币嗉?，藥品上市許可持有人(MAH)成為臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)經(jīng)營全周期的主要責(zé)任人，負(fù)有保證整個(gè)過程藥品質(zhì)量的重任。并且第三十四條還規(guī)定了藥品上市許可持有人(MAH)主動(dòng)開展藥品再評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步表明國家藥品監(jiān)管措施重心后移的趨勢(shì)，其更加強(qiáng)調(diào)事中和事后監(jiān)督，而非以事前監(jiān)督取代動(dòng)態(tài)過程監(jiān)督。

此項(xiàng)制度對(duì)于三大強(qiáng)制認(rèn)證制度的意義在于：其一，提高行政監(jiān)管的效率，行政審批審查主要集中于藥品上市許可持有人(MAH)，將更多執(zhí)法力量轉(zhuǎn)移到動(dòng)態(tài)檢查工作。其二，第三方監(jiān)督介入藥品質(zhì)量監(jiān)督體系，藥品上市許可持有人(MAH)作為第一責(zé)任人被倒逼加強(qiáng)關(guān)聯(lián)的藥品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)以確保用藥安全。正是基于這兩點(diǎn)的保障，針對(duì)三大認(rèn)證制度的“一備案兩取消”改革才有了實(shí)施的基礎(chǔ)[13]。

3 三大認(rèn)證制度改革的影響及后續(xù)監(jiān)管的完善

3.1 三大認(rèn)證制度改革的影響

這一系列的改革舉措主要目的在于“簡(jiǎn)化藥事管理，轉(zhuǎn)移監(jiān)管重心，確保用藥安全?！贝舜巍端幤饭芾矸ㄐ拚?草案)》征求意見稿提出取消GMP、GSP認(rèn)證，將GCP認(rèn)證改為備案審查管理，對(duì)于我國藥事管理制度的進(jìn)一步完善有著深遠(yuǎn)影響。綜合上文對(duì)改革依據(jù)的分析，筆者從宏觀和微觀2個(gè)層面總結(jié)了《藥品管理法修正案(草案)》三大認(rèn)證制度改革對(duì)整個(gè)“藥品生態(tài)(是指藥品研發(fā)——生產(chǎn)——經(jīng)營——使用及藥品監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)形成的一個(gè)相互影響的藥品產(chǎn)業(yè)大環(huán)境)”的主要影響。

3.1.1 宏觀層面的主要影響

三大認(rèn)證制度改革在宏觀層面的主要影響是其對(duì)藥事管理制度及關(guān)聯(lián)制度的影響。首先，明確藥品監(jiān)管不同于一般產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的全生命周期監(jiān)管原則，將藥事管理的單一準(zhǔn)入重心分散到后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理，符合藥品不良反應(yīng)和藥害事件“周期性”發(fā)生的規(guī)律。其次，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化制度在藥品創(chuàng)新開發(fā)領(lǐng)域的落實(shí)，通過運(yùn)用制度的資源再分配作用增強(qiáng)藥品自主創(chuàng)新的積極性，改變藥品研發(fā)轉(zhuǎn)化能力不足的局面[14]。最后，改變傳統(tǒng)藥品損害責(zé)任制度結(jié)構(gòu)，第一次明確藥品損害責(zé)任第一責(zé)任人，即藥品上市持有許可人，加強(qiáng)行業(yè)自律的同時(shí)便于受害人及時(shí)尋求救濟(jì)。

3.1.2 微觀層面的主要影響

三大認(rèn)證制度改革在微觀層面的主要影響就是其對(duì)“藥品生態(tài)”各個(gè)主體的行為的影響。首先，第一效果就是導(dǎo)致從事藥品生產(chǎn)、經(jīng)營還有臨床試驗(yàn)相關(guān)活動(dòng)的主體增加。同時(shí)，減少一次行政審查程序也節(jié)省了相關(guān)機(jī)構(gòu)的成本，使其能夠?qū)⒏嗟木唾Y金真正投入到藥品質(zhì)量監(jiān)測(cè)與保障中去。其次，國家藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)督責(zé)任減輕，但是相應(yīng)的事中和事后的過程監(jiān)督加強(qiáng)，需要投入更多的人力物力與時(shí)間成本。再次，藥品上市許可持有人(MAH)也將面臨巨大的責(zé)任壓力，倒逼其加大在藥品生產(chǎn)、經(jīng)營與臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)選任、監(jiān)督上的投入，這勢(shì)必也會(huì)影響進(jìn)入藥品產(chǎn)業(yè)的投資者。最后，藥品使用者(醫(yī)療機(jī)構(gòu)、患者)可及時(shí)獲得優(yōu)勢(shì)的藥品，也為其使用和購買國內(nèi)藥品提供了制度保證。

當(dāng)然，也有學(xué)者并不贊同完全取消藥品相關(guān)認(rèn)證制度。宋華琳教授認(rèn)為可以通過市場(chǎng)第三方認(rèn)證取代行政機(jī)關(guān)認(rèn)證來提高效率[6]。洪蘭等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)藥品批發(fā)企業(yè)和零售企業(yè)實(shí)施分類管理，引入藥品經(jīng)營企業(yè)誠信體系[7]。

筆者認(rèn)為，取消GMP、GSP還有GCP并不代表監(jiān)管消失，實(shí)際上這才是真正意義上的“兩證合一”或“多證合一”，我們的行政監(jiān)管活動(dòng)不應(yīng)當(dāng)拘泥于過分形式化，認(rèn)為證照越多才越能夠保證藥品安全。扭轉(zhuǎn)觀念，放開入口，嚴(yán)把出口，加強(qiáng)藥品全生命周期監(jiān)管才是保證藥品質(zhì)量的根本。因此，目前的制度改進(jìn)是值得肯定的，當(dāng)然需要進(jìn)一步完善。

3.2 后續(xù)監(jiān)管制度的改革與完善

三大認(rèn)證制度及藥品上市持有許可人制度改革并不是也不能一條腿走路，需要后續(xù)監(jiān)管制度的進(jìn)一步改革與完善加以配套。參考國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與國外制度設(shè)計(jì)，筆者建議從以下幾個(gè)方面完善配套制度。

其一，融合三大認(rèn)證制度與藥品相關(guān)環(huán)節(jié)的資格準(zhǔn)入審查。取消GMP、GSP并不代表不再進(jìn)行藥品生產(chǎn)、經(jīng)營質(zhì)量規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)將這兩大認(rèn)證體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營許可審查過程中，在審查批準(zhǔn)生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)、個(gè)人時(shí)按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》和《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》一次性全面審查。而GCP認(rèn)證改為備案，《藥品臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》也可以融入藥品臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定過程中。

其二，藥品上市許可持有人(MAH)制度與三大認(rèn)證制度改革密切相關(guān)，其作為藥品全生命周期質(zhì)量的第一責(zé)任主體，一定程度上承擔(dān)著藥品質(zhì)量自我監(jiān)督的職責(zé)。特別是當(dāng)許可持有人與生產(chǎn)主體分離時(shí)，有必要建立藥品上市許可持有人(MAH)對(duì)委托生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管制度，例如強(qiáng)制簽署質(zhì)量保證協(xié)議、對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)是否滿足GMP、GSP相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查[15]。此外，為了預(yù)防可能出現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)，為藥品上市許可持有人(MAH)提供藥品再評(píng)價(jià)的依據(jù)，可建立藥品不良反應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)警戒機(jī)制，監(jiān)測(cè)藥品風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)[14]。

其三，建立與藥品上市許可持有人(MAH)相適應(yīng)的藥品損害救濟(jì)機(jī)制。藥品屬于健康相關(guān)產(chǎn)品，其損害之于受害者及其家庭有時(shí)是難以承受的。但同時(shí)，藥品上市許可持有人(MAH)的責(zé)任重大，藥品民事?lián)p害責(zé)任賠償不能完全分擔(dān)藥品上市后的風(fēng)險(xiǎn)。可資借鑒的有2種方式：一種是建立類似于日本的藥品不良反應(yīng)損害救濟(jì)基金，江蘇、福建、上海等試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)在進(jìn)行相關(guān)嘗試[16]；另一種方式是建立類似于美國、德國的藥品損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，這也是國務(wù)院建立藥品上市許可持有人制度(MAH)試點(diǎn)通知時(shí)提到的一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，不過如何確定合適的責(zé)任限額將直接影響保險(xiǎn)的承保率[17]。

4 結(jié)語

《藥品管理法修正案(草案)》此次修改提出“一備案兩取消”的三大認(rèn)證制度改革并將藥品上市許可持有人(MAH)制度以法律的形式正式確立是對(duì)我國藥事管理制度的一次重大探索。雖然此法律案還未正式發(fā)布生效，是否實(shí)施對(duì)三大認(rèn)證制度的改革還有待確認(rèn)，但草案帶來的藥品監(jiān)管思維的變化將是不變的趨勢(shì)。

近期引發(fā)熱議的長春長生生物科技有限公司違法違規(guī)生產(chǎn)狂犬病疫苗事件再一次造成全國藥品監(jiān)管震蕩，多名官員因此被問責(zé)[18]。但筆者認(rèn)為此事件背后隱藏的制度漏洞才是最值得深思的，即藥品監(jiān)管不能僅僅依靠甚至依賴“審批”，建立起藥品全生命周期或全過程監(jiān)管任重道遠(yuǎn)。藥品管理法此次修正草案正是沿著這一思路展開的，現(xiàn)階段看來可能投入成本巨大，但從長遠(yuǎn)來看符合健康中國戰(zhàn)略的總體要求。