城市規(guī)劃中的風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)對(duì)思考

俞開宇

麻城市自然資源和規(guī)劃局國(guó)土空間規(guī)劃股 湖北麻城 438300

城市規(guī)劃是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要政策基礎(chǔ)，而隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的擴(kuò)張、城市人口數(shù)量的增加，以及城市功能的多元化，在城市管理中的風(fēng)險(xiǎn)因素也日益復(fù)雜。因此在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)就必須將增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，科學(xué)確定風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，通過管理機(jī)制的創(chuàng)新來增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，在底線思維的指導(dǎo)下進(jìn)行科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，從而提高城市韌性，為城市的現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造安全有序的發(fā)展環(huán)境。

1 空間支撐：注重空間留白和設(shè)施配置優(yōu)化

一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同的人口規(guī)模，做好多情景規(guī)劃，在空間上做好留白，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)給城市發(fā)展帶來的不確定性?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)城市規(guī)劃事先制定發(fā)展目標(biāo)的工作思路不能使城市在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有效地應(yīng)對(duì)沖擊，這是因?yàn)楣ぞ呃硇詿o法應(yīng)對(duì)城市未來的不可控性。無論是從生態(tài)緩沖、城市空間發(fā)展，還是從應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)方面看，規(guī)劃留白對(duì)加強(qiáng)城市彈性是積極有效的。在各類設(shè)施配置上，也應(yīng)留有10%-20%的彈性空間，以滿足更大范圍的服務(wù)人口需要。此外，在規(guī)劃留白的同時(shí)還應(yīng)注意建設(shè)用地的高效集約和復(fù)合利用，景觀的同質(zhì)化和土地利用的單一性會(huì)導(dǎo)致生態(tài)韌性的降低。在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》中就明確提出“留白”這一概念，在生態(tài)用地方面要求只增不減，發(fā)揮預(yù)控作用，保留和擴(kuò)展生態(tài)廊道；在城市開發(fā)邊界內(nèi)設(shè)置預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地，為未來城市新的發(fā)展需求和重大事件預(yù)留用地。留白并不意味用地的閑置荒廢，而是在明確開發(fā)導(dǎo)向和時(shí)序前嚴(yán)格控制范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)行為，規(guī)劃期內(nèi)的留白區(qū)域仍可根據(jù)現(xiàn)狀土地用途正常使用[1]。另一方面，應(yīng)當(dāng)依托城鎮(zhèn)圈，統(tǒng)籌配置好各類空間資源。以上海當(dāng)前的醫(yī)療設(shè)施配置為例，近年來上海單個(gè)醫(yī)院的運(yùn)行效率不斷提高，加大了對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的服務(wù)利用，但由于各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分工協(xié)助機(jī)制不暢，上下聯(lián)動(dòng)、相互銜接的分級(jí)診療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未形成，人員、技術(shù)、設(shè)備和信息等資源共享水平較低，導(dǎo)致各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能定位未能有效落實(shí)，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源過度利用，居民就醫(yī)行為缺乏必要約束，造成重復(fù)就醫(yī)和資源浪費(fèi)。同時(shí)，部分區(qū)域的醫(yī)療資源配置仍然相對(duì)薄弱，中心城區(qū)的床位資源配置明顯高于其他地區(qū)，中心城區(qū)周邊地區(qū)和郊區(qū)交界處的資源配置相對(duì)不足，如閔行松江交界區(qū)域、嘉定寶山交界區(qū)域、嘉定青浦交界區(qū)域，以及長(zhǎng)興、橫沙島等區(qū)域的千人床位數(shù)均低于2張。因此，可以依照“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系，結(jié)合城鎮(zhèn)圈布局，在全市規(guī)劃設(shè)置若干醫(yī)療服務(wù)圈，作為醫(yī)療資源配置的基本單位，均衡配置各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位規(guī)模，從而滿足本服務(wù)圈內(nèi)居民看病的基本需求，這樣在風(fēng)險(xiǎn)來臨之時(shí)，也能以“圈”為單位，進(jìn)行隔離管理，避免交叉感染。

2 以底線思維為指導(dǎo)細(xì)化城市規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)

在現(xiàn)代城市管理工作中，城市規(guī)劃不僅是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策基礎(chǔ)，也是確保城市運(yùn)行穩(wěn)定和生態(tài)安全的底線支撐。因此在城市規(guī)劃工作中必須充分了解城市的發(fā)展現(xiàn)狀，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)的預(yù)判，這樣才能準(zhǔn)確控制風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，并通過各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的制定以及對(duì)空間資源的優(yōu)化配置來確保風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而為城市的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)安全有序的良好環(huán)境[2]。而風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的確定必須以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的為基礎(chǔ)，所以在城市規(guī)劃工作要建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，同時(shí)在城市規(guī)劃工作的初期就要將風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)細(xì)化，并落實(shí)到各個(gè)規(guī)劃環(huán)節(jié)中，從而確保風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在城市規(guī)劃實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系主要包括問題導(dǎo)向、設(shè)施導(dǎo)向、部門導(dǎo)向以及過程導(dǎo)向等主要類型，為了提高城市風(fēng)險(xiǎn)管理的能力也可以綜合運(yùn)用不同類型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

3 進(jìn)一步強(qiáng)化控規(guī)管理，嚴(yán)格規(guī)范調(diào)整程序

在建設(shè)項(xiàng)目審批中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法定有效的控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行審批，項(xiàng)目的用地性質(zhì)及各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)要符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求。確需修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，政府要從有利于推動(dòng)發(fā)展全局出發(fā)，政府常務(wù)會(huì)、黨委常委會(huì)慎重研究，集體決策后向市自然資源和規(guī)劃局提出申請(qǐng)，由市自然資源和規(guī)劃局依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等文件規(guī)定，依法、依規(guī)進(jìn)行?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)是在城市發(fā)展過程中，因故對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的控規(guī)成果進(jìn)行單元整體或局部地塊的調(diào)整、深化和完善。涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的，由《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序規(guī)定》所指的相關(guān)單位向市自然資源和規(guī)劃局提出申請(qǐng)，由市自然資源和規(guī)劃局受理、審查，提出意見。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勁哲指出：“控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改不得突破總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容，不得突破國(guó)家規(guī)范和有關(guān)技術(shù)規(guī)定；涉及居住區(qū)及以上級(jí)別公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整的，須經(jīng)相關(guān)主管部門同意后，方可履行控規(guī)調(diào)整程序。

4 結(jié)語

城市規(guī)劃是促進(jìn)城市有序發(fā)展，增強(qiáng)城市韌性的重要政策基礎(chǔ)，而隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)代城市的人口數(shù)量和規(guī)模都在快速增長(zhǎng)，城市功能也更加豐富多元，客觀上也造成了風(fēng)險(xiǎn)隱患的增加。沿城市主要道路建筑的樓前區(qū)域不應(yīng)設(shè)置停車位[3]。沿城市街道的建筑附屬設(shè)施，如變配電箱、人防風(fēng)井、通信設(shè)施等應(yīng)隱蔽設(shè)計(jì)，且不應(yīng)阻礙行人通行。沿城市主要道路商業(yè)建筑前的廣場(chǎng)宜設(shè)置雕塑、小品、休閑座椅等設(shè)施。一般性辦公、商業(yè)等公共建筑不應(yīng)設(shè)置圍墻，居住建筑應(yīng)采用通透式圍墻，在滿足安全的前提下鼓勵(lì)采用綠化分隔等方式。因此在城市規(guī)劃中要建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，確定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，并通過政策保障和空間支撐等措施提高城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而為城市的健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。