管理公共風險，財政政策的新思路

劉尚希

剛剛結束的中央經(jīng)濟工作會議對財政政策有新的表述，在“繼續(xù)實施積極的財政政策”的情況下，要大力提質(zhì)增效，而去年的表述是“要加力提效”。同時，會議特別強調(diào)要保障重點領域的支出，特別是對基層的工資、運轉(zhuǎn)和基本民生，也就是“三?！币诺礁又匾奈恢茫獕嚎s一般性支出?？梢?，在經(jīng)濟下行大幅減稅降費的背景下，積極的財政政策也有了一些微妙的變化，這種變化不僅僅體現(xiàn)在它的表述上，更多是在它的內(nèi)容以及實施方式上。

財政政策同時也是社會政策

我們過去對財政政策的理解主要基于需求管理的分析框架。從這一角度來說，財政政策的作用就是熨平經(jīng)濟波動，也叫反周期或者逆周期調(diào)節(jié)。從中央經(jīng)濟工作會議的最新表述可以看出，財政政策不僅要在經(jīng)濟領域，更要在社會領域發(fā)揮積極作用；它既是經(jīng)濟政策，也是社會政策，這就是當前財政政策的基本特點。

中國現(xiàn)階段發(fā)展面臨諸多的不確定性，不僅有需求的問題，也有供給的問題。如果財政政策還是按照傳統(tǒng)老一套僅僅調(diào)節(jié)需求，是遠遠不夠的?，F(xiàn)在的財政政策已經(jīng)從純粹的經(jīng)濟政策變成同時也是社會政策，在社會領域發(fā)揮作用。從更高層面來分析，財政政策從需求管理、供給管理，轉(zhuǎn)向了風險管理，這個風險不是市場領域的風險，而是公共風險，涵蓋了經(jīng)濟不穩(wěn)定的風險、經(jīng)濟動能不足的風險、社會貧富差距大帶來的社會不穩(wěn)定的風險，等等。對公共風險加以管理，這才是現(xiàn)代財政的基本職能。

風險社會需要管理風險

從當前社會大背景看，我們處于風險社會這一人類社會發(fā)展新的歷史時期。風險社會的概念是一名德國社會學家提出來的，他認為，世界已經(jīng)從過去的農(nóng)業(yè)社會、后來的工業(yè)社會、現(xiàn)在常說的信息社會，進入到了風險社會。風險社會的基本特征就是不確定性。這種不確定性不是體現(xiàn)在某個領域、某個方面，而是體現(xiàn)在國家發(fā)展的不確定性，以及全球發(fā)展的不確定性。如果世界本來就是不確定的，我們的發(fā)展就需要為國家和人類文明構建出一種確定性。

在風險社會這個大背景下，財政政策的使命就應當是風險管理。風險是分層次的，有個體的風險、市場的風險，對于國家發(fā)展來說，風險就應當是公共風險，公共風險如何防范，如何化解，從而降低社會面臨的不確定性，這需要靠制度，也要靠政策。政策多從短期角度考慮問題，制度更多從戰(zhàn)略上解決問題。

我們過去的財政模式叫公共財政，現(xiàn)在叫現(xiàn)代財政，內(nèi)涵是不一樣的。在一個特定的改革時期，我們特別強調(diào)財政的公共性，以處理好政府與市場的關系。而十八屆三中全會之后我們提出的是現(xiàn)代財政，財政改革的目標就是建立現(xiàn)代財政制度。

現(xiàn)代財政是綜合性的，歸結為一點就是“人”，要從人的角度來思考所有問題。政府與市場的關系指向的是物，追求創(chuàng)造財富的效率，實現(xiàn)更快的經(jīng)濟增長?，F(xiàn)代財政指向的是人。現(xiàn)實中遇到的諸多風險問題，迫使我們不得不更加重視“人”。比如發(fā)展新動能靠什么？靠知識，靠技術。知識和技術都來自于人?，F(xiàn)在人口老齡化帶來的風險，還有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的人口流動、公共服務與人的脫節(jié)，等等。

所以，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向以人為本的邏輯，更多是因為我們遇到了許多原來不曾遇到的風險，要構建發(fā)展確定性，需要更多考慮風險問題。從物來考慮，就是追求GDP，這帶來了一系列問題，只有轉(zhuǎn)到以人為本來考慮問題，才可能從根本化解當前的風險。因為發(fā)展動力建立在人身上，需要通過人力資本的積累、人力資本質(zhì)量的提高、人力資本積累更加平等去促進高質(zhì)量的發(fā)展。

現(xiàn)代財政以人為本

高質(zhì)量的發(fā)展是什么，我們可以從什么不是高質(zhì)量發(fā)展的角度思考。至少有三個類型的發(fā)展不是我們想要的：低技術含量的發(fā)展、少數(shù)人富裕的發(fā)展，以及與環(huán)境不友好的發(fā)展。只有著眼于人，才能避免這樣的低質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)代財政是以人為本，圍繞人做文章，圍繞人的基本權利做文章，這就涉及到很多與社會體制密切相關的問題。當前社會領域的很多問題解決還是滯后的。比如人的身份問題，首先是戶籍問題，是農(nóng)村戶口還是城市戶口，是編制內(nèi)還是編制外，是干部還是工人，都是身份問題。因為身份問題導致的差距不但沒有縮小，反而在拉大。這些問題給我們的整體發(fā)展帶來了不確定性。

中國發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)是一個整體性的發(fā)展，僅靠GDP不能解決所有問題，各方面都得協(xié)調(diào)發(fā)展，整體發(fā)展的特征越來越明顯，就像一個人既要長個也要長經(jīng)驗，還要長知識、長能力，一個國家的發(fā)展也是如此。隨著發(fā)展的持續(xù)轉(zhuǎn)型升級和爬坡過坎，其中的不確定性會越來越大，這就會產(chǎn)生公共風險，諸如經(jīng)濟領域、社會領域、環(huán)境領域的風險，這恰恰是財政政策需要關注的問題。

所以，當前的財政政策應該從需求管理的框架中擺脫出來，轉(zhuǎn)向風險管理，為我們的發(fā)展注入確定性，降低公共風險的水平，從而使生產(chǎn)的成本、生活的成本都能夠大大降低。

風險和成本可以說是一體兩面。比如誠信是一個社會風險問題，誠信風險，對企業(yè)來說帶來的成本就會大大增加。再比如社會保障問題。人老了沒有收入，社會需要通過養(yǎng)老保險制度為老人們提供一個安享晚年的確定性，化解人退休后的風險。不然，這種生活風險將給整個社會帶來巨大的成本。

從這個意義上講，現(xiàn)在的財政政策已經(jīng)悄悄轉(zhuǎn)向了風險管理，這是財政政策的重大轉(zhuǎn)型。只有降低了公共風險，發(fā)展的確定性才能構建起來，否則發(fā)展就可能在各種不確定性和風險中落入某種陷阱。這方面有很多歷史的經(jīng)驗教訓可借鑒。只有“構建”了發(fā)展的確定性，中國的發(fā)展才是有希望的，也才是有前途的?！?/p>

（作者是中國財政科學研究院院長，本文是作者在北大國發(fā)院2019中國公共財政論壇上的講話，已經(jīng)本人審閱）