鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)管理存在的問題及對策

翁美平

（福建省邵武市審計(jì)局，福建 邵武 354000）

一、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題

（一）財(cái)政預(yù)決算粗化，約束機(jī)制不強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算批復(fù)、調(diào)整及執(zhí)行過程中仍部分存在違反《預(yù)算法》的行為。表現(xiàn)為預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算編報(bào)簡單粗化，未完整反映“鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級”收支情況，不是準(zhǔn)確和完整的預(yù)算。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“其他收入”未完全納入預(yù)算，財(cái)政資金的使用透明度不高。預(yù)算調(diào)整不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加(追減)預(yù)算沒有嚴(yán)格履行報(bào)同級人大審批的程序，未履行程序進(jìn)行批準(zhǔn)調(diào)整，超出預(yù)算部分脫離了同級人大的監(jiān)督，是比較典型的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長預(yù)算”。如某鎮(zhèn)2012年末因需維持當(dāng)年預(yù)算收支平衡，超預(yù)算撥款，將已撥付的防洪堤配套款197萬元，調(diào)整到“預(yù)算暫付”科目核算等。

（二）財(cái)務(wù)管理機(jī)制不健全，資金管理不到位

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理等內(nèi)控制度不健全，執(zhí)行制度不嚴(yán)格。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)財(cái)物保管人員和單位會計(jì)由一人擔(dān)任；未建立貨幣資金管理、應(yīng)收應(yīng)付款項(xiàng)管理、固定資產(chǎn)管理等制度。主要表現(xiàn)在：

一是專項(xiàng)資金管理不到位。由于政府部門在項(xiàng)目管理上體制不順，職能交叉，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金管理分散。尤其是對項(xiàng)目多、資金量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未按規(guī)定對專項(xiàng)資金實(shí)行專項(xiàng)核算。部分支出在經(jīng)常性科目中核算，各項(xiàng)目之間互相調(diào)劑、擠占，很難有效進(jìn)行監(jiān)督管理和績效評價(jià)。此外，部門對專項(xiàng)資金支出的監(jiān)督突擊性檢查多，但對發(fā)現(xiàn)的問題沒有具體的處罰和整改措施，使監(jiān)督流于形式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在擠占、挪用專項(xiàng)資金和代管資金的情況。如某鎮(zhèn)2010年1月至2013年5月挪用財(cái)政專項(xiàng)資金459.44萬元，用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足或償還歷史舊欠。該鎮(zhèn)一下屬單位截至2013年6月末滯留各項(xiàng)專項(xiàng)資金合計(jì)221.21萬元（被擠占166.62萬元）未及時(shí)撥付使用。

二是債權(quán)債務(wù)未及時(shí)清理。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留問題和未決事項(xiàng)較多，債權(quán)債務(wù)缺乏有效的管理，普遍存在不良長期投資以及往來款掛賬數(shù)額較大、時(shí)間過長等問題。隨著時(shí)間的推移，債權(quán)債務(wù)規(guī)模越來越大，潛藏著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)借出款項(xiàng)、工程建設(shè)、物資采購等支出不及時(shí)入賬，或違規(guī)以政府名義對企業(yè)、公司借款提供擔(dān)保，產(chǎn)生對外擔(dān)保糾紛，從而造成賬外債權(quán)債務(wù)。對債權(quán)管理不善，對部分欠款未及時(shí)追繳，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員把款項(xiàng)借出后，不能及時(shí)清理，財(cái)務(wù)人員不過問或不敢過問，造成賬務(wù)處理不及時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間不愿意或不想去解決這些問題，一屆傳一屆，拖成“老大難”。如某鎮(zhèn)至2013年5月，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“經(jīng)費(fèi)暫付”長期掛賬16筆594.07萬元、“經(jīng)費(fèi)暫存”長期掛賬28筆342.82萬元；鎮(zhèn)財(cái)政所“預(yù)算暫付”長期掛賬11筆110.02萬元、“預(yù)算暫存”長期掛賬29筆151.36萬元。

三是資產(chǎn)管理不嚴(yán)。資產(chǎn)（特別是固定資產(chǎn)）的管理和核算不嚴(yán)格、不規(guī)范，存在賬實(shí)不符和資產(chǎn)流失的問題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資產(chǎn)購置時(shí)，沒有實(shí)行嚴(yán)格的招投標(biāo)和政府采購等公開制度。資產(chǎn)管理中，缺乏嚴(yán)格的管理和規(guī)范的會計(jì)核算，沒有實(shí)行專人保管資產(chǎn)，責(zé)任到人的制度，沒有進(jìn)行實(shí)物登記和明細(xì)核算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在資產(chǎn)有物無賬的問題，形成大量賬外資產(chǎn)。資產(chǎn)處置未經(jīng)集體決策，不履行法定報(bào)批程序，資產(chǎn)管理失控，造成了不同程度的流失。如某鎮(zhèn)政府2010年5月25日未經(jīng)控辦審批，購置思威牌小汽車一部,價(jià)款21.37萬元，且未納入固定資產(chǎn)核算管理，并未經(jīng)法定程序，先后于2010年1月和7月出售五菱小客車、北京現(xiàn)代小車各一輛等。

四是經(jīng)費(fèi)支出較隨意。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神的現(xiàn)象，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用公款購買高檔茶葉、公款支付營業(yè)性娛樂場所費(fèi)用、有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下屬相關(guān)部門列支招待費(fèi)用，以及在下屬相關(guān)部門以目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)、外勤補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、午餐補(bǔ)貼等各種名義發(fā)放津補(bǔ)貼等。如某鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長均有審批費(fèi)用，2013－2015年度，購買茶葉款5.16萬元，且大多以大額現(xiàn)金報(bào)銷，在下屬相關(guān)部門以目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)、外勤補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、午餐補(bǔ)貼等各種名義發(fā)放津補(bǔ)貼達(dá)20多萬元等。

五是超限額使用現(xiàn)金支付結(jié)算。根據(jù)國務(wù)院《現(xiàn)金管理暫行條例》的規(guī)定，現(xiàn)金的結(jié)算限額為一千元，超過限額的部分應(yīng)當(dāng)以支票、銀行本票或轉(zhuǎn)賬等方式支付，單位庫存現(xiàn)金限額為該單位3天至5天的日常零星開支所需現(xiàn)金。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在現(xiàn)金使用范圍以外，大額支出使用現(xiàn)金、白條支付現(xiàn)金。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行存款、庫存現(xiàn)金不進(jìn)行日清月結(jié)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)金沒有每日進(jìn)行盤點(diǎn)，出現(xiàn)了白條抵庫、坐支現(xiàn)金等問題；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)庫存現(xiàn)金量大、給資金的安全帶來隱患。如某鎮(zhèn)政府用現(xiàn)金支付轄區(qū)內(nèi)某村土地增減掛鉤基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)10萬元、現(xiàn)金支付鎮(zhèn)供銷社小城鎮(zhèn)建設(shè)房屋置換搬遷費(fèi)用補(bǔ)償款10萬元等。

六是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有違規(guī)收費(fèi)，且票據(jù)管理不規(guī)范。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擅自設(shè)立項(xiàng)目收費(fèi)、無證收費(fèi)、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)違規(guī)收費(fèi)，以及使用不合規(guī)票據(jù)收費(fèi)等。票據(jù)領(lǐng)用、保管、繳銷、審核制度不健全。未建立票據(jù)使用管理臺賬，收款收據(jù)和已用完的收款收據(jù)長期放在經(jīng)辦人手上未及時(shí)到財(cái)務(wù)部門辦理繳銷登記手續(xù)、對領(lǐng)用的票據(jù)不及時(shí)到財(cái)政部門繳銷。如某鎮(zhèn)在2012年—2014年期間，鎮(zhèn)招標(biāo)辦收取招標(biāo)對象資料費(fèi)、報(bào)名費(fèi)等費(fèi)用4.69萬元等。

（三）政府投資項(xiàng)目建設(shè)有待加強(qiáng)

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項(xiàng)目未嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和《福建省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)事項(xiàng)核準(zhǔn)實(shí)施辦法》等規(guī)定，存在項(xiàng)目肢解、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)；高估冒算項(xiàng)目工程預(yù)算，項(xiàng)目工程造價(jià)水分十分嚴(yán)重；招標(biāo)代理單位和投標(biāo)單位為關(guān)聯(lián)單位、評標(biāo)委員會成員為投標(biāo)單位主管部門工作人員；由施工單位墊資等違規(guī)現(xiàn)象。如某鎮(zhèn)防洪堤工程項(xiàng)目，設(shè)計(jì)費(fèi)的最高控制價(jià)為219萬元。該項(xiàng)目招標(biāo)采用綜合評標(biāo)法進(jìn)行評標(biāo)，共有3家單位參與投標(biāo)，其中兩家互為關(guān)聯(lián)單位，投標(biāo)報(bào)價(jià)分別為216.8萬元和218.1萬元，均接近最高控制價(jià)。同時(shí)還存在評標(biāo)委員會人員構(gòu)成不符合法定要求的現(xiàn)象。該項(xiàng)目的評標(biāo)委員會5位成員中有4位為投標(biāo)單位主管部門的工作人員。

（四）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱

會計(jì)基礎(chǔ)工作效果直接影響財(cái)務(wù)管理決策的有效性和準(zhǔn)確性。由于單位的特殊性，財(cái)會人員來源復(fù)雜，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德水平較低，有些會計(jì)人員不重視專業(yè)知識更新，有些財(cái)務(wù)人員甚至不了解現(xiàn)行財(cái)務(wù)會計(jì)制度，導(dǎo)致會計(jì)核算不規(guī)范。表現(xiàn)為財(cái)會人員未按照國家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行會計(jì)核算，會計(jì)報(bào)表、會計(jì)賬簿、會計(jì)憑證編制不規(guī)范，賬簿設(shè)置不全、賬務(wù)處理不準(zhǔn)確、科目運(yùn)用不恰當(dāng)、記載不及時(shí)，賬賬、賬款、賬務(wù)不符，會計(jì)資料不能真實(shí)反映單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支狀況，會計(jì)資料所提供的會計(jì)信息不準(zhǔn)確、不完整；財(cái)會人員未按規(guī)定對原始憑證進(jìn)行審核，使用票面記載事項(xiàng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不符的發(fā)票報(bào)銷入賬，使用未按法定渠道取得的發(fā)票報(bào)銷入賬，接受了不真實(shí)、不準(zhǔn)確或不合法的原始憑證，原始憑證記載的內(nèi)容有涂改或有錯(cuò)誤，原始憑證金額有錯(cuò)誤未重開，記賬憑證未根據(jù)經(jīng)過審核的原始憑證及有關(guān)資料編制；發(fā)票的內(nèi)容和應(yīng)使用的發(fā)票不符，部分原始憑證是自制收據(jù)、外購收據(jù)或白條；支出票據(jù)批報(bào)手續(xù)不全，只有批報(bào)人,無經(jīng)手人或證明人；有的發(fā)票只有經(jīng)手人，未見批報(bào)人，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理狀況。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

發(fā)生這些問題的原因，既有體制機(jī)制方面的缺陷，也有制度建設(shè)滯后的因素；既有領(lǐng)導(dǎo)思想性的，也有干部素質(zhì)性的；既有監(jiān)管不到位的漏洞，也有查處力度不夠的原因。

一是法律意識欠強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員置政策、法規(guī)和制度于不顧，采取上有政策、下有對策的方法，另搞一套，導(dǎo)致財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，財(cái)務(wù)管理混亂。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，違紀(jì)資金都用在單位公務(wù)支出上，沒有進(jìn)個(gè)人腰包，即使查出來也不能把我怎樣，存在知法犯法，有章不循，心存僥幸的現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對依法管理財(cái)務(wù)工作重視不夠，缺乏依法理財(cái)?shù)淖杂X性，對財(cái)務(wù)知識和相關(guān)法律法規(guī)不夠熟悉，造成違法違紀(jì)事件的發(fā)生。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)信息失真，不合規(guī)票據(jù)列支、超限額支付現(xiàn)金、大額支出沒有明細(xì)、規(guī)避采購、擴(kuò)大開支范圍、超限額列支招待費(fèi)等；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛列支出套取資金等違紀(jì)違規(guī)問題屢禁不止。

二是內(nèi)控機(jī)制缺失。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立健全財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制和制約機(jī)制，財(cái)務(wù)不公開，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)失去有效監(jiān)督，使違紀(jì)者有空可鉆。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“一把手”的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制，造成其無所顧忌；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)知識欠缺，操作能力不強(qiáng)，支出不審查、不把關(guān)，沒有發(fā)揮好單位領(lǐng)導(dǎo)的“參謀”助手作用。少數(shù)財(cái)會人員不具備財(cái)務(wù)管理人員的基本條件和素質(zhì)，違規(guī)操作，不會記賬，甚至亂記賬。還有一些財(cái)會人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，賬務(wù)記載不及時(shí)，科目設(shè)置不規(guī)范，沒有履行好應(yīng)盡的職責(zé)。