PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的困境與對策建議

吳玉龍

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

前言

當(dāng)前我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，PPP項(xiàng)目的發(fā)展速度越來越快，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也推動了我國政府職能的轉(zhuǎn)變、激發(fā)了市場的活力、促進(jìn)了我國的深化改革、提高了人民的生活水平和質(zhì)量。但是我國還沒有廣泛開展對PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，這也在一定程度上阻礙了PPP項(xiàng)目的發(fā)展，因此需要加大對PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的力度，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目的概念

Public-Private Partnership的簡稱就是PPP，PPP項(xiàng)目指的是一種公私合伙或合營項(xiàng)目，主要是指政府和私營商簽訂授權(quán)協(xié)議，委托私營商替政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營以及管理工作，以此為人民群眾提供公共基礎(chǔ)服務(wù)[1]。PPP項(xiàng)目的模式可分為三種，分別為外包類、特許經(jīng)營類以及私有化類。外包類主要指的是項(xiàng)目由政府投資，私營商只承擔(dān)項(xiàng)目的一部分，在這種情況下私營商不需要承擔(dān)過大的風(fēng)險(xiǎn)；特許經(jīng)營類指的是私營商需要參與項(xiàng)目的部分投資或者是全部投資，這種模式當(dāng)中私營商和政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但是也和政府共同享受利益；私有化類指的是私營商承擔(dān)項(xiàng)目的所有投資，所以私營商需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較大。

PPP模式是一次體制機(jī)制變革，PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展導(dǎo)致國有資產(chǎn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目當(dāng)中的比重不斷下降，私營商介入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營以及管理過程中就給跟蹤審計(jì)帶來了巨大的挑戰(zhàn)[2]。為了使PPP項(xiàng)目向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，我國要求加大跟蹤審計(jì)力度，提高跟蹤審計(jì)的效率及質(zhì)量，全方位覆蓋審計(jì)，這樣才能夠促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀與困境

（一）PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀

由于PPP項(xiàng)目的應(yīng)用范圍越來越廣泛，我國加大了對PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的力度。自2014年至2019年6月財(cái)政部累計(jì)入庫PPP項(xiàng)目9036個，涉及投資額達(dá)13.6萬億元，而且覆蓋面及廣，主要包括交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)及教育行業(yè)，極大地促進(jìn)了我國國民經(jīng)濟(jì)的增長，也提高了我國人民生活的水平和質(zhì)量。但落地項(xiàng)目及開工項(xiàng)目僅為5811個和3446個。雖然我國也不斷對PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)進(jìn)行深入研究，當(dāng)前的跟蹤審計(jì)水平已經(jīng)得到了大幅度的提高。但是還有很多審計(jì)機(jī)關(guān)還沒廣泛開展對PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，只是對項(xiàng)目的投資階段進(jìn)行了審計(jì)，而且審計(jì)的深度不足，覆蓋面也比較窄。此外，當(dāng)前對于PPP項(xiàng)目的沒有出臺相應(yīng)的法律文件，僅有一些政府政策，跟蹤審計(jì)沒有參考依據(jù)，這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)無法實(shí)現(xiàn)其作用。

（二）PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的困境

1、審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜

PPP項(xiàng)目涉及到的大多都是交通設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、水氣設(shè)施等比較復(fù)雜的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些設(shè)施在建設(shè)的過程中受到的影響因素比較多，對施工要求也比較高，所以PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)比較大，在對PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的時(shí)候就會涉及到很多內(nèi)容。除此之外，PPP項(xiàng)目涉及到的參與方比較多，比如政府部門、投資企業(yè)、建設(shè)企業(yè)、設(shè)計(jì)與監(jiān)理企業(yè)等等，這些參與方都是PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對象和目標(biāo)。之前沒有PPP項(xiàng)目的時(shí)候，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要涉及的利益參與方就是政府部門和國有企業(yè)，所以在進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)只需要把握好工程造價(jià)等重點(diǎn)內(nèi)容，但是私營企業(yè)介入到PPP項(xiàng)目之后，就需要加大對投資人的審計(jì)力度，這也導(dǎo)致PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)容比較復(fù)雜[3]。

2、審計(jì)方式滯后

一直以來對公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用的審計(jì)方式就是貫穿式的跟蹤審計(jì)，簡單來說就是將跟蹤審計(jì)貫徹落實(shí)在項(xiàng)目的每一個環(huán)節(jié)當(dāng)中，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、簽合同、建設(shè)等等。但是PPP模式和傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式不太一樣，如果仍然采用傳統(tǒng)的貫穿式跟蹤審計(jì)就會引發(fā)一系列問題，因?yàn)镻PP項(xiàng)目牽涉到的利益主體過多，所以應(yīng)該從哪一方開始進(jìn)行審計(jì)、由誰主導(dǎo)審計(jì)都很難進(jìn)行判斷。此外，在建設(shè)項(xiàng)目的過程中，每一個參與方都會涉及到很多的財(cái)務(wù)信息，利用傳統(tǒng)的方式無法進(jìn)行審計(jì)。還有PPP項(xiàng)目無論是建設(shè)還是后期的運(yùn)營都是一個漫長的過程，在這個過程中會產(chǎn)生很多復(fù)雜的工作，導(dǎo)致審計(jì)工作難以開展。

3、審計(jì)制度不完善、審計(jì)人才匱乏

當(dāng)前我PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)制度并不是很完善，缺乏會計(jì)核算以及審計(jì)等方面的相關(guān)條款，這也導(dǎo)致在開展審計(jì)工作時(shí)無法可依，對審計(jì)的效率和質(zhì)量都有很大影響。此外，我國也比較缺乏專業(yè)的審計(jì)人才。因?yàn)镻PP項(xiàng)目對審計(jì)人員的要求比較高，不僅專業(yè)素質(zhì)要高，還要了解各種項(xiàng)目的知識，但是能夠滿足這些要求的審計(jì)人才很少。

三、PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的對策

（一）對審計(jì)方式進(jìn)行創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容比較復(fù)雜，所以傳統(tǒng)的審計(jì)方式無法滿足PPP項(xiàng)目的審計(jì)要求，因此可以結(jié)合現(xiàn)代化信息技術(shù)，建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目全覆蓋審計(jì)模式。建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目審計(jì)模式能夠有效提高審計(jì)的效率和質(zhì)量，對PPP項(xiàng)目實(shí)行全覆蓋、全方位的跟蹤審計(jì)。首先要積累項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，想要建立這種審計(jì)模式需要建立全國性的總PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)之上利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立各地的 PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)平臺，利用大數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，比如說可以對PPP項(xiàng)目的實(shí)時(shí)進(jìn)度數(shù)據(jù)以及相關(guān)的財(cái)務(wù)、人員等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享。此外還要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口標(biāo)準(zhǔn)，對PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集、整合、儲存以及分析，最后進(jìn)行統(tǒng)一的管理。通過PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)平臺，對 PPP項(xiàng)目實(shí)行全方位全過程的實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)[4]。但是這并不是一件簡單的事，進(jìn)行PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)審計(jì)對于技術(shù)的要求非常高，所以需要投入很多的人力物力財(cái)力。

（二）建立健全PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度

想要保證PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的效率和質(zhì)量不僅要建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目全覆蓋審計(jì)模式，還要建立健全PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度，用制度進(jìn)行約束，為PPP項(xiàng)目的執(zhí)行與發(fā)展提供制度保障。因此，需要針對PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性，建立能夠滿足PPP項(xiàng)目審計(jì)要求的準(zhǔn)則，為PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)創(chuàng)設(shè)一套獨(dú)立完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，并對PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的方法、工具等進(jìn)行制度約束。此外，還要對PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的責(zé)任進(jìn)行明確，加強(qiáng)對項(xiàng)目質(zhì)量的審計(jì)，也要加大對審計(jì)的監(jiān)督力度，使PPP項(xiàng)目更加公開透明。

（三）加大PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)人才的培養(yǎng)力度

當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)人才處于極度匱乏的狀態(tài)，因此需要將長期培養(yǎng)審計(jì)人才以及短期培訓(xùn)審計(jì)人員相結(jié)合，加大PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)人才的培養(yǎng)力度[5]。首先，應(yīng)該對現(xiàn)有的審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓審計(jì)人員了解PPP項(xiàng)目的特殊性以及復(fù)雜性，提高審計(jì)人員的審計(jì)效率和質(zhì)量，還要對審計(jì)人員的不足之處進(jìn)行彌補(bǔ)和培訓(xùn)。此外，需要站在長遠(yuǎn)發(fā)展的角度實(shí)行長期培養(yǎng)，著重于人才培養(yǎng)的頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，這就需要將PPP項(xiàng)目審計(jì)人才的培養(yǎng)推行到行業(yè)以及高校當(dāng)中，高校和相關(guān)行業(yè)可以構(gòu)建專門的審計(jì)人才培養(yǎng)體系，加設(shè)PPP項(xiàng)目審計(jì)課程，為國家輸送更多的審計(jì)人才。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目是一種新型的項(xiàng)目管理模式，因此在具體落實(shí)與執(zhí)行的過程中一定會碰到很多困難，出現(xiàn)很多問題。對PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)是當(dāng)今社會的必然要求，因此要了解清楚國家的相關(guān)政策以及法律法規(guī)，對跟蹤審計(jì)的方式及手段進(jìn)行改變和革新，分清跟蹤審計(jì)中的主次關(guān)系，把握住跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵和重點(diǎn)內(nèi)容，對每一個環(huán)節(jié)都實(shí)行嚴(yán)格的管控，在保證項(xiàng)目質(zhì)量的基礎(chǔ)上將成本降到最低，促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。