以“金融創(chuàng)新”為思路實現(xiàn)政府和社會資本合作模式的有效推廣

文/張?zhí)m蘭 何昀倩 方榮祥 來燕，湖南啟域方略企業(yè)管理咨詢有限公司

經(jīng)濟社會要發(fā)展，首先要解決動力問題，不解決動力問題，就談不上發(fā)展的問題，而發(fā)展的根本在創(chuàng)新。十八屆五中全會指出，要樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，把創(chuàng)新發(fā)展放在發(fā)展全局的核心地位，在進入經(jīng)濟社會“新常態(tài)”的模式下，實現(xiàn)中國發(fā)展歷程中一次深刻的變革。

“要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，按照黨十八精神，本文旨在“改革、創(chuàng)新、發(fā)展”的理念下，梳理政府和社會資本合作（簡稱PPP）模式下的諸多問題，剖析PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推廣過程中出現(xiàn)的融資難問題，并提出有針對性和創(chuàng)造性的建議或?qū)Σ摺?/p>

1 政府和社會資本合作（PPP ）模 式

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指在提供基礎(chǔ)設(shè)施或其他公用服務(wù)的情況下，公共部門與私營部門可能建立的一種合作伙伴關(guān)系。該合作關(guān)系不同于以往的政府采購模式，主要體現(xiàn)在雙方在項目實施中的全程參與、平等協(xié)商、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享四個方面。實踐證明，PPP合作模式能夠切實有效的提高項目的建設(shè)和運營效率，降低項目實施的各類風(fēng)險，從而更大限度的提升現(xiàn)有資源的使用效率，更大范圍的達成公共部門和私營部門的合作意向，以及更大可能的滿足公眾對公用設(shè)施的使用需求。

加大推進政府和社會資本模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用建設(shè)領(lǐng)域的推廣，一方面有助于約束地方政府的債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化財政收支體系，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，另一方面也能夠引入優(yōu)質(zhì)的社會資本，合理分擔(dān)項風(fēng)險，共享項目效益，從而實現(xiàn)提高項目效率、激發(fā)民間資本的投資活力的目的。從當前政企合作模式的金融實踐來看，效果顯著，成果喜人，但也出現(xiàn)了很多的問題亟待解決。

2 政府和社會資本合作模式融資難問題突出

2.1 項目前期融資困難

好的項目要融到資并不難。通過PPP模式方式運作的項目，雖然政府不再為項目背書，但是政府也承擔(dān)了一定的項目需求風(fēng)險，在合理的交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置下，項目收益穩(wěn)定可期。然而就目前統(tǒng)計來看，全國PPP項目無論是數(shù)量和規(guī)模都在迅速增長，然而項目的落地率卻很低，根據(jù)筆者從業(yè)實踐，這一問題的癥結(jié)重點還是在融資。簡單梳理，融資難主要有以下三個原因：一是從當前入庫項目類別看，絕大多數(shù)項目屬于市政工程類和交通運輸類，而該類項目幾乎無法使用“使用者付費”的方式覆蓋項目投資成本，政府必須給與一定的財政補貼，而無法形成項目現(xiàn)金流的項目都很難獲得資金的青睞；二是項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計存在不合理。比如項目周期，大多數(shù)的PPP項目合作期限都沒有通過合理的論證，既不考慮項目資產(chǎn)的折舊，也不考慮項目設(shè)計特許經(jīng)營權(quán)的行業(yè)特點，更沒有考慮當?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀及未來規(guī)劃，而金融機構(gòu)對于融資的回收期又是極其看重的，因此項目周期的隨意性增加的項目資金風(fēng)險，金融機構(gòu)放貸顧慮多；三是項目參與方幾乎以建設(shè)公司為主，而以運營公司為參與主體的很少，基于資本的逐利性，建設(shè)公司更注重于建設(shè)期的利潤獲取，而PPP模式的本質(zhì)是“輕建設(shè)，重運營”，資本的回報大部分來源于合理有效的項目運營，因此參與方的短期逐利也會是項目融資難的一大原因。

2.2 項目融資模式單一

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，絕大多數(shù)項目融資還是采取銀行貸款的方式，然而這條路能不能走得通目前存在很大的疑問。通過P PP模式的去銀行貸款，雖然程序上不存在任何問題，但是依舊是項目公司負了債，政府不承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)責(zé)任，但是銀行為規(guī)避風(fēng)險還是更愿意給有國企參與的PPP項目。這一現(xiàn)象導(dǎo)致的問題主要有以下幾個方面：一是國企作為社會資本方參與PPP項目運作，擠占了民間資本投資的空間，國家通過相應(yīng)的財政政策嚴格限制政府的債務(wù)規(guī)模，舉債成為不可能，而融資的途徑唯有PPP的模式，造成了國企和民企競爭中的擠占效應(yīng)，實際降低了民間資本的投資活力；二是政策銀行的參與，更基于政策的導(dǎo)向而不是資金的回報，通過放貸的模式支持地方PPP模式的推廣，也為國企的大肆擴張?zhí)峁┝艘粋€隱性的通道和途徑。

此外，政府鼓勵通過企業(yè)發(fā)債、資金托管計劃、資產(chǎn)證券化、信托計劃等方式來籌集項目資金，但由于我國金融市場還不夠成熟，并且上述融資方式需要擔(dān)保質(zhì)押、程序復(fù)雜、周期較長、融資額度受限等原因，項目的參與主體還是均傾向于較為熟悉的貸款模式。這種單一模式的融資方式，自然造成銀行授信更謹慎的考慮，從而導(dǎo)致項目融資困難。

2.3 資金退出機制不完善

項目的合作期限，即可基于行業(yè)特點的特許經(jīng)營期，也可以社會資本方的實力和需求或項目資產(chǎn)的使用期限合理確定使用年限，一般來說，合作期限在10年以上，最長可達30年。這么長的合作期，就要求項目在初始設(shè)計階段要設(shè)定合理的資本退出機制。然而目前多數(shù)PPP項目的資金退出機制不是沒有設(shè)定就是設(shè)定不合理，也就是說項目一旦開始啟動，流動資金不再“流動”，項目的資金流不出去，市場資金流不進來，嚴重降低了資金的使用效率和配置效率，增加了項目風(fēng)險。為規(guī)避該風(fēng)險，項目參與方會盡量通過銀行這一相對“安全”方式實現(xiàn)項目融資，而不是花費很多的心思去設(shè)計項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化交易模式來實現(xiàn)財務(wù)的結(jié)構(gòu)融資。

2.4 資金監(jiān)管周期長

PPP項目合作期一般10年，而這長達十年的合作期，股權(quán)資本能夠得到合理的回報，是項目識別階段重要考察的問題，也就是項目的可行性分析。項目融資，考慮融資的成本，包括財務(wù)成本和時間成本兩部分，如果說資金的退出機制主要設(shè)計項目資金的利息成本，那么資金監(jiān)管周期主要涉及項目資金的時間成本。不同于簡單的項目監(jiān)管，資金的監(jiān)管機構(gòu)包括實施機構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)主管部門、政府財務(wù)部門、項目公司、項目參與方、融資機構(gòu)及外部審計單位等，涉及主體多、類別多、監(jiān)管方式不同一，監(jiān)管手段多樣。而這樣的監(jiān)管體系在很長的合作期內(nèi)，必然存在權(quán)利交叉和監(jiān)管不到位的情況，而一旦意外情況出現(xiàn)，資金流斷裂，這對項目的整體完成和按期移交會產(chǎn)生重大負面影響。

3 解決當前項目融資難問題的一些創(chuàng)新性思考

想要解決當前PPP項目融資的問題，重點還是要從根本上解決融資意向單位主要顧慮，如收益率、回收期、風(fēng)險、質(zhì)押擔(dān)保等因素。從各地政府的PPP實踐來看，政府一方面鼓勵各類項目能夠P PP模式的盡量走PPP模式，降低財政支付壓力的同時提高項目的供給效率，另一方面制定了各項政策引導(dǎo)PPP模式的大理推廣，如成立PPP基金，引導(dǎo)社會資本的投資，實現(xiàn)投資和回報的良性循環(huán)。激發(fā)民間資本的投資活力，提升項目融資的成功率，提高項目資金的使用和配置效率。

3.1 總體思路

按照國家、省和地方的相關(guān)PPP政策，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定符合本地項目情況的PPP融資政策規(guī)范或指導(dǎo)，鼓勵經(jīng)營性項目采取結(jié)構(gòu)化模式融資，非經(jīng)營性項目采取銀團貸款模式融資，支持國家政策性銀行介入當?shù)豍PP項目融資運作，加強政府PPP基金的投資引導(dǎo)作用，激發(fā)民間資本投資活力，建立由當?shù)匕l(fā)改、財政、銀行、PPP基金等單位組成的PPP融資工作小組，就本地項目的融資問題進行政策和操作上的具體指導(dǎo)和管理，優(yōu)質(zhì)項目中重點解決，一般項目集中解決，提高項目的融資成功率，推進項目快速有效的落地。

3.2 基本原則

（1）堅持鼓勵創(chuàng)新

（2）堅持市場運作

（3）堅持契約精神

（4）堅持利益分享、合作共贏

3.3 主要方法

（1）項目前期保障金融機構(gòu)的有效參與

依據(jù)各地政府的PPP時間，項目前期是重要的關(guān)鍵和經(jīng)歷放在了如何吸引社會資本方的條款設(shè)計上，而前期與金融機構(gòu)的接洽也同樣重要。“接觸潛在投資主體”實踐模式在操作中是可行且必要的，但往往項目一旦啟動，項目實施方案通過政府常務(wù)會評審，各項法定流程走完，PPP合同簽訂，項目開始步入建設(shè)和運營階段，那么項目的主要問題就集中在了融資方面。一旦項目資金不到位，項目就會耽擱，公共服務(wù)無法實現(xiàn)按時供給，社會資本方也會損失履約保證金和市場信譽，造成雙輸局面。由此可見，項目前期的金融機構(gòu)介入非常的重要和必要，只有引入金融機構(gòu)加入談判，參與項目交易模式還有回報機制的設(shè)計，才能理解項目的可融資性，論證項目的現(xiàn)金流、投資回報率及回收期，進而對項目在啟動和實施過程中遇到的各類金融風(fēng)險作出合理的預(yù)估和判斷，找出合適的應(yīng)對方式和解決辦法。

（2）鼓勵融資模式的創(chuàng)新

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）等政策法規(guī)，國家積極引導(dǎo)社會資本進入PPP領(lǐng)域，破處行業(yè)限制和壁壘，積極開展項目投融資創(chuàng)新，既可以通過項目發(fā)行企業(yè)債、私募、項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持計劃、ABS等方式，也可以按照市場的操作規(guī)則設(shè)計具有穩(wěn)定收益的金融產(chǎn)品，吸引房產(chǎn)基金、社?；?、保險基金等投資資本，激發(fā)金融機構(gòu)投資熱情，提高項目融資成功率。

（3）合理設(shè)定社會資本的退出通道

投資人自有資本、銀行資本、基金、市場風(fēng)險資本都是PPP項目的潛在融資對象，然而何類資本適合項目前期介入，何類資本適合項目中期介入，一切均應(yīng)當按照市場規(guī)律來操作。設(shè)定各類資本的進入和退出機制，是實現(xiàn)利用市場資本、提高資金使用效率的關(guān)鍵。筆者認為項目的實際運行情況決定項目的現(xiàn)金流，而項目現(xiàn)金流決定了資本的進入和退出。良好的資金退出機制主要包括一下三個方面：一，優(yōu)先考慮項目前期設(shè)計的資本投資回報年限，先前資本的退出和后期資本進入做好時間銜接；二，前期（包括建設(shè)期）資本接洽以銀團、政策性銀行、地方PPP基金為主，運營期以投資基金、風(fēng)險偏好投資者及市場游離資本為主；三，結(jié)合行業(yè)和項目特點，合理設(shè)置資金的方式和年度還款比例，縮短投資回收期，減少占用資金的時間成本，從而機制上保障資本的合理有效退出。

（4）按照本地項目特點，通過“打包”方式集體融資

各地政府PPP實踐過程中，項目融資難問題集中體現(xiàn)在，項目規(guī)模小而散，融資困難，無論是融資程序、投資規(guī)模和合作期限，對于金融機構(gòu)來說投資都得不償失，而投資規(guī)模較大、被列入的當?shù)刂攸c發(fā)展計劃的項目投資資金卻很富余，早就造成資金匹配不平衡的困境。因此建議各地發(fā)改部門要梳理本地區(qū)需進行的投資項目，區(qū)分重點項目和一般項目，重點項目大力推介，一般項目捆綁運營。在全面梳理需融資項目的基礎(chǔ)上，基于“行業(yè)關(guān)聯(lián)、建設(shè)關(guān)聯(lián)、區(qū)域關(guān)聯(lián)”，將小類項目打包成大的項目，實現(xiàn)整體設(shè)計和融資，提高項目的融資成功率。最后，將全部的融資項目分類、分年度制定實施計劃，并通過政府常務(wù)會審議納入當年工作計劃，同時與有意向的金融機構(gòu)做好積極溝通，在項目統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)分步有效的實施。