如何為重慶市PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)保駕護(hù)航

□ 敬 翰12

(1.西南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 四川 綿陽(yáng) 621010；2.綿陽(yáng)市商業(yè)銀行城郊支行 四川 綿陽(yáng) 621000)

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府與社會(huì)資本合作模式，是一種為滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)的需要，提高其供給能力，政府部門與私人部門通過(guò)簽訂特定協(xié)議，共同投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目或服務(wù)，以達(dá)到減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、公私風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，從而保證項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到移交全生命周期順利進(jìn)行，而達(dá)成的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在中央和地方政府大力推廣下，PPP改革推行五年以來(lái)，在深度和廣度方面都得到了巨大的發(fā)展。PPP模式經(jīng)過(guò)2014—2017年的推廣、拓展、落地、規(guī)范，2019年是歸位平飛年。重慶一直處于PPP投融資模式探索的前沿，目前已覆蓋16個(gè)區(qū)縣和8個(gè)行業(yè)，承包項(xiàng)目19個(gè)，投資488億元，總體著陸率68%。它包括三個(gè)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目，包括曾家堰、嘉陵江大橋和巴南區(qū)龍州灣隧道。

2018年7月，重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)和重慶市財(cái)政局致函區(qū)、縣政府和市政部門部署從嚴(yán)格的政策要求、明確的適用范圍、規(guī)范的審查程序、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理四個(gè)方面積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP項(xiàng)目的改革。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都承載著大量的資金，相關(guān)項(xiàng)目是否嚴(yán)格遵循法律法規(guī)、是否物有所值、是否關(guān)注相關(guān)利益者的需求，都是對(duì)PPP重點(diǎn)考核的指標(biāo)。因此，為保障社會(huì)公眾的利益及政府財(cái)政資金安全，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)就顯得尤為必要。所謂“績(jī)效”，就是成績(jī)或業(yè)績(jī)的效果、效率?？?jī)效審計(jì)是以保障財(cái)務(wù)收支的合法性為前提，以改善組織團(tuán)體、個(gè)人或項(xiàng)目的績(jī)效水平為目的，對(duì)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性(即“3E”)進(jìn)行評(píng)價(jià)。PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，是以公共物品理論為基礎(chǔ)，以相關(guān)利益者理論為思想，以代理委托理論為審計(jì)目標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的合法合規(guī)性及結(jié)果的效益性進(jìn)行監(jiān)督，最終提出審計(jì)意見(jiàn)，改善績(jī)效情況的一種審計(jì)活動(dòng)。

隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)的快速發(fā)展，一系列的問(wèn)題隨之而來(lái)，尤其是重慶市對(duì)如何開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)還未形成一套完善的審計(jì)方案，在實(shí)踐中只能借鑒和沿用傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)方法，但事實(shí)上，PPP績(jī)效審計(jì)與公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法上都存在差異性，不加以細(xì)分地一概而論會(huì)出現(xiàn)許多審計(jì)漏洞。雖然財(cái)政部出臺(tái)了50號(hào)文、87號(hào)文、92號(hào)文，國(guó)資委出臺(tái)了192號(hào)文以及資管新規(guī)征求意見(jiàn)稿等，對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的一些不規(guī)范的行為做出了約束，但是針對(duì)重慶市的PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)中仍存在許多問(wèn)題亟待解決。

一、重慶市PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題

(一)事后審計(jì)無(wú)法體現(xiàn)PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的建設(shè)性

目前重慶市對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)是在項(xiàng)目竣工結(jié)算時(shí)進(jìn)行審計(jì)，沿用傳統(tǒng)公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的方式，重點(diǎn)對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效的真實(shí)性、合法性和準(zhǔn)確性進(jìn)行監(jiān)督，忽略了PPP項(xiàng)目還負(fù)有社會(huì)效益和環(huán)境效益的責(zé)任。如果項(xiàng)目過(guò)程中出現(xiàn)相關(guān)人員互相包庇、惡意提高項(xiàng)目成本、從中收受利益的情況，監(jiān)督者也不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，更不能進(jìn)行及時(shí)整改，績(jī)效審計(jì)沒(méi)有發(fā)揮出提供建設(shè)性意見(jiàn)的監(jiān)督作用。

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)忽略相關(guān)利益者的權(quán)益

隨著PPP項(xiàng)目投資主體日益多元化，財(cái)政資金不再是公共投資項(xiàng)目的單一來(lái)源，而逐漸地以私人資金作為主要來(lái)源。但傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)方式依然以“3E”審計(jì)為主，審計(jì)指標(biāo)依舊以政府為核心，忽略了PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的理論基礎(chǔ)，忽略了除政府以外的其他利益相關(guān)者的權(quán)益，忽略了PPP項(xiàng)目仍屬于公共項(xiàng)目的本質(zhì)。

(三)PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)缺少相關(guān)法律作為監(jiān)督依據(jù)

PPP項(xiàng)目屬于公共建設(shè)項(xiàng)目的領(lǐng)域，但PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)卻缺少相關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)管。《審計(jì)法》規(guī)定，財(cái)政資金占項(xiàng)目投資的50%以上或50%以下且擁有項(xiàng)目建設(shè)權(quán)或運(yùn)營(yíng)權(quán)的屬于審計(jì)范疇，但PPP項(xiàng)目作為一種特殊的公共項(xiàng)目，私人資金占項(xiàng)目總金額的比例勢(shì)必會(huì)超過(guò)政府資金，如果對(duì)這樣的特殊情況缺乏相關(guān)的法律監(jiān)管，必將造成嚴(yán)重的審計(jì)漏洞，使社會(huì)公眾的利益受損。

(四)缺乏量化的PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

PPP績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是經(jīng)過(guò)雙方溝通而確定的，雖然之前國(guó)家已經(jīng)頒布了行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但目前PPP項(xiàng)目涉及的范圍廣泛，僅僅依靠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)已經(jīng)不能切合各項(xiàng)目的實(shí)際情況了。加之，PPP的績(jī)效評(píng)價(jià)不僅限于財(cái)務(wù)績(jī)效方面，需要考慮各方利益而制定、因此出現(xiàn)了審計(jì)人員為簡(jiǎn)化工作，未針對(duì)各項(xiàng)目實(shí)際設(shè)計(jì)審計(jì)指標(biāo)，敷衍了事，審計(jì)質(zhì)量不高的情形。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的優(yōu)化路徑

(一)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)行“一事一審”的全過(guò)程跟蹤

為改善PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在項(xiàng)目竣工決算后進(jìn)行審計(jì)缺乏建設(shè)性的弊端，相關(guān)部門需要實(shí)行對(duì)PPP項(xiàng)目“一事一審”。任何需要額外財(cái)政資金和資源分配，需要設(shè)定或調(diào)整公共產(chǎn)品價(jià)格和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，必須報(bào)告重慶市政府批準(zhǔn)。對(duì)于停車場(chǎng)、污水處理和其他項(xiàng)目，具有明確的商業(yè)模式、成熟的技術(shù)解決方案、充足的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)定的資源，在滿足招標(biāo)條例要求、項(xiàng)目PPP融資限額和財(cái)務(wù)預(yù)算保證的基礎(chǔ)上，區(qū)、縣可以自行審查方案并實(shí)施。此外，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)更能展示出績(jī)效審計(jì)的作用。審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)初期參與項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，對(duì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋、及時(shí)控制、及時(shí)調(diào)整，科學(xué)有效地對(duì)項(xiàng)目各階段進(jìn)行監(jiān)督，提出有利于整個(gè)項(xiàng)目發(fā)展的建設(shè)性意見(jiàn)，有力地遏制住風(fēng)險(xiǎn)，避免資源的浪費(fèi)。

(二)嚴(yán)守“兩個(gè)10%”紅線，建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

開(kāi)展物有所值的評(píng)估，嚴(yán)格控制財(cái)政“紅線”，各區(qū)、縣所有PPP項(xiàng)目預(yù)算的年度支出，不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%，其政府債務(wù)服務(wù)利息支出不得超過(guò)財(cái)政支出的10%。在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)之前，首先需要明確體系建立的原則，考慮各個(gè)PPP項(xiàng)目的不同特征，有針對(duì)性地側(cè)重重點(diǎn)考察指標(biāo)，貫徹“二八原則”。其次需要考慮PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性，在進(jìn)行指標(biāo)選擇中，需要覆蓋項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行的全生命周期，定性與定量的指標(biāo)結(jié)合在一起進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅要對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，也要對(duì)一些主觀情況進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。最后最重要的是評(píng)價(jià)指標(biāo)必須考慮利益相關(guān)者的關(guān)注點(diǎn)，站在不同的視角，對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等方面進(jìn)行涉及，使設(shè)計(jì)出的指標(biāo)更具有實(shí)用性。

(三)實(shí)行“穿透原則”審查，加快完善PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)目前法律在PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中的缺失和特殊性，相關(guān)單位應(yīng)該推動(dòng)完善相關(guān)法律法規(guī)，借鑒成熟國(guó)家的政策法規(guī)，拓寬審計(jì)范圍。為避免權(quán)責(zé)不清，官商勾結(jié)，需要明確PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)涉及各方的權(quán)利與責(zé)任。所有尚未由當(dāng)?shù)刂С只饘?shí)施的項(xiàng)目將不予批準(zhǔn)。不將財(cái)政資金分配給與政府績(jī)效評(píng)估無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，或社會(huì)資本實(shí)際上沒(méi)有承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。不得削弱或放棄社會(huì)資本投資的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任，不得承諾最低的投資回報(bào)或?yàn)樯鐣?huì)資本提供收入差異。不同意將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任退還給政府資助的代表或第三方。對(duì)PPP項(xiàng)目過(guò)程中的投融資審查、招投標(biāo)程序、市場(chǎng)定價(jià)等全過(guò)程設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范PPP項(xiàng)目市場(chǎng)，提高社會(huì)資金利用率。