被征地群眾參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒及對(duì)雄安新區(qū)的啟示

楊 蕾 張若望 顏堯佳 唐 瀟 唐 飛 高曉翠

一、雄安新區(qū)概況

（一）土地與人口

雄安新區(qū)位于太行山東，冀中平原中部，河北省保定市境內(nèi)，規(guī)劃范圍包含雄縣、安新縣和容城縣三縣以及周邊部分地區(qū)。其中，雄縣行政區(qū)域面積514平方公里，下轄3個(gè)鄉(xiāng)、6個(gè)鎮(zhèn)、223個(gè)村；安新縣區(qū)域面積728平方公里，下轄3個(gè)鄉(xiāng)、9個(gè)鎮(zhèn)、207個(gè)村；容城縣區(qū)域面積314平方公里，下轄3個(gè)鄉(xiāng)、5個(gè)鎮(zhèn)、127個(gè)村。截至2017年末，三個(gè)縣的人口數(shù)量分別為37.9萬人、45.8萬人、27.2萬人。從土地與人口分布看，安新縣面積最大，人口最多。

（二）經(jīng)濟(jì)狀況

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看，2017年，三縣的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為21095元、12246元、19527元，雄縣最強(qiáng)。但是，從人均可支配收入看，雄安三縣具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即城鎮(zhèn)居民人均可支配收入遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民人均可支配收入，具體數(shù)據(jù)見下圖：

圖1 2017年雄安三縣居民人均可支配收入

從圖1中可以觀察到，雄安三縣的城鎮(zhèn)居民收入遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民，其中，雄縣人均經(jīng)濟(jì)狀況最好，但城鎮(zhèn)居民可支配收入比農(nóng)村居民高出近一倍。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋情況

截至2017年末，雄安三縣參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口數(shù)量分別是：雄縣25.12萬人，占總?cè)丝诘谋壤?6.3%；安新縣26.2萬人，占總?cè)丝诒壤?7.2%；容城縣18萬人，占總?cè)丝诘?6.2%。這樣，平均來看，雄安新區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率大概為63%，這表明按照概率來說，雄安新區(qū)被征地群眾中每三個(gè)人中就有一人沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二、國內(nèi)外被征地群眾參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國外

1.英國。作為發(fā)達(dá)的資本主義國家，英國的圈地運(yùn)動(dòng)和土地的私有制使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮彤a(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式。在征地補(bǔ)償方面，英國規(guī)定征地前要明確征用土地的目的是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，還需要進(jìn)行調(diào)查論證并依照規(guī)定的程序征地；征地后要根據(jù)被征地的市場價(jià)格以及征地對(duì)居民產(chǎn)生的生活不便給予補(bǔ)償。二戰(zhàn)結(jié)束以后，英國通過政府主導(dǎo)建立起了從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣?huì)福利體系。被征地群眾可以享受統(tǒng)一的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，由養(yǎng)老基金支付。養(yǎng)老基金用當(dāng)期的基金收入支付當(dāng)期的支出，不足的部分由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)足。

2.德國。德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于1957年，在這之前，德國農(nóng)民的養(yǎng)老主要由農(nóng)民的家庭自己承擔(dān)，這是由于過去農(nóng)民擁有自己的大型農(nóng)場并且有一定的財(cái)產(chǎn)，在養(yǎng)老方面可以自給自足，政府認(rèn)為沒有必要為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著德國走向工業(yè)化和現(xiàn)代化強(qiáng)國，土地逐漸集中，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的方式不能滿足農(nóng)民的需要，政府在追求平等社會(huì)的理念下將農(nóng)民納入了社會(huì)保障體系，對(duì)老年農(nóng)民給予生活保障。政府規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，具體的方案是由政府補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其中政府補(bǔ)助不超過30%，其余部分由個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)和年限計(jì)算，最低繳費(fèi)年限是15年。

3.日本。日本政府規(guī)定，征用土地只能用于公共利益，征地對(duì)土地所有者的補(bǔ)償要根據(jù)征地時(shí)的土地市場價(jià)格計(jì)算，并且要考慮征地給土地所有者帶來的其他損失。在日本，被征地農(nóng)民可以通過農(nóng)民年金獲得較高水平的養(yǎng)老保障，這一養(yǎng)老保障體系由國民年金、農(nóng)民年金及國民養(yǎng)老基金組成，并由國會(huì)的立法予以保障，具有強(qiáng)制性。比如，《國民年金法》規(guī)定農(nóng)民必須參加國民年金養(yǎng)老保障制度；《農(nóng)民年金制度基金法案》則要求符合條件的中青年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者必須參加農(nóng)民年金；而《國民養(yǎng)老基金制度》則滿足了高收入農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)需要。通過這一多重的養(yǎng)老保障體系，被征地農(nóng)民可以獲得相應(yīng)的失地年金和正常退休的養(yǎng)老年金。

（二）國內(nèi)

1.福州市。根據(jù)福建省和福州市的相關(guān)規(guī)定，被征地農(nóng)民可以在三種方式中選擇一種獲得養(yǎng)老保障：（1）根據(jù)自愿的原則參加被征地農(nóng)民老年養(yǎng)老保障，保險(xiǎn)資金由政府、個(gè)人共同籌集，其中政府出資70%，個(gè)人籌集30%；（2）以征地基準(zhǔn)日為標(biāo)志，在征地基準(zhǔn)日滿60周歲以上的被征地農(nóng)民，無需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，直接納入老年養(yǎng)老補(bǔ)助，其資金由政府負(fù)擔(dān)；（3）對(duì)于年齡不滿男60周歲、女55周歲的自由職業(yè)人員，可根據(jù)自愿的原則參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府按照繳費(fèi)基數(shù)的50%給予補(bǔ)助，補(bǔ)助期限不超過10年。三種養(yǎng)老保障方式相比較，從繳費(fèi)金額看，選擇老年養(yǎng)老補(bǔ)助的方式花費(fèi)最少，被征地農(nóng)民身份認(rèn)定后可直接領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金，選擇老年養(yǎng)老保障的方式繳費(fèi)負(fù)擔(dān)最重，選擇城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保形式繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，受到被征地農(nóng)民的普遍歡迎；從享受的養(yǎng)老金待遇看，選擇老年養(yǎng)老補(bǔ)助的方式待遇最低，選擇城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式待遇最高。

2.銀川市。根據(jù)自治區(qū)政府和市政府的相關(guān)文件規(guī)定，銀川市首先明確了被征地群眾的涵蓋范圍，即具有本市常住戶口、被征地時(shí)享有土地承包權(quán)、被征地后人均耕地小于0.5畝、沒有參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群。這些被征地群眾可以根據(jù)自愿的原則選擇參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)所需資金的籌集由政府和被征地群眾個(gè)人負(fù)擔(dān)，通過建立統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶積累。（1）選擇城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，由政府按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)貼，計(jì)入養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶；（2）選擇企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，按照征地時(shí)上年度城鎮(zhèn)職工平均工資的60%為基數(shù)，以20%的比例繳費(fèi)，并根據(jù)不同年齡段的劃分一次性繳費(fèi)。另外，銀川市還根據(jù)這兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式規(guī)定了不同的待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人賬戶退還方式。

3.日照市。日照市被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過了不同的階段性變遷，從最初的探索階段，到實(shí)施被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段，再到將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的階段，不同階段采取的制度主要取決于日照市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和被征地群眾的生活狀況。其創(chuàng)新之處主要包括：（1）對(duì)年齡不設(shè)限制，可以確保各年齡段農(nóng)民參保，將被征地農(nóng)民劃分為不同的年齡段，規(guī)定不同年齡段的繳費(fèi)方式，對(duì)于超過退休年齡的人群，可以一次性繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；（2）根據(jù)不同的征地時(shí)間，給予被征地農(nóng)民不同標(biāo)準(zhǔn)的政府補(bǔ)貼；（3）被征地農(nóng)民可以根據(jù)自愿的原則選擇參加何種養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府為此提供了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種選擇；（4）實(shí)施被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，幫助和鼓勵(lì)被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；（5）為暫時(shí)無法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的被征地農(nóng)民提供銀行貸款支持。

三、對(duì)雄安新區(qū)的啟示

（一）以雄安新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活情況為依據(jù)建立被征地群眾的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

首先要考慮適合新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的情況下采取高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，不僅會(huì)增加新區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于新區(qū)群眾參與新區(qū)建設(shè)的積極性；其次，也要看到目前新區(qū)城鎮(zhèn)居民的收入水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民的收入水平，因此，對(duì)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的被征地群眾的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇必定無法采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，量力而行。

（二）為雄安新區(qū)被征地群眾提供多種養(yǎng)老保險(xiǎn)政策選擇

根據(jù)國內(nèi)其他地區(qū)的被征地群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，雄安新區(qū)也應(yīng)當(dāng)在政策制定方面保持一定的靈活度，為被征地群眾設(shè)計(jì)兩到三種養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保路徑，使群眾能夠根據(jù)自己的實(shí)際情況和意愿選擇參加合適自身狀況的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣既滿足了群眾的不同需求，又提高了政府效率。

（三）明確雄安新區(qū)被征地群眾的涵蓋范圍，并適當(dāng)劃分類別

新區(qū)政府在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策前，首先應(yīng)當(dāng)明確被征地群眾的范圍及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免造成普通民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的投機(jī)，同時(shí)，也要對(duì)被征地群眾做好群體劃分，明確不同群體的不同參保標(biāo)準(zhǔn)。

（四）分階段推進(jìn)雄安新區(qū)被征地群眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，避免一步到位

應(yīng)當(dāng)遵循從易到難的過程，在這一過程中要把握好效率與公平的關(guān)系，避免絕對(duì)的公平，但也要維護(hù)好被征地群眾的切身利益。

（五）政府采取積極措施幫助雄安新區(qū)被征地群眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)

新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)于未滿退休年齡的被征地群眾，可以提供再就業(yè)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使他們掌握一技之長，能夠勝任新工作，從而為自己的個(gè)人賬戶積累資金；對(duì)于已滿退休年齡的被征地群眾，可以提供配套的融資服務(wù)，降低他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金門檻。