法院行政文書檔案管理面臨的問題及應(yīng)對之策

葉 莉/麗水市蓮都區(qū)人民法院審判保障服務(wù)中心

近年來，法院全面推進(jìn)訴訟檔案信息化建設(shè)，取得令人矚目的成就。訴訟檔案電子化極大地方便了法官辦案，方便了相關(guān)機關(guān)、當(dāng)事人查閱復(fù)印訴訟檔案，也極大地促進(jìn)了訴訟檔案的管理科學(xué)化、規(guī)范化。相比之下法院行政文書檔案管理轉(zhuǎn)型升級已然滯后，難以滿足司法體制機制改革的需求，難以滿足法院內(nèi)部功能性需求，不利于法院自身管理與科學(xué)發(fā)展。法院行政文書檔案管理亟待改進(jìn)。

法院行政文書檔案收錄了院黨組會議、院長辦公會議、院務(wù)會議、審判委員會中形成的記錄，還收錄了召開各項專業(yè)會議時形成的文件材料，集中反映了院黨組擔(dān)當(dāng)政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)審判工作、進(jìn)行行政管理、實施審判監(jiān)督、加強隊伍建設(shè)等方面的工作情況，為上級黨委的巡視督查、上級法院的司法巡查、同級人大的監(jiān)督、相關(guān)機構(gòu)的專項審計、法院的自查自糾等提供了重要依據(jù)，有利于根據(jù)責(zé)任主體履職留痕追蹤循跡，進(jìn)而查明情況、問責(zé)究責(zé)，也有利于倒逼責(zé)任主體認(rèn)真履職、規(guī)范履職、全面履職。法院行政文書檔案還包括本院制發(fā)（含與其他機關(guān)聯(lián)合制發(fā)）的各種正式文件的簽發(fā)稿、印制件及重要文件的修改稿，本院（含院內(nèi)各職能部門）在工作中形成的計劃、報告、總結(jié)、統(tǒng)計報表和條例、辦法、章程、制度、簡則等重要文件材料，這些材料反映了法院推進(jìn)各項工作的措施與成效，為全面考量法院工作及其成效提供了重要依據(jù)。下面筆者分析法院行政文書檔案管理存在的若干問題，并針對問題給出應(yīng)對策略。

1 存在的問題

一是思想認(rèn)識不到位。人民法院是國家的審判機關(guān)，主要工作是立案、調(diào)解、審判、執(zhí)行，工作中產(chǎn)生的訴訟檔案自然成為法院的主要檔案類型。實踐中，法院上至領(lǐng)導(dǎo)下至干警容易產(chǎn)生思想誤區(qū)，片面地認(rèn)為訴訟類的工作是法院主要工作，訴訟檔案專業(yè)性強、數(shù)量龐大、內(nèi)容復(fù)雜、類型多樣、利用率高，應(yīng)當(dāng)予以特別關(guān)注、進(jìn)行重點管理；而行政文書檔案大多僅涉及法院內(nèi)部事務(wù)，從立卷歸檔到查閱復(fù)印大多發(fā)生在法院內(nèi)部，且無需面對群眾、面對當(dāng)事人，管理手段、管理成本、管理風(fēng)險均較少，管理上可追求“簡約化”，不必特別關(guān)注。

二是規(guī)章制度不健全。法院雖已制定了《檔案室工作職責(zé)》《檔案工作人員職責(zé)》《檔案立卷歸檔制度》《檔案交接制度》《檔案保管制度》《檔案保密制度》等檔案管理規(guī)章制度，但仔細(xì)考察這些規(guī)章制度，就會發(fā)現(xiàn)很多早已過時，沒有及時進(jìn)行修訂完善、補充國家層面出臺的最新檔案管理法規(guī)制度的相關(guān)內(nèi)容，特別是沒有補充《機關(guān)檔案管理規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，沒有貫徹落實《機關(guān)檔案管理規(guī)定》的要求。此外，法院的檔案管理規(guī)章制度是針對全部檔案的，具有宏觀性。而法院行政文書檔案管理具有特殊性，如其立卷歸檔模式與訴訟檔案“一案一件”的模式不同，這是因為法院行政文書檔案大多源自法院政治處、辦公室、研究室、司法行政科等綜合庭室，還有一些源自其他庭室。因此宏觀性的檔案管理規(guī)章制度，難以對法院行政文書檔案管理提出要求、提供指導(dǎo)。

三是收集工作存在困難。如上文所述，法院行政文書檔案大多源自法院的多個庭室，要歸類收齊、實現(xiàn)“歸檔文件材料應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，文件材料組件齊全、內(nèi)容完整”[1]，始終是個待解決的實務(wù)問題。一般來說，行政文書檔案由各庭室書記員或內(nèi)勤負(fù)責(zé)收集、整理、立卷，經(jīng)庭室負(fù)責(zé)人審查簽字后定期交給檔案室歸檔。然而在工作中，各庭室在行政文書的移交歸檔上缺乏主動性，造成檔案室被動地找各庭室催交檔案，收集上來的檔案存在內(nèi)容不全、質(zhì)量不高等問題，不利于后續(xù)的檔案整理工作。

四是信息化建設(shè)較為落后。近年來，浙江法院大力推進(jìn)歸檔報結(jié)和訴訟檔案電子化工作，全面實現(xiàn)了歸檔報結(jié)齊步走和訴訟檔案管理信息化。根據(jù)浙江高院部署，麗水法院在全省率先開展訴訟檔案電子化工作，至2013年底實現(xiàn)訴訟檔案管理信息化；2013年全省法院全面啟動訴訟檔案電子化工作，至2015年完成全庫訴訟案卷掃描加工及錄入。上述工作舉措極大提高了訴訟檔案管理的規(guī)范化程度，促進(jìn)了審判執(zhí)行工作依法、公正、高效運行，也為當(dāng)事人、訴訟代理人安全、快捷查閱卷宗提供了極大便利，成效顯著。然而，浙江法院行政文書檔案信息化建設(shè)相對滯后，未見規(guī)劃、未見進(jìn)展、未見成果。

2 應(yīng)對的策略

一要提高思想認(rèn)識。法院行政文書檔案管理存在問題，根本原因在于對法院行政文書檔案管理的重要性還不夠重視，思想認(rèn)識有待提高。應(yīng)當(dāng)秉承“對檔案負(fù)責(zé)、對法院負(fù)責(zé)、對歷史負(fù)責(zé)”的理念，增強做好法院行政文書檔案工作的責(zé)任心與使命感，在做好法院訴訟檔案管理工作的同時，加強行政文書檔案管理，切實解決法院行政文書檔案管理方面存在的問題，及時補齊短板。當(dāng)前，法院面臨司法體制機制改革、法院內(nèi)設(shè)機關(guān)重大改革、審判權(quán)運行機制變革、人員分類管理與分類考核等一系列重大變革，在此背景下更應(yīng)提高對行政文書檔案的重視程度，將行政文書檔案管理作為法院檔案工作的重要組成部分來認(rèn)真對待。

二要建立健全規(guī)章制度。隨著司法體制機制改革的不斷深化，原有的《人民法院行政文書立卷歸檔辦法》已難以適應(yīng)當(dāng)前及今后的法院行政文書檔案管理。當(dāng)前，我們務(wù)必堅定嚴(yán)格依法治檔和管檔的理念，深化法治檔案建設(shè)，遵循法院行政文書檔案的形成規(guī)律和檔案管理工作的發(fā)展規(guī)律，完善法院行政文書檔案管理的規(guī)章制度。制定法院行政文書檔案管理的規(guī)章制度時，應(yīng)當(dāng)貫徹《中華人民共和國檔案法》《〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》，并始終以此作為法律依據(jù)和法律保障，結(jié)合《黨政機關(guān)公文處理條例》《人民法院公文處理辦法》，結(jié)合《機關(guān)檔案管理規(guī)定》，結(jié)合法院檔案電子化、管理智能化的發(fā)展趨勢，參照訴訟檔案管理的成熟經(jīng)驗，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化，構(gòu)建并完善專門的規(guī)章制度，確保法院行政文書檔案管理的整個流程與每個節(jié)點都有章可循。

三要確保檔案的真實性與完整性。《機關(guān)檔案管理規(guī)定》明確指出：“機關(guān)檔案管理應(yīng)當(dāng)維護檔案的真實、完整、可用和安全，便于檢索、利用和開發(fā)。”[2]確保法院行政文書檔案的真實性與完整性至關(guān)重要。這就要求我們嚴(yán)格執(zhí)行檔案管理規(guī)章制度，確保責(zé)任主體認(rèn)真履職。在全國法院檔案工作會議上，最高人民法院就明確到，“檔案質(zhì)量問題應(yīng)當(dāng)列入書記員、內(nèi)勤人員及其他有關(guān)人員的崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，作為考核干部、晉升職務(wù)的一項內(nèi)容”?？梢?，在法院的內(nèi)部工作分工上，書記員、內(nèi)勤人員及其他有關(guān)人員是被列為檔案管理責(zé)任人的[3]。明確責(zé)任主體，是抓好法院行政文書檔案管理、確保檔案真實性與完整性的重要前提。要對責(zé)任主體加強法院行政文書檔案管理重要性的宣傳以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高立卷歸檔質(zhì)量；還要嚴(yán)格遵照與執(zhí)行檔案工作的法律法規(guī)與規(guī)章制度，這是提高檔案管理質(zhì)量、保障檔案的真實性與完整性的關(guān)鍵。

四要推進(jìn)信息化進(jìn)程。法院檔案信息化建設(shè)是拓展檔案服務(wù)利用外延、提高檔案服務(wù)效能的重要手段。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，法院行政文書檔案管理必須跟上時代步伐，加大行政文書檔案信息化建設(shè)的力度，實現(xiàn)檔案管理的智能化，實現(xiàn)法院內(nèi)部共享，并且在適當(dāng)條件下與法院外部共享，破解“信息孤島”困境，更好地發(fā)揮法院行政文書檔案的價值。在法院行政文書檔案完成掃描、實現(xiàn)數(shù)字化管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重法院信息化、智能化檔案管理平臺的建設(shè)，堅持以技術(shù)為支撐，在更高層面實現(xiàn)法院行政文書檔案與訴訟檔案及其他檔案的集中統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮法院行政文書檔案的重要價值，提高行政文書檔案服務(wù)審判、服務(wù)社會的效能。也要確保法院行政文書檔案信息存儲和傳輸?shù)陌踩?，為此必須強化信息加密技術(shù)和防火墻技術(shù)等。管理中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合用戶身份識別技術(shù)和訪問控制技術(shù)，在系統(tǒng)中嚴(yán)格區(qū)分、限定訪問平臺的權(quán)限，明確特定的用戶只能訪問相應(yīng)的檔案，以保障法院行政文書檔案信息既能方便查閱、快捷檢索、實現(xiàn)共享，又能確保平臺安全、檔案安全、信息安全。