行政法中的治理責任探析

寧 華

中共貴州省委黨校法學教研部，貴州 貴陽 550028

在我國行政法體系中，無論是在行政組織、行政過程還是行政救濟中，責任都是一個十分常見的名詞，這里的責任指的是行政主體在開展各項工作時所應(yīng)該承擔的各種義務(wù)，或者在違反有關(guān)規(guī)定情況下所必須承擔的后果。新的發(fā)展環(huán)境下，社會經(jīng)濟的變革使得政府管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫?，也使得治理的過程變得越發(fā)分散，治理主體越發(fā)復雜，如果從公共治理的角度來對責任進行分析，為了避免行動方式多元化以及權(quán)力分散化引發(fā)的責任缺失問題，治理責任框架體系得以形成，必須得到有關(guān)部門的高度重視。

一、治理責任的內(nèi)涵

治理責任涵蓋了所有的治理主體和全部的治理過程，治理網(wǎng)絡(luò)越復雜，治理責任落實的難度越大，很容易引發(fā)相應(yīng)的治理失靈和責任風險問題。如果從治理的角度對責任進行分析，可以將其看做是最為核心的內(nèi)容?？紤]到現(xiàn)如今公共治理的現(xiàn)實要求，公法理論也在發(fā)生相應(yīng)的改變，開始將目光轉(zhuǎn)移到了對于多元關(guān)系的調(diào)整方面，而原本強調(diào)以保障行政機關(guān)履行義務(wù)以及承擔責任為核心的制度安排，開始朝著多主體擔責的方向演變，要求行政機關(guān)必須能夠承擔起保護性責任以及擔保責任的制度安排[1]。

(一)治理責任研究

就目前而言，對于治理責任的研究主要體現(xiàn)在兩個不同的方面，一是基于事后課責的角度，針對現(xiàn)有治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部存在的，不同主體就自身出現(xiàn)的錯誤行為所必須承擔的后果進行研究。在研究過程中，強調(diào)相關(guān)主體必須能夠?qū)φ諛藴屎鸵?guī)范，就自身行為進行解釋，確保行為的正當化，對于不當行為，則應(yīng)該采取相應(yīng)的措施如賠償?shù)葋磉M行彌補。這個角度關(guān)注的是責任的狹義內(nèi)涵，強調(diào)的核心，是可以被依法追究的法律責任，以事后的責任追究為中心，進行理論體系建設(shè)。在強調(diào)事后追責的過程中，一方面，能夠厘清某個主體開展或者不開展相關(guān)行為可能引發(fā)的法律后果，另一方面則可以對某個主體的特定損害找到需要承擔責任的主體；二是將治理責任理解為治理主體的“可問責性”，關(guān)注的重點在于個體開展某種行為的理由[2]，確保主體行為能夠處于他人的監(jiān)管下。通過將事后追責引申到治理過程的角度，對管理體制以及管理網(wǎng)絡(luò)的責任要求進行了明確，能夠與合法性、合理性等公權(quán)利屬性并列。分析原因，不是所有的責任或者糾紛都會進入問責渠道，現(xiàn)實中有相當一部分問題，都會出現(xiàn)尋找承擔責任的主體，忽視系統(tǒng)性果實的情況。通過對可問責性的強調(diào)，能夠更加直接的面對治理過程，也指出在公共治理框架中，需要始終貫徹落實權(quán)責一致的理念，在關(guān)注事后追責的同時，也應(yīng)該強調(diào)過程控制。

結(jié)合相關(guān)研究可知，上述兩個不同的研究角度可以看做是治理責任的兩個維度，兩者存在密切關(guān)聯(lián)，一方面，強調(diào)以法院作為關(guān)鍵，開展必要的責任追究工作，要求在開展治理活動的過程中，所有的主體都需要能夠為自身行為負責，承擔對應(yīng)法律責任[3]，例如，在自身經(jīng)營管理過程中，如果行政機關(guān)沒有將自身的監(jiān)管責任充分發(fā)揮出來，又或者能夠提供公共服務(wù)的私人主體沒有能夠盡到應(yīng)有責任，則其需要依法承擔法律責任；另一方面，從治理的具體過程著眼，推動責任實現(xiàn)機制的健全和優(yōu)化，確保相關(guān)主體能夠在承擔責任的同時，接受其他主體的監(jiān)督。例如，從避免國家借助外包形式架空責任的角度，立法機關(guān)必須做好有效的管控工作，同時做好司法審查以及民眾監(jiān)督工作，通過多樣化的措施和方法來保證責任的順利落實。而為了確保所有參與治理的主體都能夠?qū)ψ陨淼闹卫碡熑芜M行履行，通過匯報、理由分析、提高行為透明度等機制，保證責任的實現(xiàn)。兩重含義看似存在很大差別，但是實際上存在相當密切的聯(lián)系，能夠保證責任的合理分配和有效實現(xiàn)[4]。

(二)治理責任分類

依照不同的標準，可以將治理責任分為多種不同的類型，如以責任性質(zhì)劃分的法律責任、政治責任；以適用法律劃分的公法責任和私法責任，以擔責主體劃分的行政主體責任、個人責任等。具體來講，治理責任的分類可以從幾個方面著手：一是在具體情境下，可以將治理責任分為公法責任和私法責任，分別借助相應(yīng)的行政訴訟和民事訴訟方式解決，在這個過程中，若治理責任涉及到了刑法的領(lǐng)域，還需要主體依法承擔刑事責任[5]?，F(xiàn)階段，制度設(shè)計環(huán)節(jié)，政府部門需要在任何情況下都扮演好自身的擔保角色，也正是因為如此，治理責任才回成為社會法制化中一個核心議題。以我國的養(yǎng)老保障為例進行分析，無論是政府部門、社會組織還是社會又或者家庭，都屬于行動主體，即便政府部門通過各種各樣的方式，逐步實現(xiàn)了公共養(yǎng)老服務(wù)外包，但是對于公民而言，相關(guān)的權(quán)利保障責任并沒有絲毫弱化；二是公共治理的展開需要依托網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)，政府和其他治理主體實際上并不能就其越發(fā)復雜的態(tài)勢進行完全表達。一般來講，即便是在不同類型的主體中，也與很多活動者共同發(fā)揮作用，這也導致了治理責任的復雜性和繁瑣性，以環(huán)境保護為例，環(huán)保部門的責任是盡可能減輕工業(yè)發(fā)展對于自然生態(tài)環(huán)境的保護，而主管部經(jīng)濟發(fā)展部門的責任則是強調(diào)經(jīng)濟的快速發(fā)展，兩者存在相當大的差異性；三是治理責任需要以法律規(guī)范作為基礎(chǔ)，違法責任源自國家正式法律法規(guī)淵源對治理框架的制度安排，同時也可以當成是最低線的責任標準[6]。在對社會共治進行強調(diào)的基礎(chǔ)上，不同主體在進行責任分配的過程中，可以借助相應(yīng)的契約，以政府采購服務(wù)所簽訂的行政契約為例，如果其中一方違反了契約中約定的責任，則需要承擔相應(yīng)的違約責任。也有一類責任與上述責任全然不同，其并不是來自國家法律及合同，二是來自一部分軟法(依靠聲譽、誠信等機制實施自律)，舉例說明，面對越發(fā)激烈的市場競爭，企業(yè)從實現(xiàn)自身穩(wěn)定健康發(fā)展的角度，需要不斷提高自身的生產(chǎn)力水平和技術(shù)水平，對現(xiàn)有標準進行優(yōu)化，通過社會責任，面向行業(yè)、公眾發(fā)布承諾，這種行為帶來的責任顯然不同于之前提到的任何一種[7]。

二、治理責任分析框架

(一)擔責主體

如果從治理的角度分析，在公共治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)一席之地的所有主體都需要承擔相應(yīng)的責任，這樣的責任較為常見。對于政府部門而言，治理結(jié)構(gòu)的改變并不會降低或者減少自身所應(yīng)該承擔的責任，只是責任承擔的方式發(fā)生了變化。治理責任機制在發(fā)展過程中，開始朝著私人主體的方向延伸，要求政府辦部門必須能夠?qū)⒆陨淼淖饔米畲笙薅鹊陌l(fā)揮出來，而想要實現(xiàn)這一目標，政府部門需要完善相應(yīng)的責任機制和誠信機制，就監(jiān)督、保護乃至救濟責任進行有效落實，也只有這樣，政府所需要承擔的社會責任和市場責任才能順利實現(xiàn)。新的發(fā)展環(huán)境下，伴隨著國家角色的變遷，政府責任承擔方式也在不斷變化，市場主體與社會組織同樣成為了責任承擔的主體，在代為履行部分公共職能的同時，也需要承擔信息公開、普遍服務(wù)等責任，這些責任可以源自法律規(guī)定，也可以源自合同條款。事實上，在委托、外包以及代行公權(quán)力外，還有相當一部分獨立存在的公共功能，如行政自治相關(guān)的服務(wù)功能就不歸政府部門管理，其治理的主體多是私人，在這個過程中，私人主體需要承擔公法責任，可以將其看成公共治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部公法的一種延伸，因此在對待利害關(guān)系人時必須做到公平公正[8]。

(二)責任對象

責任主體指明了需要負責的對象，實際上，這些對象也可以被看做是責任監(jiān)督主體。從政府部門的角度，必須對民眾及能夠代表民眾的代議機關(guān)負責，強調(diào)立法機關(guān)的監(jiān)督控制；政府部門需要對所有公民負責，要求司法機關(guān)發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，就政府的行為進行監(jiān)督；政府部門需要對社會及市場治理負責，這也導致了社會組織以及市場主體同樣應(yīng)該具備監(jiān)督職能。新的發(fā)展環(huán)境下，不僅官方機構(gòu)，非官方主體乃至符合條件的私人主體都可以發(fā)布相應(yīng)的績效評估機制，借助對于責任機制的合理設(shè)計，實現(xiàn)對于治理網(wǎng)絡(luò)中所有治理主體的監(jiān)督，確保其能夠?qū)ψ陨硇袨檫M行規(guī)范，保證利害關(guān)系人信息的公開性和透明性，對照有關(guān)標準落實獎勵和懲罰工作，同時也必須能夠?qū)ψ约涸O(shè)定的目標負責。新的發(fā)展環(huán)境下，社會組織的責任對象同樣呈現(xiàn)出了多元化的趨勢，需要負責的對象更加廣泛，“上至”地方政府以及所依托的機構(gòu)，“下至”員工、志愿者以及受益人等，事實上，在《中華人民共和國慈善法》中，就將慈善組織責任對象的多元性切實體現(xiàn)了出來，實現(xiàn)了對于政府部門、慈善組織、管理人員、捐贈人員、志愿者、受益人乃至媒體的全面覆蓋。從企業(yè)的角度分析，在對股東負責的同時，還必須能夠?qū)﹃P(guān)系人負責，甚至于對所處行業(yè)鏈中的社會組織和公眾負責[9]。

(三)擔責標準

擔責標準指承擔責任的相關(guān)標準，可以將其看做是開展責任分配的重要基礎(chǔ)和前提條件。如果從合作治理方面進行分析，責任的承擔涉及內(nèi)容眾多，如存在于治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體的責任、政府部門的責任、社會組織的責任乃至這些主體所需要承擔的共同責任等。從整體角度進行研究，在進行擔責標準設(shè)置的過程中，應(yīng)該充分考慮治理網(wǎng)絡(luò)中主體輸出的位置，以及法律關(guān)系中主體扮演的角色，從其在各方面的影響力著眼，明確主體所應(yīng)該承擔的責任。

具體來講，擔責標準可以分為三類：一是基于角色的責任標準，對于擔責主體而言，自身的角色會直接決定所需要承擔的責任，例如，互聯(lián)網(wǎng)平臺扮演著連接商品提供者與消費者的重要角色，需要承擔完善平臺規(guī)范，平等對待用戶，為監(jiān)管提供便利等責任；二是基于能力的責任標準，在基于校色的責任標準得到滿足后[10]，需要進一步分析主體所具備的擔責能力，舉例說明，當企業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，規(guī)模逐步擴大后，會具備更大的社會影響力，也需要承擔更大的社會責任；三是基于獲益的責任標準，存在于治理網(wǎng)絡(luò)中的主體能夠獲取的利益與其需要承擔的責任密切相關(guān)，收獲的利益越大，越應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任，例如，政府部門通過對企業(yè)的法律管控，可以在規(guī)范企業(yè)運營的基礎(chǔ)上，對勞動者的合法權(quán)益進行保護，這樣的情況就是受到了基于獲益的責任標準的影響?，F(xiàn)代社會中，發(fā)展權(quán)理論之所以更加偏重于弱勢群體，同樣是基于獲益的責任標準的集中體現(xiàn)。

(四)負責事項

需要負責的事項簡單來講，就是明確責任范圍，從合法性、合理性的角度，對主體提出的請求進行判斷，對于不合法或者不合理的請求，相關(guān)主體不需要承擔責任。具體來講，不同對象需要負責的事項存在較大差異性，例如，政府部門負責的事項體現(xiàn)在政策的制定、推廣以及實施監(jiān)管等方面，必要時還需要承擔救濟責任；企業(yè)負責的事項則著重體現(xiàn)在產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量，員工的合法權(quán)益等，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，也需要考慮自身生產(chǎn)經(jīng)營對自然生態(tài)環(huán)境的影響；社會組織需要對經(jīng)由自身行為推動的相關(guān)領(lǐng)域治理實踐負責。一般情況下，對于私人主體而言，需要負責的事項在行動章程上基本都有體現(xiàn)，可以將其看做是一種對外承諾以及自我規(guī)制的責任機制。通過立法的方式，能夠?qū)λ饺酥黧w須負責事項進行設(shè)定，保證其合理性及合法性，如慈善組織需要承擔一定程度上的信息公開責任[11]。

(五)程序要求

長期以來，想要確保相關(guān)責任的順利實現(xiàn)，督促各方主體主動承擔責任，一般都會借助相應(yīng)的程序性控制，以完善的程序作為支撐，保證主體行為的公正性及合理性，其中包含的內(nèi)容有很多，如平等保護、意見聽取、信息公開以及協(xié)商參與等。而事實上，即便是能夠在治理過程中扮演重要角色的私人主體，在對程序要求進行設(shè)置的過程中，也需要充分考慮各方面的影響因素，保證程序的合法性及必要性。在實踐過程中，信息公開可以說是最基本、也是最常見的程序要求之一，例如，在《中華人民共和國慈善法》中，對于慈善組織同樣有著類似的要求，慈善組織必須開展完整、真實的信息公開，并以此來對協(xié)商責任和說明責任進行實施。治理責任最為核心的基點，實際上就是信息公開，通過信息公開來保證溝通、說明和協(xié)商的有效性，同時也可以將信息作為核心載體，強化規(guī)制、問責和監(jiān)督工作[12]。

(六)責任結(jié)果

糾紛解決、錯誤行為糾正等是責任結(jié)果的一般表現(xiàn)，相關(guān)主體必須依照有關(guān)法律法規(guī)的要求，對自身行為負責，承擔由此帶來的損失。在整合后，責任結(jié)果能夠體現(xiàn)在三個不同的維度，分別是懲戒欠佳責任履行、獎勵良好責任履行以及保障將來責任履行。正式的責任機制能夠產(chǎn)生約束和激勵的效果，非正式責任機制同樣如此，從實踐的角度分析，正式責任機制由公權(quán)力機構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)在法律層面，具備強制約束力的激勵懲戒機制，能夠?qū)ο鄬θ说呢熑芜M行明確，從法律層面體現(xiàn)出獎懲結(jié)果。例如，政府部門如果在環(huán)境公益訴訟案件中敗訴，則需要承擔怠于履行監(jiān)管職責的責任，一些只顧自身短期經(jīng)濟效益，無視環(huán)境保護要求的企業(yè)，不僅需要就自身引發(fā)的環(huán)境污染問題進行賠償，還需要承擔相應(yīng)的行政責任，這樣的責任效果同樣是由正式責任機制引發(fā)。與之相比，非正式責任機制的約束更加復雜，可以將政府部門或者私人主體作為主導，并不具備如同正式責任機制一樣的強制力，不過其一樣能夠產(chǎn)生約束和激勵效果，例如，可以由政府部門或者行業(yè)協(xié)會、企業(yè)乃至社會組織等發(fā)起相應(yīng)的績效評估，對于評估不達標的對象，可以從合作治理網(wǎng)絡(luò)或者信息共享網(wǎng)絡(luò)中排出，對于能夠促進主體聲譽提升，或者提供更多機會的對象，則應(yīng)該予以獎勵，確保其能夠?qū)⒆陨淼淖饔米畲笙薅鹊陌l(fā)揮出來。例如，對于主導部門為民政部門的慈善組織，一般都會構(gòu)建起完善的信息記錄機制和信息評估機制，通過信息公開的方式，慈善組織的社會信譽會受到很大影響，從而進一步影響其相關(guān)活動的順利實施[13]。

三、結(jié)語

總而言之，新常態(tài)下，治理理論的發(fā)展和演變，引發(fā)了責任的重新分配，也使得責任主體變得更加多元化。事后追責與可問責性作為治理責任的兩個不同維度，實際上都屬于公共治理領(lǐng)域中行政主體責任的特殊映射，因此，在特殊情況下，可以將行政法學對政府活動合法性的關(guān)注理解為對政府治理責任的關(guān)注。對于行政主體而言，在運營過程中，必須面對政治、行政、法律乃至專業(yè)等多方面的責任挑戰(zhàn)，而無論是制度設(shè)計還是監(jiān)督機制，都可以在政府依法履責方面落腳。伴隨著政府管理到公共治理的轉(zhuǎn)變，行政法在關(guān)注政府相關(guān)行為合法性及必要性的同時，也需要強調(diào)公共治理全過程的合法性，這樣才能實現(xiàn)對于相關(guān)責任的配置和落實。作為保證公共治理網(wǎng)絡(luò)合法性的基礎(chǔ)，責任的重要性不言而喻，對于能夠提供公共服務(wù)或者參與公共治理的私人主體而言，必須同政府部門一樣，承擔相應(yīng)的公共責任。就我國現(xiàn)行的行政法律法規(guī)進行研究，其中所具備的各種內(nèi)容，如審查制度、程序控制乃至外部監(jiān)督等，都無法直接移植到公共治理領(lǐng)域，而在不斷發(fā)展過程中，越發(fā)模糊的公私界限，以及不斷拓展行政法覆蓋范圍，要求相關(guān)部門必須謹慎看待私人主體所具備的權(quán)利以及需要承擔的責任?；诖?，在經(jīng)由合作治理網(wǎng)絡(luò)尋求社會與經(jīng)濟問題解決方案的過程中，應(yīng)該做好治理界限和治理責任的明確，這也是最為關(guān)鍵的問題。作為治理實踐中的一個關(guān)鍵要素，責任的重要性不言而喻，需要做好治理網(wǎng)絡(luò)中所有節(jié)點的責任配置，如果責任配置失衡，將會引發(fā)難以預計的后果。治理責任需要具備明確的主體與對象，恰當?shù)呐渲脴藴剩行У谋O(jiān)督機制，也需要借助法律法規(guī)，做好不同領(lǐng)域責任的精細化配置，提升責任配置以及可問責性制度設(shè)計的合理性和規(guī)范性，通過國家立法與軟法的相互配合，提升行政法治的效果。