我國“河長制”的實(shí)施與發(fā)展出路

摘要：自江蘇無錫2007年發(fā)生太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件以來，水環(huán)境治理這一問題引起人們的廣泛關(guān)注，與此同時(shí)，“河長制”這一概念也被各省、市引用。截至目前，除個(gè)別省、市對于“河長制”尚未規(guī)定相關(guān)地方性政策文件外，我國大部分省、市對于“河長制”均做出了相關(guān)規(guī)定。本文擬從“河長制”的概念出發(fā)，通過梳理我國有關(guān)“河長制”的相關(guān)法律文本，在提出當(dāng)前“河長制”實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題的同時(shí)，拓展與了解國外水環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)，從而提出未來我國水環(huán)境治理應(yīng)采取的措施，進(jìn)一步指出未來我國“河長制”將如何發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河長制;公共信托理論;整體政府理論;責(zé)任發(fā)包

中圖分類號： TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI編號：? ?10.14025/j.cnki.jlny.2019.22.006

1 “河長制”的概念及理論基礎(chǔ)

1.1 “河長制”的概念

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)并實(shí)施的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）的相關(guān)規(guī)定，“河長制”是指由各級黨委、行政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)主要河湖流域的“河長”、組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門的職責(zé)，通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行相應(yīng)河湖水環(huán)境保護(hù)和管理，并通過嚴(yán)格的評價(jià)考核機(jī)制進(jìn)行保障的制度。本文從兩個(gè)角度進(jìn)行分析，一是“河長制”的主體，當(dāng)前我國“河長制”的組織形式是要建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，具體負(fù)責(zé)同志為各級黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志。二是 “河長制”的客體，《意見》中將其規(guī)定為水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等。

1.2 “河長制”的理論基礎(chǔ)

對于“河長制”的理論基礎(chǔ)，本文認(rèn)為主要由兩部分組成，一是環(huán)境公共信托理論，二是整體政府理論，下面將逐一闡述。

1.2.1 環(huán)境公共信托理論 最早將公共信托理論引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的是美國密執(zhí)安大學(xué)的約瑟夫·薩克斯教授，其將公共信托理論與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，提出環(huán)境公共信托理論?？v觀“河長制”的運(yùn)行原理，作為一種特殊的水環(huán)境管理制度，“河長制”的本質(zhì)也是將其調(diào)整對象，即水資源的保護(hù)和管理等各事項(xiàng)委托給政府，政府則采取進(jìn)一步的措施，將責(zé)任細(xì)化到個(gè)人，個(gè)別省、市還配備了相關(guān)責(zé)任單位，由此保障“河長制”的順利運(yùn)行。同時(shí)也應(yīng)注意的是，河長的權(quán)力來自于人民，也就是作為河長的各黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)力來自于人民的信托，各黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行使河長的權(quán)力時(shí)應(yīng)面向群眾，接受人民的監(jiān)督。

1.2.2 整體政府理論 1997年，由時(shí)任英國首相布萊爾首次提出的“整體政府”理論，隨著時(shí)代的發(fā)展已經(jīng)被不斷賦予更加豐富的內(nèi)涵。當(dāng)下，認(rèn)為整體政府理論更多的是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動，不斷推進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益改革的模式。推演至“河長制”的運(yùn)作形式，可以看出，在“河長制”的運(yùn)行過程中，應(yīng)該積極貫徹“整體政府”的理念，不僅著重強(qiáng)調(diào)“河長”一人或幾人的責(zé)任和義務(wù)，來應(yīng)該將眼光延伸至整個(gè)政府部門，針對水資源日益緊缺的現(xiàn)實(shí)情況，不斷調(diào)動各政府部門之間的積極性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同政策之間的矛盾沖突之處，以公民的需要為導(dǎo)向，不斷推動“河長制”的運(yùn)行和發(fā)展。

2 我國有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法及政策性文件

截至當(dāng)前，我國有關(guān)“河長制”的現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)有1部，即中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于全面推行河長制的意見》;部門規(guī)章有10部，主要由環(huán)境保護(hù)部辦公廳和水利部辦公廳頒布實(shí)施;關(guān)于“河長制”的地方性法規(guī)有3部，分別是《江西省實(shí)施河長制湖長制條例》《海南省河長制湖長制規(guī)定》和《浙江省河長制規(guī)定》;有關(guān)“河長制”的地方規(guī)范性文件有101部;有關(guān)“河長制”的地方工作文件有136部（詳見表1）。

3當(dāng)前我國“河長制”的實(shí)施情況

3.1有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法較少

我國當(dāng)前在“河長制”的治理過程中，依據(jù)的法律主要是《水污染防治法》及各地出臺的相關(guān)地方性規(guī)定。由于專門針對“河長制”的相關(guān)立法尚未出臺，所以在當(dāng)前“河長制”的相關(guān)工作開展的過程中仍存在不完善之處，例如，將各地方黨政一把手設(shè)定為“河長”等類似規(guī)定，仍存在可商榷的空間。

3.2公眾的參與熱情仍有待提升

受傳統(tǒng)科層制的影響，“河長制”的順利運(yùn)行是建立在高度的等級制權(quán)威和信息的縱向流動的基礎(chǔ)之上的。政府由于自身所固有的特點(diǎn)，在“河長制”的運(yùn)行過程中當(dāng)然的處于主導(dǎo)地位，而社會公眾了解信息的渠道較少，有時(shí)不能及時(shí)有效的參與到“河長制”的運(yùn)行中，可能會出現(xiàn)“河長承包與公眾圍觀”的現(xiàn)象。

3.3流域治理存在“人為分割”的現(xiàn)象

當(dāng)前“河長制”工作的開展多是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，對流域存在“人為分割”的現(xiàn)象，但是水資源本身是具有流動性的特點(diǎn)的，所以，當(dāng)前“河長制”的治理過程中可能存在未被覆蓋到的區(qū)域，由此導(dǎo)致“河長制”推進(jìn)的不夠徹底。

4 我國“河長制”的未來發(fā)展方向

4.1 不斷完善有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法體系

當(dāng)前，有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法主要集中于水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域。這些內(nèi)容除在《水污染防治法》中進(jìn)行規(guī)定外，還應(yīng)在《水法》中也進(jìn)行進(jìn)一步的明確。同時(shí)，也應(yīng)在《水法》中進(jìn)一步明確“河長制”的實(shí)施范圍、組織體系、河長的主要職責(zé)和法律責(zé)任等內(nèi)容，以達(dá)到對“河長制”規(guī)定的完善。此外，也應(yīng)組織各省、市在參照國家層面有關(guān)“河長制”相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地方特點(diǎn)，制定出更加具有指導(dǎo)性，更加細(xì)化，更加符合當(dāng)?shù)氐胤教攸c(diǎn)的有關(guān)“河長制”的內(nèi)容，最終達(dá)到“河長制”工作在我國得到全面展開的最終目的。

4.2 將科層治理與社會參與進(jìn)行有效的結(jié)合

針對當(dāng)前“河長制”運(yùn)行過程中存在的公眾參與的積極性不高，受傳統(tǒng)科層制影響等問題，可以參考借鑒其他國家在面對該問題時(shí)的一些做法，例如，澳大利亞采取的社區(qū)教育機(jī)制和法國采取的對話與行動協(xié)調(diào)機(jī)制等，不斷的將社會團(tuán)體、公眾等外部力量吸納進(jìn)去，在“河長制”的治理過程中不斷的消解科層制的外部性影響，更大限度地發(fā)揮公眾在“河長制”中的積極作用，不斷推動“河長制”的完善和發(fā)展。同時(shí)，國家也可以通過完善相關(guān)的立法等措施，將公眾參與規(guī)定到法律當(dāng)中，保證公眾參與水污染治理得到法律上的確認(rèn)和保護(hù)，不斷吸引更多的公眾投身到水環(huán)境的治理當(dāng)中。

4.3 “責(zé)任發(fā)包”方式的引入

針對當(dāng)前水流域治理中存在的“人為分割”的現(xiàn)象，可以采取“責(zé)任發(fā)包”的方式，即在國家層面上對流域進(jìn)行劃分，避免各省、市自行劃分，由此保證我國的水流域能夠得到全方位無死角的有效治理。同時(shí)，也可以參考借鑒國外對于水流域治理的成功經(jīng)驗(yàn)，例如，法國等國家，通過構(gòu)建完善的流域治理機(jī)構(gòu)，明確各級流域治理的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不斷完善流域治理的組織體系，不斷搭建流域治理的組織網(wǎng)絡(luò)，將權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行進(jìn)一步的明確，不斷推動各級河長對于水環(huán)境治理的責(zé)任意識，最終促進(jìn)我國“河長制”治理向更加清晰化、完整化的方向發(fā)展。

5結(jié)語

本文以“河長制”的概念和基礎(chǔ)理論入手，對環(huán)境公共信托理論和整體政府理論進(jìn)行了簡要的闡述，同時(shí)通過北大法寶檢索到當(dāng)前我國有關(guān)“河長制”存在的相關(guān)立法和政策性文件，使群眾對“河長制”在實(shí)施過程中具有的法律支持有了更進(jìn)一步的了解。隨后，通過對我國“河長制”實(shí)施過程中存在的現(xiàn)實(shí)情況的剖析，如有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法較少、公眾的參與熱情仍有待提升、流域治理存在“人為分割”的現(xiàn)象等，最終提出我國“河長制”的未來面向應(yīng)在哪里，即應(yīng)不斷完善有關(guān)“河長制”的相關(guān)立法體系、將科層治理與社會參與進(jìn)行有效的結(jié)合、“責(zé)任發(fā)包”方式的引入等。

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作者簡介：崔寧，在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論。