探索建立政府環(huán)境審計長效機制的幾點思考

宿瑛

摘要：2015年，原國家環(huán)保部（以下統(tǒng)稱環(huán)保部）在蘭州市開展了政府環(huán)境審計試點工作，重點圍繞蘭州市政府環(huán)境審計目標定位、環(huán)境保護責任清單編制、審計實施程序與方法規(guī)范化以及創(chuàng)新審計實施模式和加強審計結(jié)果應用等關(guān)鍵問題進行了探索，為環(huán)保部政府環(huán)境審計制度建設(shè)積累了經(jīng)驗。筆者就如何建立政府環(huán)境審計常態(tài)化、制度化進行了有益思考和分析，并提出相關(guān)意見建議。

關(guān)鍵詞：政府;環(huán)境審計;試點;長效機制

我國過去30年以資源低價、環(huán)境無價的“環(huán)境紅利”為支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式曾面臨了極其嚴峻的挑戰(zhàn)，環(huán)境污染和資源耗竭危機一度成為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。改變過去那種不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，關(guān)鍵在于建立一套自上而下的、外在于地方政府的環(huán)境管理糾偏體系，扭轉(zhuǎn)以GDP為核心的黨政領(lǐng)導干部績效考評體系，有效遏制地方政府基于本地利益需求的盲目發(fā)展沖動。

一、現(xiàn)階段我國政府環(huán)境審計現(xiàn)狀

黨的“黨的十八大”以來，環(huán)境審計制度作為落實各級政府和各排污主體環(huán)境質(zhì)量責任、建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的重要抓手，受到前所未有的重視，由此把環(huán)境審計制度作為我國環(huán)境保護和管理制度的一項重要內(nèi)容。但從我國內(nèi)部環(huán)境審計工作的開展來看，尚未建立一整套完善的環(huán)境審計制度體系，尤其是針對環(huán)境績效審計工作開展，尚未形成一整套涵蓋財務審計、合規(guī)性審計和績效審計的審計準則，無法從技術(shù)和操作層面對各項工作開展形成有效支持。

二、政府環(huán)境審計試點成效分析

根據(jù)甘肅省蘭州市具備的相關(guān)條件，2015年年初，環(huán)保部決定在蘭州市開展環(huán)境審計試點工作，下發(fā)《關(guān)于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》（環(huán)辦函[2015]240號），由蘭州市自主開展政府環(huán)境審計試點，探索我國政府環(huán)境審計制度的實施路徑。本次試點圍繞政府環(huán)境審計工作面臨的“誰來審、審什么、怎么審、如何用”四個關(guān)鍵問題進行重點探索。共審計496個項目，發(fā)放現(xiàn)場審計表99份，編制審計底稿181份，審計查證資料和復核意見書各19份，形成單項審計報告154份，綜合審計報告6份，技術(shù)指南2份。試點工作對政府環(huán)境審計制度的實施路徑做了深度探索，幫助蘭州市發(fā)現(xiàn)了大氣環(huán)境管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，取得了一定成效：

一是創(chuàng)新審計實施機制，建立第三方審計主體，解決政府環(huán)境審計“誰來審”問題。針對政府環(huán)境審計涉及面廣，對專業(yè)知識和機構(gòu)能力要求較高的狀況，蘭州市政府積極與環(huán)境保護部、甘肅省環(huán)保廳溝通，建立了由蘭州市審計局指導和支持，第三方機構(gòu)和獨立環(huán)保、財務專家共同組成審計組，代表蘭州市政府開展本次審計試點的實施機制，在蘭州市政府環(huán)境審計試點工作領(lǐng)導小組指導下，按計劃開展審計工作，即體現(xiàn)出環(huán)境審計的專業(yè)性和系統(tǒng)性，同時也保證了蘭州市政府環(huán)境審計試點工作的客觀性和科學性。

二是將抽象的審計概念具化為可操作、可核查的審計指標體系，解決政府環(huán)境審計“審什么”問題。本次審計以影響蘭州市公眾健康的突出環(huán)境問題為切入點，將抽象的環(huán)境質(zhì)量概念具化為7個質(zhì)量指標和2個排放量指標，排放指標又以十大污染防治重點領(lǐng)域及火電、鋼鐵、水泥等3大重點行業(yè)重點項目作為支撐。通過目標-指標-項目將抽象的環(huán)境質(zhì)量指標化解為可統(tǒng)計、可核查、可審計、可溯源的操作性指標體系，解決了政府環(huán)境審計試點工作“審什么”的問題。

三是規(guī)范審計實施程序和方法，建立配套的技術(shù)指南，解決政府環(huán)境審計“如何審”的問題。蘭州市環(huán)境審計試點辦公室根據(jù)蘭州市大氣污染防治實際情況，組織編制《蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計試點工作方案》、《蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計試點實施方案》、《大氣污染防治政府環(huán)境審計技術(shù)指南》、《重點行業(yè)審計技術(shù)指南》等一系列審計指引性文件，既為試點工作實施提供了直接依據(jù)，也從標準化和規(guī)范化角度探索了政府環(huán)境審計制度實施的技術(shù)路徑。

四是建立動態(tài)反饋機制，解決政府環(huán)境審計結(jié)果“如何用”的問題。本次審計共發(fā)現(xiàn)蘭州市在大氣環(huán)境質(zhì)量績效改善、政府部門責任落實和環(huán)保專項資金使用等三個方面存在的29個問題，審計組從加強揚塵管控，尤其是削山造地項目準入，全面推進機動車污染減排等8個方面提出了改進建議，為下一步全面提升我市大氣污染治理水平指明了方向。試點工作折射出環(huán)境審計制度具有強勁的生命力。

三、建立政府環(huán)境審計長效機制面臨的問題

（一）環(huán)保部門在政府環(huán)境審計制度建設(shè)中的定位不明確，實施審計的法律依據(jù)不足。從蘭州市開展試點審計和目前我國頒布的環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)來看，尚沒有一部專門的法律可以為環(huán)境審計提供直接的依據(jù)，環(huán)境審計缺乏具體的實施辦法和評估標準，造成的后果是，由環(huán)保部門開展此項工作的法律授權(quán)不足，得不到地方各級政府部門的充分重視。在審計取證、現(xiàn)場審計配合等方面也存在不重視、不配合的現(xiàn)象。

（二）實施政府環(huán)境審計的配套制度不完善。政府環(huán)境審計制度實施的前提是對各級政府和政府各組成部門的環(huán)境責任有清晰的界定，對違反相關(guān)規(guī)定的處罰也應明確，目前我國還缺乏最基本的環(huán)境會計準則和制度，傳統(tǒng)會計對環(huán)境不確認不計量，給環(huán)境審計的確認和計量帶來了很大的困難，審計人員無法評價企業(yè)在環(huán)境保護中應承擔的責任，同時也要有配套的審計技術(shù)方法予以支撐。目前，這三個方面的配套制度尚未建立。

（三）政府環(huán)境審計相關(guān)制度之間的銜接配合機制尚未建立。政府環(huán)境審計制度、環(huán)保督查制度、總量減排核查制度、績效評估制度以及目前由審計部門實施的經(jīng)濟責任審計制度、國家正在推行的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度等各項制度之間的銜接配合機制尚未建立，同一部門同時往往要面臨不同的審計，造成審計資源的浪費。

四、有關(guān)建議和措施

為進一步落實黨中央、國務院生態(tài)文明體制改革“1+6”方案提出的“到2020年要構(gòu)筑起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，結(jié)合蘭州市環(huán)境審計試點工作開展情況，對未來加強政府環(huán)境審計制度建設(shè)，形成常態(tài)化的資源環(huán)境和生態(tài)保護監(jiān)管機制，筆者提出如下建議：

（一）建議盡快明確環(huán)境保護部門在政府環(huán)境審計制度建設(shè)中的定位，推動環(huán)境審計成為一項常規(guī)性制度。目前的體制機制下，依靠環(huán)保部門作為審計主體面臨較多困難，無法解決審計實施中權(quán)威性不足和獨立性不強的問題。建議由審計機構(gòu)牽頭實施此項工作，并在具體實施上建立第三方參與實施機制，解決審計機構(gòu)專業(yè)人員不足的困境，環(huán)保部門參與配合審計部門開展工作并提供技術(shù)支撐。以政府環(huán)境審計制度為抓手，建立常態(tài)化、制度化和規(guī)范化履責監(jiān)督體系;以企業(yè)環(huán)境審計制度為抓手，建立“政府引導、企業(yè)自主報告和第三方實施”的企業(yè)環(huán)境責任評價制度，定期由企業(yè)自主報告環(huán)境責任履行狀況并接受政府、社會和公眾監(jiān)督。

（二）要強化政府環(huán)境審計配套的實施體系建設(shè)。在基礎(chǔ)研究、試點示范和制度建設(shè)方面，加強生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)負債表、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、政府環(huán)境審計制度建設(shè)等多項生態(tài)文明體制改革任務的銜接與相互支撐。在制度實施上，加強總量核查、政府督查、日常監(jiān)管與政府環(huán)境審計制度之間的銜接與聯(lián)動。圍繞責任清單、考核辦法、審計準則、技術(shù)指南、操作規(guī)范等支撐政府環(huán)境審計制度實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快形成標準化和規(guī)范化的實施保障體系。

（三）要從內(nèi)部風險控制的角度，強化目前環(huán)境保護部門內(nèi)部環(huán)境審計制度建設(shè)。內(nèi)部審計應加強環(huán)境審計尤其是績效審計的職能，對環(huán)境保護部門負責的重大環(huán)境項目績效及資金使用情況實施年度審計，增強內(nèi)部風險控制。在具體實施上，應加強內(nèi)部環(huán)境審計制度與環(huán)保督查等績效考評制度的銜接，加強績效考評結(jié)果與審計追責制度銜接，發(fā)揮制度合力，實現(xiàn)審計資源共享。

參考文獻：

[1]原國家環(huán)保部《關(guān)于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》（環(huán)辦函[2015]240號）.

[2]蘭州市人民政府辦公廳《關(guān)于成立蘭州市環(huán)境審計試點工作領(lǐng)導小組的通知》（蘭政辦發(fā)[2015]107號）.

[3]蘭州市人民政府《關(guān)于印發(fā)蘭州市大氣污染防治政府環(huán)境審計試點工作方案的通知》（蘭政發(fā)[2015]73號）.