壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的路徑選擇：基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析*

張淑萍

一、 問題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)村集體所有制為基礎(chǔ)、以集體成員的自愿聯(lián)合和合作實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形式。當(dāng)前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)正在不斷創(chuàng)新發(fā)展，其實(shí)力不斷增強(qiáng)。到2020年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)村、組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級組織的資產(chǎn)總額達(dá)到7.7萬億元，負(fù)債3.1萬億元，凈資產(chǎn)超過4.6萬億元；全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約有54萬個(gè)，集體經(jīng)營性收入沒有達(dá)到10萬元的村級集體經(jīng)濟(jì)組織有24萬個(gè)，占比44.4%，年收入在10萬元以上的村級集體經(jīng)濟(jì)組織有17.9萬個(gè)，占比33.1%[1]。從實(shí)踐看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展動能不強(qiáng)，還不能充分發(fā)揮潛在功能。從理論層面看，近年來，一些研究者從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展[2]、農(nóng)民共同富裕[1]、鄉(xiāng)村治理[3]等視角對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的作用進(jìn)行闡釋，豐富和拓展了學(xué)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)功能的認(rèn)識。不過，此類文獻(xiàn)大多側(cè)重于對現(xiàn)象描述與經(jīng)驗(yàn)概括，其研究思路多未納入主流經(jīng)濟(jì)學(xué)范式。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的開創(chuàng)者科斯(Ronald.H.Coase)在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出了交易費(fèi)用概念和產(chǎn)權(quán)理論，揭示了企業(yè)的本質(zhì)是一系列關(guān)于生產(chǎn)要素配置的契約關(guān)系，作為價(jià)格機(jī)制的替代物，企業(yè)具有降低交易費(fèi)用的作用[4]37?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論強(qiáng)調(diào)明確的產(chǎn)權(quán)制度安排對資源配置效率的決定性作用。沿著科斯的分析邏輯，諾思(Douglass C.North)提出了制度變遷理論，指出有效率的經(jīng)濟(jì)組織需要在制度上做出安排和確立產(chǎn)權(quán)以便造成一種激勵(lì)[5]4，而這種能夠形成穩(wěn)定的社會預(yù)期和激勵(lì)個(gè)人生產(chǎn)性努力的有效制度才是經(jīng)濟(jì)增長的決定因素。諾思認(rèn)為，制度是“一整套規(guī)則，是遵循法律要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為”，制度變遷就是制度由不均衡到均衡的轉(zhuǎn)變過程及其作用結(jié)果，而產(chǎn)權(quán)的界定和變化是導(dǎo)致制度變遷的誘因和動機(jī)。產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，對所有者有利的排他性產(chǎn)權(quán)能夠提供對提高效率和生產(chǎn)率的直接刺激[6]98。這就闡釋了新制度經(jīng)濟(jì)的核心觀點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)制度是影響經(jīng)濟(jì)效率及經(jīng)濟(jì)增長的基本因素。沿著這個(gè)邏輯，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們考察了產(chǎn)權(quán)的特性、功能及其對經(jīng)濟(jì)績效的影響。阿爾欽認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)具有可分割、可分離和可讓渡的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得合作性的聯(lián)合生產(chǎn)成為可能，而且合作性聯(lián)合生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)取決于“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)率”。在團(tuán)隊(duì)中，產(chǎn)出并不是每個(gè)特定的合作性投入的分產(chǎn)出之和，而是由一個(gè)團(tuán)隊(duì)所生產(chǎn)的不可分解的沒有“投入歸屬”的價(jià)值[7]123。德姆塞茨認(rèn)為產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)人或其他人受益或受損的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)的功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)每一種成本和收益的潛在激勵(lì)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)的使用可以完全由個(gè)人做出時(shí)，收益和成本會向單一所有者集中，就產(chǎn)生了更有效的個(gè)人行動的激勵(lì)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)的使用及其成本和收益集中于一群人時(shí)，產(chǎn)權(quán)的效率就取決于其合作行動的官僚化成本和市場激勵(lì)的大小。如果合作行動的成本大于市場激勵(lì)，則團(tuán)隊(duì)合作就是一種無效的產(chǎn)權(quán)安排形式[8]71。由此就形成了一個(gè)更具解釋力的觀點(diǎn)：一個(gè)有效率的產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)該建立在能夠充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的三個(gè)特性(排他性、可分割性和可交易性)，并確保相應(yīng)功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上。上述新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，可以為我們研究新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率及其改進(jìn)方向提供一個(gè)新的分析框架和思路。

本文嘗試從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率做出客觀評價(jià)，剖析新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境，進(jìn)而提出新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

二、 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)效率

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)階段、1978年以后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)二元分化階段和2012年以后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元分化階段。以農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)演進(jìn)大致分為三個(gè)時(shí)期：人民公社時(shí)期、家庭經(jīng)營和集體經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時(shí)期和家庭承包的合作經(jīng)營時(shí)期，后兩個(gè)時(shí)期對應(yīng)的是傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

(一) 單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)效率低下

肇始于20世紀(jì)50年代末的農(nóng)村集體化運(yùn)動徹底地將農(nóng)民土地私有權(quán)集中到集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)了集體所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸為人民公社的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，確立了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。1962年，人民公社體制調(diào)整為土地產(chǎn)權(quán)“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，由此形成集體產(chǎn)權(quán)主體模糊和農(nóng)民權(quán)利主體身份缺位。其中“隊(duì)為基礎(chǔ)”確立了生產(chǎn)隊(duì)作為基本的生產(chǎn)和核算單位，明確了生產(chǎn)隊(duì)的權(quán)利主體和分配主體身份，但是生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社實(shí)際上把持生產(chǎn)決策權(quán)并干預(yù)生產(chǎn)隊(duì)的收益分配權(quán)，集體合作效率難以實(shí)現(xiàn)；農(nóng)民權(quán)利主體身份的缺失使農(nóng)民失去了自主行使收益權(quán)的能力，工分制的分配制度無法將個(gè)人的勞動投入與其收益直接掛鉤，存在比較嚴(yán)重的無效激勵(lì)，造成個(gè)體勞動效率低下；人民公社的產(chǎn)生是國家權(quán)力向農(nóng)村滲透的結(jié)果，并非農(nóng)民自愿合作、轉(zhuǎn)讓其土地產(chǎn)權(quán)而形成的集體經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)隊(duì)作為權(quán)利主體，通過行政命令的方式行使對集體生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)利，不能真正體現(xiàn)社員意志，生產(chǎn)隊(duì)和農(nóng)民之間單向的監(jiān)督約束關(guān)系導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)管理中出現(xiàn)“浮夸風(fēng)”和“瞎指揮”情形，造成集體經(jīng)濟(jì)的治理效率不高。整體上，人民公社時(shí)期，單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)效率低下。

(二) 土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化重構(gòu)了傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的合作效率

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改進(jìn)效率提供了強(qiáng)大的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。農(nóng)村改革確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，集體保留所有權(quán)、農(nóng)戶以承包合同形式獲得了土地承包權(quán)，在農(nóng)民和集體之間形成了一個(gè)由所有權(quán)、承包權(quán)構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)共同體。從產(chǎn)權(quán)制度上看，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制具有兩個(gè)經(jīng)營層次：“統(tǒng)”的層次，在原生產(chǎn)隊(duì)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體，對生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)，包括管理集體資產(chǎn)、服務(wù)農(nóng)民、開發(fā)集體資源和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等；“分”的層次，通過契約形式賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的主體身份，農(nóng)戶成為擁有獨(dú)立生產(chǎn)決策權(quán)的經(jīng)營單位，農(nóng)民家庭對土地的勞動投入與獲得收益直接掛鉤，釋放出巨大的家庭經(jīng)營效率。到20世紀(jì)90年代初，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)權(quán)效率被釋放殆盡：在“統(tǒng)”層次上，農(nóng)村集體所有權(quán)主體不清晰，特別是部分地區(qū)未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體資產(chǎn)被 “分光吃凈”，加之承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)未得到法律確認(rèn)和保護(hù)，限制了農(nóng)戶作為承包權(quán)主體合作的可能，在集體層面缺少制度化或組織化合作行為，集體經(jīng)濟(jì)的合作效率和治理效率難以體現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)日漸式微。在“分”層次上，分得過度導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)營陷入土地細(xì)碎化、生產(chǎn)方式較為落后和市場盈利能力不足等困境，限制了家庭經(jīng)營的效率持續(xù)提高。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》的頒布，國家以法律形式賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，自2004年連續(xù)5個(gè)中央“一號文件”都提出完善農(nóng)村土地管理制度，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。十八屆三中全會提出農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革，以“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”為主要內(nèi)容，通過土地確權(quán)頒證和經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，鞏固了農(nóng)民的權(quán)利主體地位，激發(fā)了農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股的合作意識和自發(fā)行動，為家庭經(jīng)營效率和集體合作效率的持續(xù)改善提供了強(qiáng)大的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。概括來看，這個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地所有權(quán)-承包權(quán)-經(jīng)營權(quán)逐步分離，豐富了農(nóng)民對集體土地權(quán)能，一定程度上提高了農(nóng)戶家庭經(jīng)營效率和農(nóng)村集體合作效率，但農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和集體資產(chǎn)歸屬不清使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的效率并不高。

(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革夯實(shí)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)合作根基

2016年底，全國范圍內(nèi)啟動了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以清產(chǎn)核資、確立集體成員身份、經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革為主要內(nèi)容，這就為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)夯實(shí)了產(chǎn)權(quán)合作的根基。一是以公平為基礎(chǔ)重塑財(cái)產(chǎn)權(quán)利配置效率。兼顧公平和效率也是集體經(jīng)濟(jì)有效性的體現(xiàn)[2]?！皻w屬清晰”是指將集體資產(chǎn)分類分級劃歸到村組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，所有權(quán)主體并未明晰到個(gè)人，經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革只是給予集體成員對集體增值收益分配權(quán)而非將集體資產(chǎn)分割給個(gè)人，隱含著公平導(dǎo)向的財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配。土地股份合作制通過承包權(quán)出租、經(jīng)營權(quán)入股的方式，使社員獲得相對固定的租金收益和靈活的分紅收入，既保障了農(nóng)民作為土地承包權(quán)主體的收益，又對經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)營行為產(chǎn)生最大化激勵(lì)，從而提高土地的經(jīng)營效率。農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作制把大量閑置的集體資產(chǎn)股改量化后以個(gè)人股份或份額方式重新組合配置，利用“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變”改革，以公平為導(dǎo)向(成員身份確認(rèn)和成員權(quán)利轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部)促進(jìn)資源要素流動，有利于盤活集體資源。二是確立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體地位，激發(fā)合作動力。此輪改革進(jìn)一步提升了農(nóng)民的權(quán)利主體地位，激活了以土地股份合作、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)股份合作制為實(shí)現(xiàn)形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。與人民公社時(shí)期國家行政權(quán)力介入組織農(nóng)民進(jìn)行合作不同，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要借助市場力量、體現(xiàn)農(nóng)民自愿性合作，自愿性合作源自建立在界定清晰的產(chǎn)權(quán)主體和行為邊界基礎(chǔ)上的共同利益。凈收益增加是吸引農(nóng)戶自愿合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在土地股份合作制/農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作制下，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)/集體資產(chǎn)份額入股、以產(chǎn)權(quán)為紐帶，實(shí)現(xiàn)資源要素融合和規(guī)?；?jīng)營，實(shí)行農(nóng)業(yè)集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得收益遠(yuǎn)超過農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營收益。“有利則合、無利則散”的制度性約束，“入社自愿、退社自由”的用腳投票機(jī)制，有利于增進(jìn)合作效率和降低監(jiān)督成本。三是民主管理提高治理效率?！睹穹倓t》《民法典》等相關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，從法律上承認(rèn)其市場主體地位。新設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實(shí)行“三權(quán)四會”制度，即集體成員擁有選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，土地股份合作社/農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社成立社員大會、社員代表大會、理事會和監(jiān)事會等，合作社實(shí)行法人治理，對重大生產(chǎn)經(jīng)營決策、重要人事任免、收益分紅等重要事項(xiàng)召開社員大會，社員根據(jù)股權(quán)折算決策票數(shù)，一股一票，實(shí)行民主管理。理事會是由社員大會或社員代表大會選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)股份合作社的日常生產(chǎn)經(jīng)營管理活動，監(jiān)事會對理事會行使監(jiān)督權(quán)。與人民公社“政社合一”的行政管理相比，社員大會或社員代表大會的民主管理替代了領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威管理，監(jiān)事會的民主監(jiān)督替代了“三級所有”的行政約束，部分農(nóng)村實(shí)行“政社分離”，弱化了鄉(xiāng)村行政組織對股份合作社的行政干預(yù)，這些都有助于提升新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理效率。

綜上所述，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)過程就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的嬗變過程。完整的集體土地產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一組權(quán)利束組成，集體土地產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，表現(xiàn)為集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能豐富程度、各項(xiàng)權(quán)能分離程度和可交易程度，三者共同決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的效率差別。人民公社時(shí)期，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民失去了產(chǎn)權(quán)主體地位，勞動生產(chǎn)積極性不高，集體經(jīng)濟(jì)效率大打折扣。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)相繼分離，不斷硬化了農(nóng)民承包權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民從事土地生產(chǎn)經(jīng)營的效率，但集體資產(chǎn)總量不清、歸屬不明、管理和收益分配不透明等，使得傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸式微。以土地“三權(quán)”分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以歸屬清晰、權(quán)能分化、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)股份合作為核心的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，重塑了集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)合作根基，提高了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的效率，增強(qiáng)了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

三、 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題

整體上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還處于起步階段，面臨不少挑戰(zhàn)，既包括對集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識有待深化，特別是自身市場地位和職責(zé)范圍還不夠清晰，又包括內(nèi)在的微觀運(yùn)行機(jī)制和外在的長效發(fā)展機(jī)制等制約因素，使得新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高。

(一) 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”層功能不彰

從根本上看，推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社是動力和手段，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才是根本目的。部分地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在借助集體產(chǎn)權(quán)制度改革“跟風(fēng)掛牌”情形，“等靠要”思想嚴(yán)重，對扶持政策依賴性強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”所占比重依然較高。到2019年，仍有超過50%的村級集體經(jīng)濟(jì)組織是沒有收益或收益低于5萬元的“空殼村”，其中西部、東北地區(qū)的經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模偏小和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，其“空殼村”的占比達(dá)到72.6%、62%，仍高于全國57.7%平均水平。深究之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”反映出集體經(jīng)濟(jì)的效率可持續(xù)較弱和“統(tǒng)”層功能不足的難題，直接影響農(nóng)民參與集體經(jīng)營的比較收益和集體經(jīng)濟(jì)“造血”功能發(fā)揮，造成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能不強(qiáng)。

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的合作效率來看，盡管農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)的“統(tǒng)”層功能，但依然面臨著“分易合難”的老問題，集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)農(nóng)民和開發(fā)集體資源的能力有待增強(qiáng)。從服務(wù)農(nóng)民的“統(tǒng)”層功能看，與農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)相比，集體經(jīng)濟(jì)在開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面還有一定差距。以推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營為例，在土地細(xì)碎化和整合成本較高情形下，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨著其他新型經(jīng)營主體的外部競爭擠壓和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理成本控制壓力。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理效率來看，雖然部分新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立起社員大會、社員代表大會、理事會、監(jiān)事會“四會”的法人治理結(jié)構(gòu)，但是內(nèi)部組織管理制度不夠健全，民主決策和監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位，還存在決策權(quán)過于集中、經(jīng)營權(quán)行政化運(yùn)行、民主管理監(jiān)督權(quán)缺位等現(xiàn)象。由村支部書記或村主任擔(dān)任新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人及村委成員在理事會或監(jiān)事會任職，往往把村委會內(nèi)部行政管理方式復(fù)制到集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理中，形成決策權(quán)行政化傾向，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)甚至演變成“村干部經(jīng)濟(jì)”。因此壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，首要任務(wù)是跳出“改革-掛牌”的形式邏輯，實(shí)質(zhì)性推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]，應(yīng)當(dāng)聚焦于提升其經(jīng)濟(jì)效率，通過增強(qiáng)“統(tǒng)”層功能，逐漸消除“空殼村”問題。

(二) 微觀運(yùn)行機(jī)制不夠健全

壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，亟待建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，包括清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)管理機(jī)制和組織功能邊界等。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相比，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰但較為封閉，集體成員“共同共有、人人享有份額”，但集體成員權(quán)轉(zhuǎn)讓局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，非集體成員不能利用市場化方式獲得集體產(chǎn)權(quán)，無法真正地反映集體資產(chǎn)的市場價(jià)值，也不利拓展集體成員的財(cái)產(chǎn)升值空間。在集體資產(chǎn)管理上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場和載體平臺發(fā)育不成熟，集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理制度不規(guī)范，資產(chǎn)交易公開制度、監(jiān)管制度和黨內(nèi)紀(jì)律干部監(jiān)督制度落實(shí)不嚴(yán)，集體資產(chǎn)交易中集體成員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使不充分等，導(dǎo)致集體資產(chǎn)交易不透明、集體資產(chǎn)隱性流失和村級“小微腐敗”等現(xiàn)象。

在組織功能邊界上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會在集體資產(chǎn)管理和承擔(dān)村莊公共事務(wù)上存在交叉，農(nóng)村“政企不分”傾向明顯，降低了集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行效率。一方面，法律規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會的職能有重疊?！睹穹ㄍ▌t》和《民法典》明確了集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會都可以作為行使集體土地所有權(quán)的主體，全國人大相關(guān)補(bǔ)充性規(guī)定“只有在沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的村，可由村委會經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有土地”，《村民委員會組織法》規(guī)定村委會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。但是在實(shí)踐中，部分地區(qū)的村委會還在管理集體資產(chǎn)和開發(fā)集體資源，直接原因是沒有建立集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)制不健全，深層原因是經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有土地，將帶給村委會直接的經(jīng)濟(jì)收益并增強(qiáng)村干部管理村莊的政治權(quán)威，這就使得村委會不愿主動將村集體資產(chǎn)劃歸新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織的公共管理支出負(fù)擔(dān)過重，由于分稅制改革后中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，由地方財(cái)政負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事務(wù)的支出，在地方財(cái)政投入不足以維持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自然地就充當(dāng)了村莊公共支出的投入者角色，過度分擔(dān)了本應(yīng)由村委會承擔(dān)的村莊公共管理職責(zé)。

(三) 法律市場地位不突出

與其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律保護(hù)、經(jīng)營范圍和享受農(nóng)業(yè)扶持政策上仍處于相對弱勢地位，不具備真正市場主體地位。一是缺乏嚴(yán)格的法律保護(hù)。盡管《民法典》等有關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，但規(guī)范其發(fā)展的頂層法律制度嚴(yán)重缺失，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法還在加緊制定中，有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)管理、集體資產(chǎn)管理等規(guī)定還是地方性立法，缺乏上位法，難以滿足其依法建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。為解決其市場地位和身份登記的困惑，實(shí)踐中主要采取由縣級以上人民政府發(fā)放證明書、登記為農(nóng)民專業(yè)合作社法人或者企業(yè)法人等變通性做法，這只是一種過渡性的解決辦法。二是經(jīng)營范圍和領(lǐng)域受限。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有鮮明的區(qū)域性和封閉性的特征，村莊的區(qū)位和資源稟賦決定了其發(fā)展空間，經(jīng)營型、服務(wù)型發(fā)展模式一旦與其他農(nóng)業(yè)主體形成競爭關(guān)系，將受到后者排斥。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還承受較大的集體資產(chǎn)保值增值和集體成員分紅的壓力，不能進(jìn)入經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)過高或過低的領(lǐng)域，在法律和實(shí)踐上都不宜實(shí)行破產(chǎn)重組。三是農(nóng)業(yè)政策扶持不到位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無疑可以享受與其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等同的金融、稅收等優(yōu)惠政策，但是政策兌現(xiàn)難度大。例如，獲得正規(guī)金融信貸的堵點(diǎn)是缺少合規(guī)的項(xiàng)目合同和必要的經(jīng)營性資產(chǎn)等做抵押，還要承擔(dān)營業(yè)稅和集體成員股份分紅的個(gè)人所得稅雙重稅負(fù)，各級財(cái)政扶持對象主要是各級劃定的經(jīng)濟(jì)薄弱村，而大量的中低收入水平的村集體經(jīng)濟(jì)組織還未普遍獲得財(cái)政資金及政策支持，對村集體幫扶面有待擴(kuò)大。因此，只有打通農(nóng)業(yè)支持政策落地的堵點(diǎn)，劃定產(chǎn)業(yè)經(jīng)營范圍和負(fù)面清單，鞏固市場主體地位，讓廣大農(nóng)民看得到實(shí)在利益，才能激發(fā)農(nóng)民從事集體經(jīng)濟(jì)的動能。

(四) 長效發(fā)展機(jī)制不健全

長效發(fā)展機(jī)制不健全，反映在支撐新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)不扎實(shí)和人才硬約束?！叭睓?quán)”“缺能”是集體經(jīng)濟(jì)組織活力不足的根源?！叭睓?quán)”是指農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)能與農(nóng)民個(gè)體對集體資產(chǎn)權(quán)能的不充分，“缺權(quán)”表現(xiàn)為集體所有權(quán)權(quán)益和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)不到位。對集體所有權(quán)缺少制度性保護(hù)，土地承包權(quán)的物權(quán)化擠壓集體所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)帶來高強(qiáng)度利益，使村集體整合土地資源集中連片開發(fā)的阻力較大，股改中不設(shè)置集體股，提取公積金公益金又不夠積極。一些成員權(quán)益在市場交易中無法兌現(xiàn)，如農(nóng)民宅基地上的房子因不能買賣而難以抵押融資，一些城郊地區(qū)的離地農(nóng)民承包地退出和宅基地騰退的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致離地農(nóng)民“帶地入城”難以割舍與土地聯(lián)系。“缺能”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)營、資本運(yùn)營和市場競爭能力不足，“缺能”表現(xiàn)為人才硬約束，缺少一批以村干部為“領(lǐng)頭雁”、以經(jīng)營管理人員和職業(yè)農(nóng)民為重要構(gòu)成的人才隊(duì)伍。對村干部集體經(jīng)營管理的激勵(lì)約束不夠，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村干部的收入、晉級、表彰等掛鉤不明顯，村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的責(zé)任感偏弱，部分村干部的駕馭市場能力和奉獻(xiàn)意識不強(qiáng)。村集體成員個(gè)人文化程度不高、創(chuàng)新精神和競爭合作能力偏弱，留守農(nóng)民的老齡化、女性化趨勢較為明顯，職業(yè)農(nóng)民比例不高，造成集體經(jīng)濟(jì)組織中“人的能動性”未被激活。

四、 壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的路徑選擇

面對復(fù)雜的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系和相關(guān)者利益平衡問題，實(shí)質(zhì)性推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)聚焦構(gòu)筑新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率基礎(chǔ)，從制度上明晰其法律市場地位、健全微觀運(yùn)行機(jī)制、劃清組織職能邊界和構(gòu)建長效發(fā)展機(jī)制等，只有這樣才能真正激活內(nèi)驅(qū)力，才能發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“統(tǒng)”層功能、帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕和建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村的重要支撐作用。

(一) 從制度上明確法律市場地位，增強(qiáng)“統(tǒng)”層功能

從法律制度和農(nóng)業(yè)政策層面明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和市場主體地位。首先，加強(qiáng)對特別法人地位的法律保護(hù)。盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理法》，依法規(guī)范其財(cái)產(chǎn)權(quán)利、產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)營行為，劃清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能范圍和法律界限。其次，依法豐富集體所有權(quán)權(quán)能。既要避免經(jīng)營決策中將集體所有權(quán)權(quán)能虛置或?qū)⑼恋厮袡?quán)絕對化傾向，又要避免村干部權(quán)力過大出現(xiàn)將“集體經(jīng)濟(jì)演變成為干部經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。推動集體存量資產(chǎn)更新升級，加強(qiáng)財(cái)政和金融政策引導(dǎo)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、合作或委托經(jīng)營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，支持有條件的村集體利用留存的土地補(bǔ)償款、拆遷補(bǔ)償款購買物業(yè)或受讓土地等經(jīng)營性資產(chǎn)，探索建立政府撥款、減免稅費(fèi)等形成資產(chǎn)的移交辦法，拓寬集體資產(chǎn)增值空間。最后，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)扶持政策力度。強(qiáng)化涉農(nóng)部門的政策協(xié)調(diào)，依據(jù)不同的組織形式，由市場監(jiān)管部門賦予合作社法人或企業(yè)法人地位，稅務(wù)部門給予其經(jīng)營性收入稅收減免優(yōu)惠政策，金融部門降低以承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)民房屋等抵押融資門檻，擴(kuò)大地方財(cái)政對集體經(jīng)濟(jì)扶持的覆蓋面，細(xì)化農(nóng)業(yè)管理部門對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目孵化和科技管理部門對新技術(shù)應(yīng)用等指導(dǎo)，打通農(nóng)業(yè)扶持政策落地“最后一公里”。

(二) 完善以法人治理為基礎(chǔ)的微觀運(yùn)行機(jī)制，提高新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率

圍繞提升新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)合作效率和組織治理效率，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)從完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)制等入手，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造為產(chǎn)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、治理有效的市場主體。第一，做實(shí)特別法人地位，賦予獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡快將村委會管理的經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)移交給村集體經(jīng)濟(jì)組織，使其享有集體資源發(fā)包、土地承包經(jīng)營權(quán)管理、“四荒地”、果園等承包的收益權(quán)，并將收益權(quán)納入集體資產(chǎn)管理。第二，健全相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，健全彼此支撐和制衡的“四會”制度，落實(shí)集體成員權(quán)利義務(wù)，將集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)細(xì)化到集體成員股權(quán)變動、重要人事任免、收益分配方案等重大決策經(jīng)營事項(xiàng)中。在法人治理之外，落實(shí)村民自治中的“四議兩公開”制度，疏通集體成員表達(dá)利益訴求和參與決策管理的渠道，真正讓農(nóng)民成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理主體。第三，構(gòu)建集體資產(chǎn)管理制度，建立集體資產(chǎn)的股份登記、交易管理、收益分配、財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)制度等，強(qiáng)化其對集體資產(chǎn)的信息披露和監(jiān)督責(zé)任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理部門加強(qiáng)對村級集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防范集體資產(chǎn)流失。

(三) 厘清與村兩委的權(quán)責(zé)利關(guān)系，劃清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能邊界

明晰集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的權(quán)責(zé)利關(guān)系，關(guān)鍵是劃清其與村委會的職責(zé)范圍和在資產(chǎn)管理、產(chǎn)權(quán)交易、組織治理中的行為邊界，加強(qiáng)與村兩委的分工協(xié)作。第一，促進(jìn)與村委會分工協(xié)作，由村委會負(fù)責(zé)村莊行政管理事務(wù)，剝離村委會對集體資產(chǎn)的管理職責(zé)，非經(jīng)營性資產(chǎn)管理繼續(xù)留在村委會中服務(wù)集體成員；村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)村莊經(jīng)濟(jì)事務(wù)，專注于集體資產(chǎn)經(jīng)營管理和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推行“村企分開”，改變過去“兩塊牌子、一套班子”做法，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會的組織功能、選民資格、賬務(wù)資產(chǎn)和人員待遇“四分開”[10]，探索建立其職責(zé)事務(wù)清單、監(jiān)管清單制度，完善提取公積金公益金的辦法等，明確集體經(jīng)營性收入用于公益性支出的比例和范圍，減輕其公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)。第二，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨支部的制度建設(shè)，引導(dǎo)村干部和黨員將主要精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生服務(wù)和鄉(xiāng)村建設(shè)上，多途徑提升村書記的組織協(xié)調(diào)、帶頭致富和村莊治理的能力，增強(qiáng)農(nóng)村黨支部對村民凝聚力。第三，強(qiáng)化對村干部制度化激勵(lì)約束，探索建立有效的薪酬體系和監(jiān)督制度，將村兩委負(fù)責(zé)人的收入、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效相掛鉤，探索給予理事長和主要經(jīng)營管理人員獎(jiǎng)勵(lì)績效，激勵(lì)相關(guān)人員發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對農(nóng)村干部的權(quán)力監(jiān)督，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督和紀(jì)委巡視檢查相結(jié)合，遏制農(nóng)村小微權(quán)力濫用。

(四) 完善制度環(huán)境，構(gòu)建以“賦權(quán)強(qiáng)能”為核心的長效發(fā)展機(jī)制

著力解決“缺權(quán)”“缺能”問題，夯實(shí)集體產(chǎn)權(quán)制度根基和強(qiáng)化人才支撐，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供有利的制度環(huán)境。第一，豐富集體成員產(chǎn)權(quán)權(quán)能。關(guān)鍵是要讓集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠流轉(zhuǎn)交易，探索將宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，以混合產(chǎn)權(quán)形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利“資產(chǎn)化”，積極開展集體資產(chǎn)股份有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保貸款等試點(diǎn)，在自愿基礎(chǔ)上，推動集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠跨村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界的市場化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利價(jià)值升值與資源要素有效配置。第二，完善集體成員權(quán)益保護(hù)制度。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和集體資產(chǎn)股權(quán)動態(tài)更新機(jī)制，農(nóng)村集體新增人口主要通過戶內(nèi)分享的辦法，按章程獲得集體成員身份和集體資產(chǎn)份額，農(nóng)村流出人口的股權(quán)流動限制在集體組織內(nèi)部，對村社發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的“新村民”，探索賦予成員身份和貢獻(xiàn)股股權(quán)，吸引更多“新村民”扎根農(nóng)村。第三，加強(qiáng)對農(nóng)村人才“引育留用”，繼續(xù)派駐農(nóng)村第一書記、科技特派員和吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，培養(yǎng)優(yōu)秀的農(nóng)村基層干部，通過組織選拔、民主選舉或自薦，打通鄉(xiāng)村能人競選村干部的渠道，補(bǔ)充農(nóng)村干部的新鮮血液；允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在就業(yè)創(chuàng)業(yè)地或原籍落戶，聘用非本集體成員充實(shí)經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)；健全政府主導(dǎo)的職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)體系，多渠道提升農(nóng)村各類人才的綜合素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，提高農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的動能。