從自貿(mào)區(qū)到自貿(mào)港：由來、發(fā)展及中國(guó)實(shí)踐

吳煜 何念如

摘? ?要：自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港是現(xiàn)階段我國(guó)以開放促改革的重要平臺(tái)，是我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)一體化的重要途徑。本文試圖把自貿(mào)區(qū)放在新產(chǎn)業(yè)空間這一更加寬泛的學(xué)術(shù)角度來進(jìn)行考察，從制度層面梳理自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的內(nèi)涵及效應(yīng)，在比較國(guó)際自貿(mào)區(qū)（港）的基礎(chǔ)上，比照全球最高標(biāo)準(zhǔn)，歸納和總結(jié)中國(guó)自貿(mào)區(qū)（港）的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū);自貿(mào)港;新產(chǎn)業(yè)空間;區(qū)域發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.11.003

中圖分類號(hào)：F552.7? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2019）11-0022-08

在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，許多國(guó)家、區(qū)域和城市將新產(chǎn)業(yè)空間的塑造譽(yù)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萬靈藥，我國(guó)也不例外。無論是小范圍的開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、產(chǎn)業(yè)園，還是更大范圍、更高層面的經(jīng)濟(jì)特區(qū)都是同一性質(zhì)的概念。隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)大背景的變化，這一概念在實(shí)踐層面的側(cè)重點(diǎn)不斷發(fā)生變化。我國(guó)自2013年上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來，自貿(mào)區(qū)在地方層面充分發(fā)揮改革開放試驗(yàn)田的作用，成為新產(chǎn)業(yè)空間的先鋒力量。

一、制度層面的新產(chǎn)業(yè)空間

（一）新產(chǎn)業(yè)空間

空間是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)的表現(xiàn)形式，由一系列具象化的地理單元來表征其實(shí)際存在，如地區(qū)、區(qū)域、區(qū)、地帶、場(chǎng)所、地點(diǎn)等，并由各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)賦予其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義。因此，產(chǎn)業(yè)空間就是各種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)所在的地域，并且包含了這些活動(dòng)所營(yíng)造出來的建成環(huán)境。新產(chǎn)業(yè)空間具有鮮明的時(shí)代特征，是信息技術(shù)革命的結(jié)果，并由此代表了一個(gè)一般性的概念來表征最近形成的和正在形成的產(chǎn)業(yè)空間。借用S. Park&A. Markusen（1995）的研究，在當(dāng)前時(shí)代背景下，新產(chǎn)業(yè)空間總體上包含了三種相互交織的基本類型：催生新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)源地區(qū)（如美國(guó)硅谷）;應(yīng)用新技術(shù)得以更生的地區(qū)（如意大利新產(chǎn)業(yè)區(qū)）;新近產(chǎn)生而之前未曾工業(yè)化的地區(qū)（如中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）。

隨著大量各式各樣新產(chǎn)業(yè)空間在全球范圍內(nèi)繁榮起來，大部分概念和實(shí)踐可以歸納為相互區(qū)別而沒有明顯重疊的“園區(qū)”政策與“集群”兩類策略。各種類型的政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常采用這兩類方式去促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。園區(qū)政策主要基于區(qū)位理論假設(shè)，認(rèn)為在具有增長(zhǎng)潛力的地方，能夠通過集中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或直接投資來催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而Michael Porter（2000）所倡導(dǎo)的集群策略則主張政府要對(duì)已有或正在出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)集群加強(qiáng)支持，而不是從頭開始建立新的集群，因已有產(chǎn)業(yè)集群有很大機(jī)會(huì)產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于地方而言，這兩大類為新產(chǎn)業(yè)空間演化提供了最為通行的政策切入點(diǎn)。

無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，園區(qū)政策已經(jīng)被廣泛用來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在不同國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐中，盡管名目繁多，這些政策還是可以根據(jù)不同的規(guī)劃目標(biāo)和優(yōu)惠措施進(jìn)行布局。從技術(shù)層面的特征來看，新產(chǎn)業(yè)空間大概率會(huì)以科學(xué)園和技術(shù)中心作為概括性主題，具體包括遍布全球的研究園、科學(xué)城、工業(yè)綜合體、技術(shù)園、創(chuàng)新中心和科技城等。

與強(qiáng)調(diào)技術(shù)層面特征不同的是，新產(chǎn)業(yè)空間從更寬泛、更突出制度層面的角度定義為自由經(jīng)濟(jì)區(qū)，具體包括出現(xiàn)在各地的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、自由港和出口加工區(qū)等。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)的側(cè)重點(diǎn)不同還出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)園、物流園、企業(yè)園、孵化中心等具體形態(tài)。

（二）自由貿(mào)易區(qū)

與其他類型的新產(chǎn)業(yè)空間不同的是，自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone）的出現(xiàn)一般與港口的發(fā)展結(jié)合在一起，是開拓國(guó)際市場(chǎng)、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的制度安排在空間上的具體體現(xiàn)。第一個(gè)正式涉及自由貿(mào)易區(qū)的國(guó)際規(guī)范來自于《京都公約》，從海關(guān)監(jiān)管的角度明確了進(jìn)入自由區(qū)的貨物視同在關(guān)境之外，在稅費(fèi)上進(jìn)行豁免或退還。此后，隨著國(guó)際貿(mào)易在20世紀(jì)80年的蓬勃發(fā)展，在多個(gè)國(guó)際組織、國(guó)家（地區(qū)）的法規(guī)、條例等文本中陸續(xù)對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的概念進(jìn)行界定，側(cè)重于制度設(shè)計(jì)和區(qū)域范圍兩方面。

從制度設(shè)計(jì)看，自由貿(mào)易區(qū)實(shí)行特殊的海關(guān)監(jiān)管政策并倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由。具體的界定出現(xiàn)在《歐共體海關(guān)法典》《聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議報(bào)告》《美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)通用條例》及《智利自由貿(mào)易區(qū)法》等多個(gè)文件中，普遍認(rèn)為貨物進(jìn)出自由貿(mào)易區(qū)免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度，不受國(guó)內(nèi)海關(guān)法的約束。具體來看，任何國(guó)外和國(guó)內(nèi)的商品都可以進(jìn)區(qū)，受海關(guān)治外法權(quán)保護(hù)，并且不必繳納關(guān)稅。從更宏觀的角度看，自由貿(mào)易區(qū)作為國(guó)際通用的概念，由于其享受“境內(nèi)關(guān)外”的待遇，更強(qiáng)調(diào)與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)自由，包括貨物儲(chǔ)存、加工、制造、銷售等無任何限制，免除各種繁雜的行政手續(xù)，并進(jìn)一步提高在貿(mào)易、投資、金融等多方面的自由程度。

從區(qū)域范圍看，自由貿(mào)易區(qū)有明確的邊界，與關(guān)境內(nèi)的其他區(qū)域進(jìn)行有效隔離。在《京都公約》專項(xiàng)附則中，國(guó)家立法對(duì)有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立提出要求、并應(yīng)對(duì)海關(guān)監(jiān)管的安排做出包括自由貿(mào)易區(qū)適用、建造和布局的適當(dāng)規(guī)定?！稓W共體海關(guān)法典》把自由貿(mào)易區(qū)界定為與關(guān)境內(nèi)的其他區(qū)域相隔離的空間范圍，用于實(shí)施特殊的海關(guān)監(jiān)管政策，如緊靠某港口或機(jī)場(chǎng)的區(qū)域或單獨(dú)的地塊。這個(gè)區(qū)域的概念是屬于一個(gè)國(guó)家主權(quán)下經(jīng)國(guó)家授權(quán)和立法確定的境內(nèi)一部分領(lǐng)土，是“區(qū)域”或“地區(qū)”的層面，與國(guó)與國(guó)之間的自由貿(mào)易區(qū)不同，雖然中文的翻譯一致，但范圍區(qū)別明顯。

（三）自由貿(mào)易港

與其他類型的自由貿(mào)易區(qū)相比，自由港更加倚重港口這一空間載體，而且根據(jù)區(qū)域范圍的不同，可進(jìn)一步細(xì)分為自由港（Free Port）和自由貿(mào)易港區(qū)（Free Trade Port-Zone）。自由港的范圍基本上等同于港口城市本身，整個(gè)城市都享受海關(guān)治外法權(quán)保護(hù)，并在貿(mào)易自由、運(yùn)輸自由的情況下進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)投資自由和金融自由。自由貿(mào)易港區(qū)的范圍主要限定在港口內(nèi)部或包括港口附近的小部分區(qū)域，在空間形態(tài)上可以是“一港+一區(qū)”，也可以是“多港+多區(qū)”，主要是借助港口的有利地勢(shì)，允許外國(guó)商品貨物豁免關(guān)稅、免除通關(guān)及清關(guān)的行政手續(xù)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由，并在此基礎(chǔ)上提供與貨物貿(mào)易配套的物流、商業(yè)、金融和加工等綜合業(yè)務(wù)服務(wù)。

自由港根據(jù)海關(guān)特殊監(jiān)管政策實(shí)施程度的不同，分為完全自由港和有限自由港，區(qū)別在于享受海關(guān)豁免關(guān)稅的主體不同，前者是全部國(guó)外貨物，后者是對(duì)負(fù)面清單以外其他貨物。從更長(zhǎng)的時(shí)間來看，自由港經(jīng)歷了自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)和組合發(fā)展等三個(gè)階段，并在每個(gè)階段演化出不同的產(chǎn)業(yè)功能。除了第一代自由港履行港口的基礎(chǔ)功能外，從第二代開始，功能定位不斷豐富，開始轉(zhuǎn)向運(yùn)輸和工商業(yè)服務(wù)中心、國(guó)際物流中心和國(guó)際貿(mào)易綜合服務(wù)中心等復(fù)合型功能拓展。比較常見的是將自由港按功能劃分為“轉(zhuǎn)口集散外向型、出口加工外向型、工貿(mào)結(jié)合外向型、貿(mào)工結(jié)合開放型”和在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展的“貿(mào)易、加工制造、物流運(yùn)輸、金融、口岸、現(xiàn)代服務(wù)”等六大主要功能及近五十項(xiàng)細(xì)分功能。雖然自由港的設(shè)立背景、具體功能、管理運(yùn)作方式不完全相同，但核心是一致的，即依托港口資源、免于慣常的海關(guān)監(jiān)管、用“境內(nèi)關(guān)外”的特殊制度安排來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由、金融自由、投資自由和運(yùn)輸自由。

二、自由貿(mào)易區(qū)（港）是自由化程度最高的區(qū)域

（一）區(qū)域特征明顯

多種類型的新產(chǎn)業(yè)空間共同塑造著區(qū)域經(jīng)濟(jì)專業(yè)化的全球地理新形態(tài)。全球經(jīng)濟(jì)景觀呈現(xiàn)出高度復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)過程片段化，并在全球范圍內(nèi)重新進(jìn)行著空間布局。與其他類型的新產(chǎn)業(yè)空間不同的是，自貿(mào)區(qū)特別是自由港對(duì)接以信息化、全球化和網(wǎng)絡(luò)化為特征的新經(jīng)濟(jì)是從深挖港口資源開始的。

從地理位置看：漢堡港位于易北河、阿爾斯特河與比勒河的入?？冢谴笪餮笸ㄍ鶘|歐、東南歐最近的港口。迪拜港是中東地區(qū)第一大海港，是各國(guó)進(jìn)入中東的門戶，其輻射范圍延伸至整個(gè)波斯灣，通過海港、物流走廊和空港的連接。鹿特丹港位于大西洋海上運(yùn)輸線和萊茵河水系運(yùn)輸線的交匯口，實(shí)現(xiàn)了從河港到海港的聯(lián)通，輻射范圍遍及整個(gè)歐洲大陸市場(chǎng)。香港是全球第七大海港、第一大貨運(yùn)空港，新加坡是全球第二大海港、第十二大貨運(yùn)空港，鹿特丹是歐洲第一大海港、全球第十一大海港，迪拜杰貝·阿里自由港是全球第十大海港、第六大貨運(yùn)空港①。

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看：關(guān)于集裝箱處理，香港的亞洲貨柜物流中心年集裝箱貨物處理量超過香港散貨量的44%，全面進(jìn)行貨物處理、倉(cāng)儲(chǔ)、集散和分配，提供物流服務(wù)設(shè)施、集裝箱拆裝及拼箱、各種設(shè)施維護(hù);關(guān)于修船服務(wù)，在新加坡，船塢、碼頭、大型吊車、專業(yè)公司在內(nèi)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)體系完整且高效，尤其擅長(zhǎng)VLCC、ULCC、FPSO、LPG、LNG等大型船舶和海上石油鉆井平臺(tái)等維修服務(wù);關(guān)于聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)及信息處理，迪拜港通過海港、物流走廊和空港的連接，物流渠道直達(dá)海灣合作委員會(huì)國(guó)家。鹿特丹港通過“自由港+1500多個(gè)自由園區(qū)”的構(gòu)架設(shè)計(jì)，把自由港的自由從一點(diǎn)延伸到多點(diǎn)，同時(shí)允許符合條件的公司與海關(guān)建立連接，取得海關(guān)執(zhí)照，并通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)保證貨物高效流動(dòng);新加坡實(shí)現(xiàn)了航運(yùn)和港口信息的點(diǎn)到點(diǎn)連接，完善了包括燃料采購(gòu)和船舶追蹤在內(nèi)的海事服務(wù)，提供了港口服務(wù)之外的區(qū)域和全球空運(yùn)服務(wù)。

從產(chǎn)業(yè)布局看：港口服務(wù)型自由港依靠港口發(fā)展貿(mào)易的同時(shí)發(fā)展出口加工、延伸港口服務(wù)產(chǎn)業(yè)。以鹿特丹為例，在依托港口發(fā)展與貿(mào)易直接相關(guān)的運(yùn)輸業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、批發(fā)業(yè)、造船業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展包括石油化工、金屬工業(yè)、食品工業(yè)、商業(yè)和非商業(yè)服務(wù)業(yè)，其中海事服務(wù)業(yè)集群最具特色、最有附加值;綜合型自由港，定位為國(guó)際物流中心和國(guó)際貿(mào)易綜合服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了港城一體，形成了貿(mào)易物流、金融、專業(yè)服務(wù)、旅游等多個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)。以香港為例，金融服務(wù)、旅游、貿(mào)易物流和專業(yè)服務(wù)等四大主導(dǎo)行業(yè)增加值占全港GDP的比重超過50%，香港還重點(diǎn)發(fā)展文化及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)、檢測(cè)及認(rèn)證產(chǎn)業(yè)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)等六大產(chǎn)業(yè)。

（二）自由貿(mào)易是核心

傳統(tǒng)意義上的自貿(mào)區(qū)主要為國(guó)家間開展商品貿(mào)易提供便利。隨著全球經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)，發(fā)達(dá)國(guó)家正通過多邊、區(qū)域、雙邊等渠道，推行更高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則①。與此同時(shí)，國(guó)際經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，自貿(mào)區(qū)包括自由港快速成為全球網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮強(qiáng)大的外向交流功能、高效連接功能和集聚外溢功能，新加坡、香港就是其中的杰出代表。

新加坡自由港的全面升級(jí)得益于全球貿(mào)易商計(jì)劃。沒有生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的區(qū)域貿(mào)易中心新加坡，在20世紀(jì)80年代末受到來自中國(guó)擴(kuò)大開放的競(jìng)爭(zhēng)壓力，在中轉(zhuǎn)基地的貿(mào)易中心功能和媒介作用預(yù)期弱化的背景下，自1989年和1990年起開始實(shí)施AOT計(jì)劃②和AIT計(jì)劃③，鼓勵(lì)大型跨國(guó)公司將其作為貿(mào)易活動(dòng)的基地。截至到2001年，通過AIT/AOT政策已吸引了約100家跨國(guó)公司在新加坡建立全球和區(qū)域貿(mào)易中心，2001年離岸貿(mào)易總規(guī)模較10年前快速增長(zhǎng)了近9倍，達(dá)到1200億美元，占同期貨物出口量的98.5%。為了繼續(xù)促進(jìn)和發(fā)展新加坡的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)，新加坡國(guó)際企業(yè)發(fā)展局于2001年6月開始實(shí)行GTP計(jì)劃①。在大力實(shí)施AOT、AIT、GTP計(jì)劃后，新加坡已發(fā)展成為全球第三大石油交易中心和石油提煉中心、全球重要的電子產(chǎn)品分銷中心、跨國(guó)企業(yè)重要的亞太區(qū)域物流與后勤管理中心。

中國(guó)香港的國(guó)際貿(mào)易中心地位依靠離岸貿(mào)易顯著增強(qiáng)。受到中國(guó)香港周邊具有同樣地理優(yōu)勢(shì)的國(guó)家/地區(qū)工業(yè)發(fā)展、港口建設(shè)、清關(guān)便利等因素的影響，香港自由港在基礎(chǔ)設(shè)施和地理位置方面的稟賦優(yōu)勢(shì)不斷弱化，慣常的轉(zhuǎn)口貿(mào)易被不斷取代，1987年香港超過荷蘭鹿特丹港成為全球最大的集裝箱港后，此后近15年里，香港在全球集裝箱港的排名持續(xù)下降，2005年將全球最大貨柜港的地位讓給了新加坡，2007年將第二大港的地位讓給了上海，2013年又被深圳奪取了第三名，2015年則是將第四名的位置讓給了寧波，到2017年香港的位置下降到第五位。在這種情況下，無需在香港清關(guān)的“離岸貿(mào)易”所涉貨值快速增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)顯示，香港地區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易和離岸貿(mào)易的總貨值從1988年的4131億港幣穩(wěn)步上升至2002年的28878億港幣，并在2014年達(dá)到88477億港幣的歷史新高。同期，離岸貿(mào)易與轉(zhuǎn)口貿(mào)易的比率從50%上升到102%進(jìn)而達(dá)到145%。從2000年開始，香港離岸貿(mào)易貨值開始超過當(dāng)年的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，到2017年離岸貿(mào)易涉及貨物價(jià)值為44558億港幣，是同期轉(zhuǎn)口貿(mào)易貨值的116%。②

（三）規(guī)則體系高標(biāo)準(zhǔn)

自貿(mào)區(qū)包括自由港，是設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外，實(shí)施貿(mào)易高度開放的特定區(qū)域，在降低貿(mào)易關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的制度安排下，貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅。隨著“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”為核心的貿(mào)易和投資協(xié)定成為新一輪國(guó)際貿(mào)易投資談判和規(guī)則制定的核心內(nèi)容，投資自由化成為對(duì)傳統(tǒng)貿(mào)易自由化最重要的功能升級(jí)。

關(guān)稅減少和降低非關(guān)稅壁壘。自貿(mào)區(qū)包括自由港一個(gè)主要特點(diǎn)是提供納稅激勵(lì)措施，即提供關(guān)稅豁免，新加坡、香港、迪拜的自貿(mào)港都是豁免關(guān)稅的。此外，該區(qū)域一般還不征增值稅和消費(fèi)稅，大稅種只有所得稅。各國(guó)為競(jìng)爭(zhēng)需要，還對(duì)所得稅有不同的優(yōu)惠政策，最高免稅達(dá)到50年。當(dāng)然，由于自貿(mào)區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)造外匯收入所取得的經(jīng)濟(jì)效益也在一定程度上抵補(bǔ)了稅收的減少，總體上對(duì)國(guó)家發(fā)展有利。

具有較高的經(jīng)濟(jì)自由度。包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由、貨物流動(dòng)自由、人員進(jìn)出自由、金融外匯自由等。如香港對(duì)貨物實(shí)施開放程度最高的進(jìn)出口管理、有形貿(mào)易不受管制、進(jìn)出口自由。政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口貿(mào)易沒有限制，任何企業(yè)在完成相關(guān)手續(xù)后都可從事進(jìn)出口貿(mào)易，無形貿(mào)易也不加限制。新加坡在1997年以后形成了一體型離岸金融市場(chǎng)，放開了對(duì)資金進(jìn)出的管制，資金跨境流動(dòng)自由。香港在1974年取消了外匯和黃金管制，資金自由進(jìn)出匯兌，貿(mào)易結(jié)算自由。

高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則。全球產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)和創(chuàng)新鏈的更新，要求高標(biāo)準(zhǔn)的全球投資規(guī)則體系。在以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下，在《哈瓦那憲章》確定投資自由化的原則以來，《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》《多邊投資協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施》《北美自由貿(mào)易協(xié)定》《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系》等一系列談判表明，高標(biāo)準(zhǔn)的全球投資規(guī)則體系已初步形成，包括投資的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、投資準(zhǔn)入的國(guó)民待遇及準(zhǔn)入后的權(quán)益保護(hù)等，進(jìn)一步細(xì)分為競(jìng)爭(zhēng)中立、準(zhǔn)入各階段的國(guó)民待遇、“負(fù)面清單”的準(zhǔn)入管理模式、外匯轉(zhuǎn)移、透明度等多項(xiàng)規(guī)則。

三、自貿(mào)區(qū)的中國(guó)實(shí)踐

（一）以雁陣結(jié)構(gòu)融入全球化

自由貿(mào)易區(qū)是各國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)一體化的重要途徑，也是我國(guó)以開放促改革的新平臺(tái)。與其他新產(chǎn)業(yè)空間相比，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最有意義和最核心的工作就是建設(shè)一個(gè)國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，承載了國(guó)家主動(dòng)參與全球投資規(guī)則體系重構(gòu)進(jìn)程的試驗(yàn)區(qū)、企業(yè)適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)和融入全球創(chuàng)新鏈的橋頭堡、政府實(shí)施職能轉(zhuǎn)變改革的排頭兵等多項(xiàng)任務(wù)。2013年9月29日，全國(guó)首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海掛牌成立。此后6年，自貿(mào)區(qū)的隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，經(jīng)過多次擴(kuò)容，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)形成“1+3+7+1+6”的新格局，實(shí)現(xiàn)了對(duì)沿海及重點(diǎn)地區(qū)（上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江）的全覆蓋，并以雁陣結(jié)構(gòu)積極融入經(jīng)濟(jì)全球化潮流，引領(lǐng)開放型格局。

從制度創(chuàng)新的角度看，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新了政府管理方式，通過負(fù)面清單等方式減少行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)事中事后監(jiān)測(cè)管理;從城市發(fā)展的角度看，自貿(mào)區(qū)已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，甚至是火車頭。其標(biāo)志性結(jié)果是自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)了空間上的多點(diǎn)擴(kuò)散和顯著擴(kuò)展，政府趨向于通過自貿(mào)區(qū)來促進(jìn)區(qū)內(nèi)各類要素自由流動(dòng)，依托貿(mào)易便利化水平提升來顯著提升經(jīng)濟(jì)效率;從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，自貿(mào)區(qū)加快投資領(lǐng)域開放，營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍，有利于新產(chǎn)業(yè)、新外資進(jìn)入，為城市未來的發(fā)展奠定了新的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

為了支持這一開放型經(jīng)濟(jì)新體制的構(gòu)建，地方政府正將自身重新定位為服務(wù)提供者的角色，在整體的運(yùn)作中變得更加綜合和細(xì)致，關(guān)注的重點(diǎn)不再是簡(jiǎn)單的政策優(yōu)惠，而是更高層面的制度框架構(gòu)建，用建設(shè)與國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相適應(yīng)的行政管理體系來推動(dòng)基于自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，這可以認(rèn)為是對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)和創(chuàng)新鏈更新背景下跨國(guó)公司本土化過程以及中小企業(yè)發(fā)展的積極回應(yīng)。通過制度創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)立足本地有效利用了國(guó)家比較優(yōu)勢(shì)，將新的動(dòng)力注入到地方發(fā)展。一方面，自貿(mào)區(qū)從國(guó)家政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展工具，不僅在經(jīng)濟(jì)上也在空間上推動(dòng)城市增長(zhǎng)。另一方面，基于其制度創(chuàng)新和發(fā)展策略，各類市場(chǎng)主體正在自貿(mào)區(qū)內(nèi)塑造新的市場(chǎng)氛圍和產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

（二）構(gòu)建國(guó)際共性的高度開放高地

為打造開放層次更高、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開放型高地，黨的十九大明確提出探索建設(shè)自由貿(mào)易港，習(xí)近平總書記提出要支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。2018年11月5日，習(xí)總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式重要講話中，提出增設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)，為全國(guó)積累更多可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。2019年政府工作報(bào)告在推動(dòng)全方位對(duì)外開放工作中明確“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)”。自貿(mào)港和新片區(qū)作為自貿(mào)區(qū)的升級(jí)版，在區(qū)域治理層面的核心任務(wù)就是按國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)不斷改善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。

自由港和新片區(qū)作為自貿(mào)區(qū)的兩大前沿區(qū)域，不僅是對(duì)自貿(mào)區(qū)物理空間的擴(kuò)大，更是制度創(chuàng)新的整體升級(jí)。在制度層面，從單向的特殊激勵(lì)政策集合上升為具有系統(tǒng)性的特殊經(jīng)濟(jì)功能塑造，通過借助較為封閉的區(qū)域，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效隔離的基礎(chǔ)上，嘗試實(shí)施高度自由化的政策，理解、消化和吸收國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則，以開放促改革。在逐步提高政府監(jiān)管能力的同時(shí)，形成符合國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)更具國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū);在產(chǎn)業(yè)層面，嘗試構(gòu)建有利于全球性跨國(guó)公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的近岸轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新型中小企業(yè)開展全球點(diǎn)狀生產(chǎn)和貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)的投資競(jìng)爭(zhēng)、準(zhǔn)入和保護(hù)環(huán)境等規(guī)則體系，并結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)運(yùn)用集群的方法推動(dòng)包括集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、高端裝備等在內(nèi)的新產(chǎn)業(yè)和新動(dòng)能的發(fā)展壯大，通過集聚經(jīng)濟(jì)構(gòu)建“軟性”的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)形成并以此促進(jìn)內(nèi)生的創(chuàng)新活動(dòng)，促進(jìn)內(nèi)部發(fā)明創(chuàng)造和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的功能提升;在區(qū)域?qū)用妫Y(jié)合本地優(yōu)勢(shì)，利用自貿(mào)區(qū)先行先試政策溢出效應(yīng)，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，推進(jìn)新型工業(yè)化與新型城市化的有效銜接，通過產(chǎn)城融合發(fā)展，鼓勵(lì)居住、商業(yè)和其他城市活動(dòng)的混合，打造宜業(yè)宜居的新城空間，創(chuàng)新并重置中國(guó)城市生長(zhǎng)的方式。

（三）實(shí)現(xiàn)多層面的推廣和輻射

無論是新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生還是生產(chǎn)方式改變，都帶來了生產(chǎn)區(qū)位的變化。自貿(mào)區(qū)，作為中觀層面上生產(chǎn)區(qū)位變化的代表，日益成為城市和區(qū)域可能的區(qū)位機(jī)會(huì)窗口，這種窗口不僅表現(xiàn)為制度創(chuàng)新的復(fù)制推廣，更為今后的“集聚—輻射”奠定基礎(chǔ)。

目前，自貿(mào)區(qū)已實(shí)施了同新一輪擴(kuò)大開放密切相關(guān)的改革舉措，包括投資審批、服務(wù)貿(mào)易、商事登記、境外投資管理等，為全國(guó)提供了政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域開放、貿(mào)易發(fā)展方式、金融領(lǐng)域開放、政策和法制保障等多個(gè)領(lǐng)域的可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。以上海為例，自貿(mào)區(qū)全面深化“證照分離”改革試點(diǎn)任務(wù)，實(shí)施企業(yè)設(shè)立全流程便利化改革，放寬外資準(zhǔn)入，建成國(guó)際先進(jìn)水平的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，并為全國(guó)提供了超過100項(xiàng)可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。在金融外匯管理創(chuàng)新方面，截至2018年底，外匯管理支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)出臺(tái)的試點(diǎn)任務(wù)措施已全部實(shí)現(xiàn)復(fù)制推廣，試點(diǎn)政策簡(jiǎn)化了自貿(mào)區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)操作，便利跨境貿(mào)易和投融資，市場(chǎng)主體獲得感明顯提升。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，自貿(mào)區(qū)的推廣作用將進(jìn)一步升級(jí)為集聚之后的輻射，既要借助國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)全球生產(chǎn)要素尤其是價(jià)值鏈高級(jí)要素在自貿(mào)區(qū)的集聚，更要以此為動(dòng)力源，加大加快對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的溢出與輻射，促進(jìn)整條產(chǎn)業(yè)鏈效率提升。一方面構(gòu)建樞紐，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際中轉(zhuǎn)、國(guó)際采購(gòu)、國(guó)際配送、出口加工和貿(mào)易結(jié)算;整合國(guó)際貿(mào)易貨源、信息、服務(wù)能力，加強(qiáng)貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)結(jié)合，打造亞太供應(yīng)鏈核心樞紐;對(duì)接國(guó)際上處在價(jià)值鏈中高端的技術(shù)、管理、品牌、人才等優(yōu)質(zhì)要素，全面提升產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，在開放條件下建立關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，支持企業(yè)參與全球協(xié)同研發(fā)、開放創(chuàng)新，加強(qiáng)國(guó)際合作與推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并更進(jìn)一步依托與國(guó)內(nèi)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈跨省、跨地區(qū)延伸傳導(dǎo)，把自由貿(mào)易區(qū)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用從一點(diǎn)延伸到多點(diǎn)，著力突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，研究?jī)?chǔ)備一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提升能級(jí)創(chuàng)造條件。

（責(zé)任編輯：李興發(fā)）

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