從全球治理看國際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的實踐難題及法治困境

左 文 君

(中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部，湖北 武漢 430011)

一、全球治理進(jìn)程中的國際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理

(一)作為國際社會治理新階段的全球治理

全球化是一個社會歷史進(jìn)程，20世紀(jì)后期隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展而加速，特別是網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展，國際交往的頻度空前加強(qiáng)，相互之間的聯(lián)系日益密切[1]。全球化進(jìn)程中蘊(yùn)含著兩股力量：一股是合作、有序與統(tǒng)一，表現(xiàn)為世界范圍內(nèi)的一體化進(jìn)程、各種合作機(jī)制以及國際組織的發(fā)展；另一股是沖突、無序與分裂，帶來了環(huán)境污染、核擴(kuò)散以及恐怖主義等全球性問題[2]。全球性問題不僅包括關(guān)系到整個國際社會共同利益、影響全人類生存與發(fā)展的問題，也包括一些原本屬于一國內(nèi)部的問題涉及其他國家或整個國際社會的利益，進(jìn)而演化為全球問題。這些問題具有公共性、共通性與共生性，超過了一國的治理能力與范圍，需要國際社會的多邊合作與協(xié)調(diào)互動[3]。

國際社會出現(xiàn)過主權(quán)國家治理、國際治理和全球治理三種模式[4]。主權(quán)國家治理是建立在主權(quán)歸屬于民族國家的平權(quán)式國際社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，各國相互獨(dú)立，互不干涉。隨著主權(quán)國家之間互賴性的增強(qiáng)國際治理應(yīng)運(yùn)而生，要求各主權(quán)國家將主權(quán)權(quán)利讓渡或者授權(quán)給一些國際組織行使。這一過程，國際法經(jīng)歷了從共存國際法到合作國際法的轉(zhuǎn)變，但都是建立在主權(quán)價值基礎(chǔ)上的，維護(hù)各國的國家利益。隨著影響人類生存與發(fā)展的全球問題的出現(xiàn)，國際社會的共同利益或者國際法上個人的利益面臨著挑戰(zhàn)與威脅[5]。它具有整體性，傳統(tǒng)的以主權(quán)國家和國際組織為中心，維護(hù)各國國家利益為主的主權(quán)國家治理模式和國際治理模式對此缺乏有效性[6]。

在此背景下，國際社會中多種行為主體相互協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對與解決全球事務(wù)性問題是國際社會發(fā)展過程的趨勢。全球治理概念是在1995年全球治理委員會(Commission on Global Governance)發(fā)表的報告《我們的全球友鄰》(Our Global Neighborhood)中首次提出的[7]。全球治理作為一種新型的治理模式和治理理念為全球問題的解決提供了更為廣闊的思路，引起了國際社會的重視[8]。全球治理的概念存在著四個基本要素：治理主體的多元化、合作協(xié)調(diào)的機(jī)制與規(guī)則、關(guān)涉到人類共同利益的問題與挑戰(zhàn)和共識性的公民道德準(zhǔn)則[9]。具體而言，由于國際權(quán)力向度中的互賴性增強(qiáng)，全球治理的主體不僅包括主權(quán)國家、政府間國際組織，還包括非政府組織、跨國公司以及國際公民社會等。全球治理權(quán)威呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，從主權(quán)國家向外轉(zhuǎn)移給各種社會團(tuán)體與國內(nèi)或跨國私人企業(yè)，向上轉(zhuǎn)移給國際層面上的非國家行為體，如各種政府間國際組織和非政府組織，向內(nèi)轉(zhuǎn)移給國家之內(nèi)的地方政府。因此，全球治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出平行性的、非統(tǒng)治性的結(jié)構(gòu)特征，據(jù)此合作協(xié)調(diào)規(guī)則與機(jī)制是由多主體制定和參與的，不同于以往是在以實力為基礎(chǔ)的大國主導(dǎo)模式下形成的。全球治理雖然是為了有效治理全球問題，維護(hù)國際社會的正常秩序而出現(xiàn)的一種新治理方式[10]，但是其運(yùn)行的國際社會環(huán)境仍然是在以主權(quán)國家為核心構(gòu)成的世界秩序。這就決定了全球治理與主權(quán)國家治理、國際治理三者共同存在、并行不悖[11]。在一定程度上，全球治理是主權(quán)國家治理和國際治理在全球化時代的延伸與發(fā)展[12]。

(二)國際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的產(chǎn)生與發(fā)展

1．網(wǎng)絡(luò)空間的特征及其安全治理問題

1990年前后，隨著計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間成為與陸地、海洋、空氣空間和外層空間并列的“第五空間”，也是人類活動的新疆域。網(wǎng)絡(luò)空間具有自身的特質(zhì)，如規(guī)模是無邊界的；活動是多元化、立體化；影響具有“蝴蝶效應(yīng)”；主權(quán)具有高度政治化等特征[13]。網(wǎng)絡(luò)空間是由互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的虛擬與現(xiàn)實交互的空間，既有虛擬空間屬性，又有全球互聯(lián)屬性[14]。然而，當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理呈現(xiàn)出無政府狀態(tài)，與網(wǎng)絡(luò)空間在技術(shù)層面上的迅猛發(fā)展態(tài)勢顯得格格不入。

網(wǎng)絡(luò)空間的延伸以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展為基礎(chǔ)，而信息技術(shù)的發(fā)展速度以幾何倍數(shù)爆炸式的遞增。21世紀(jì)以來，移動技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的進(jìn)展迅猛，大大擴(kuò)展了互聯(lián)網(wǎng)的空間和形態(tài)。目前，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)深入到國家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域，各領(lǐng)域?qū)W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的依賴與日俱增。網(wǎng)絡(luò)空間面臨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的各種安全威脅，成為大國角力的平臺。近年來，網(wǎng)絡(luò)空間中的安全問題層出不窮，重大事件時有發(fā)生，如2010年伊朗“震網(wǎng)”事件。特別是在美國2013年爆發(fā)了“棱鏡門”事件之后，各國對網(wǎng)絡(luò)空間安全問題的關(guān)注空前加強(qiáng)，學(xué)界也興起了對網(wǎng)絡(luò)空間隱私權(quán)、言論自由等問題的研究。此外，借由網(wǎng)絡(luò)散布的恐怖主義和通過網(wǎng)絡(luò)實施的犯罪行為等問題也引發(fā)世界各國的普遍重視，共識程度較高，達(dá)成了一系列國際會議決議、國際組織宣言等法律文件。

2．網(wǎng)絡(luò)空間安全治理模式的更迭與演進(jìn)

網(wǎng)絡(luò)空間的治理主體經(jīng)歷了從最初的科研機(jī)構(gòu)到非政府國際組織到聯(lián)合國乃至以國家為中心的多主體復(fù)合存在的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的模式也隨之跟進(jìn)。最初，互聯(lián)網(wǎng)誕生于全美主要科研機(jī)構(gòu)之間建立的通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也被視作是科學(xué)研究的空間，技術(shù)主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)信息交流相關(guān)制度的建立，因此表現(xiàn)為一種技術(shù)治理的模式。這是網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的第一階段，被稱為互聯(lián)網(wǎng)治理。其后，隨著互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用和普及，網(wǎng)絡(luò)空間成為線下現(xiàn)實和線上虛擬結(jié)合且互動的空間，互聯(lián)網(wǎng)的開放、透明構(gòu)建起互通互聯(lián)的全球性公共區(qū)域。互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用突破了科學(xué)研究領(lǐng)域，與政治、經(jīng)濟(jì)和文化密切相關(guān)，涉及多元主體。這包括政府、商業(yè)團(tuán)體和公民社會等，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入到第二階段，即多利益攸關(guān)方治理。非國家行為體和公民社會等不同的利益團(tuán)體基于平等地位，共同就網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)揮著各自作用。在該階段，美國以其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢掌控著域名與地址系統(tǒng)的管理，如互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)。美國通過技術(shù)阻止其他國家獲得網(wǎng)絡(luò)空間的管轄權(quán)，影響著互聯(lián)網(wǎng)利益攸關(guān)方的行動，美國在網(wǎng)絡(luò)空間的霸權(quán)主義受到了越來越多國家的質(zhì)疑。全球范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間安全問題不斷凸顯，國際社會逐漸達(dá)成一種網(wǎng)絡(luò)空間需要更強(qiáng)有力規(guī)則的共識?；ヂ?lián)網(wǎng)治理與多利益攸關(guān)方治理同屬于自下而上的治理方式，但存在著一定的局限性[15]。發(fā)展中國家雖然在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)方面處于下風(fēng)，但在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用方面后來居上，積極通過聯(lián)合國這一最大的政府間國際組織主導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)空間安全治理。至此，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入以聯(lián)合國為主導(dǎo)的政府間國際組織治理模式的第三階段，這一階段的開啟是以2003年舉行的聯(lián)合國信息世界峰會為標(biāo)志的。這次峰會是由國際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會于1998年所倡議的，峰會分為日內(nèi)瓦會議和突尼斯會議兩個階段，達(dá)成了網(wǎng)絡(luò)空間安全治理需要進(jìn)一步推進(jìn)國際合作的共識，召集了互聯(lián)網(wǎng)治理論壇，為發(fā)展中國家闡述立場與觀點(diǎn)提供了有效的國際渠道。由于缺少發(fā)達(dá)國家的支持，無法在具體的網(wǎng)絡(luò)空間治理問題上形成明確的解決方案，這次峰會對網(wǎng)絡(luò)空間的既有治理模式?jīng)]有改變，對美國在網(wǎng)絡(luò)空間的霸主壟斷地位也沒有動搖，令國際社會頗感失望。近年來，隨著中國、俄羅斯等金磚國家互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，其強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)概念，堅持以政府為主導(dǎo)的國家中心治理模式，網(wǎng)絡(luò)空間安全的全球治理模式進(jìn)入到又一個新的階段。在這個被稱為第四階段中，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的“主權(quán)化”和“國家中心”逐漸進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域政治主流話語體系中[16]。

二、國際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的實踐難題

(一)全球治理面臨的發(fā)展癥結(jié)

全球治理是以人類整體利益與共同利益為價值導(dǎo)向，通過多種行為體之間溝通、協(xié)商和合作的方式共同應(yīng)對與解決全球問題、管理國際公共事務(wù)的規(guī)則和機(jī)制[17]。全球治理的范圍與領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，從傳統(tǒng)的安全治理領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域到氣候變化、網(wǎng)絡(luò)、極地、外空和海洋等新領(lǐng)域，尤其是“交叉議題”的廣泛出現(xiàn)使全球治理面臨著一系列問題。但是，戰(zhàn)后的全球治理體系是在美國主導(dǎo)下制定的，服務(wù)于美國的霸權(quán)利益，隨著歐盟的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界權(quán)利格局呈現(xiàn)出多極化的趨勢，表現(xiàn)在價值體系、發(fā)展模式、意識形態(tài)等方面的多樣性[18]。近年來國際安全形勢不容樂觀，國際局勢面臨失控的危險(1)表現(xiàn)在美歐與俄國之間因烏克蘭危機(jī)而局勢緊張，亞太地區(qū)中日美之間因海洋爭端引發(fā)對立,大國之間的對抗因素正在凸顯。。各國都認(rèn)識到全球問題需要以全球治理的方式加以應(yīng)對，多邊主義是全球治理的應(yīng)有之義，也是應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)和維護(hù)各國自身利益的重要渠道。然而，新興的發(fā)展國家與傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國家在國家利益上的激烈較量，共同治理的意愿減弱，各國都將合作的意愿轉(zhuǎn)向地區(qū)領(lǐng)域，國際社會的合作呈現(xiàn)出集團(tuán)化、地區(qū)化的特點(diǎn)。以美國與歐洲之間的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”(TTIP)為典型，全球治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出分而治之的狀態(tài)。據(jù)此，國際社會希望尋求一種共同治理、合作治理以及多元化治理的全球治理模式的難度加大。

首先，全球治理呈現(xiàn)出非統(tǒng)治型結(jié)構(gòu)，具有分散化與多層級化的特點(diǎn)，一定程度上帶來了全球治理的主體多元化和不甚明確的現(xiàn)象。主權(quán)國家這種傳統(tǒng)的、最基本的國際法主體在全球治理中囿于自身的國家利益和政治經(jīng)濟(jì)實力的差異，很難保持中立與公正，也很難對國際社會的共同利益負(fù)責(zé)。雖然國際非政府組織、跨國公司、私人團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會以及個人在全球治理中發(fā)揮了突出作用，但由于這些非國家行為體不具有國際法主體資格，充當(dāng)全球治理主體的合法性受到質(zhì)疑，而且不同的國際非政府組織的利益訴求也各不相同，其代表性也容易引發(fā)爭議。政府間國際組織能夠提供全球公共物品的供給，逐漸引起國際社會的關(guān)注。

其次，全球治理與傳統(tǒng)的主權(quán)國家治理和國際治理存在著治理體系與方式的差異。全球治理的規(guī)范依據(jù)更加廣泛，除了傳統(tǒng)國際法中的“硬法”規(guī)則，如國際條約、習(xí)慣國際法等之外；各種由非國家行為體制定的具有“軟法”性質(zhì)的規(guī)范，如國際組織、國際會議的決議、宣言以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也在全球治理中發(fā)揮了治理工具的作用，因其特殊的功能將在全球治理的過程中長期發(fā)揮作用。從另一個角度而言，多樣的規(guī)范可能導(dǎo)致全球治理規(guī)范體系的缺失，行為體的行動缺乏具有明確的指引和具有強(qiáng)制執(zhí)行力的規(guī)則[19]。

再次，全球治理面臨著復(fù)雜的國際機(jī)制問題，缺乏共同的治理平臺。當(dāng)前全球治理中尚未形成統(tǒng)一的國際治理機(jī)制和治理平臺，所涉領(lǐng)域不同的各種全球性問題都是在不同的國際機(jī)制中通過相互協(xié)商進(jìn)行決策的。不同的國際機(jī)制基于不同的價值導(dǎo)向而構(gòu)建，產(chǎn)生了各種相互交錯與重疊的，相互之間無等級秩序的平行機(jī)制。國際機(jī)制的復(fù)雜性不僅造成國際合作的路徑發(fā)生改變，而且導(dǎo)致決策能力的減弱，共識難以達(dá)成[20]。

由此可見，全球治理為國際社會共同應(yīng)對全球問題提供了一種治理思路，但也面臨著制度困境。打破全球治理的制度困局需要尋找一個有力的突破口，在仍然以主權(quán)國家為主體的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府間國際組織在全球治理中的合法性與代表性得到了國際社會的廣泛認(rèn)可，由政府間國際組織來主導(dǎo)規(guī)則的形成與制定或?qū)槿蛑卫砟Ｊ教峁┬碌乃悸泛推鯔C(jī)。

(二)網(wǎng)絡(luò)空間安全全球治理的主要問題

1.互聯(lián)網(wǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)空間安全治理之間的概念模糊

互聯(lián)網(wǎng)治理更多的是聚焦于技術(shù)層面，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、互聯(lián)網(wǎng)資源分配等技術(shù)性事項，目標(biāo)在于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，主體主要包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的開發(fā)者、運(yùn)營者和用戶等非政府行為體。然而，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的范圍大為擴(kuò)展，由技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)展向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等領(lǐng)域擴(kuò)展。因此，政府和政府間組織越來越發(fā)揮更加顯著的作用。

無論是學(xué)術(shù)界還是政策的制定者都沒有很好地對這兩個不同治理范疇的概念進(jìn)行有效的區(qū)分，經(jīng)?；煊?2)例如，在博鰲亞洲論壇期間，設(shè)置的分論壇的主題是“網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理”，但是發(fā)言主題基本都是互聯(lián)網(wǎng)治理的相關(guān)內(nèi)容。，治理范疇的不明確和不清晰，很難取得更多的共識。微軟首席研究及戰(zhàn)略官在第七屆中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上直面該問題，“中美雙方在網(wǎng)絡(luò)空間的誤解很大程度上是由于對‘互聯(lián)網(wǎng)治理’和‘網(wǎng)絡(luò)空間安全全球治理’兩個概念的混淆”[21]。

2.網(wǎng)絡(luò)空間治理主體之間的博弈

網(wǎng)絡(luò)空間安全的治理需要多元主體的交互參與，這與不同主體的網(wǎng)絡(luò)行為直接相關(guān)，也存在著主權(quán)國家和非國家行為體在不同層面上的博弈。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢，社會組織發(fā)展程度高，網(wǎng)絡(luò)空間的治理更多依托企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、智庫等，主張網(wǎng)絡(luò)空間的治理主體應(yīng)該由非政府組織、跨國公司等構(gòu)成，政府只是扮演協(xié)調(diào)者的角色。網(wǎng)絡(luò)空間安全治理更多的是經(jīng)濟(jì)問題和技術(shù)問題，主張發(fā)揮多利益攸關(guān)方特別是企業(yè)和社會在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中的作用，限制政府的直接管制作用，如美國的微軟、谷歌等互聯(lián)網(wǎng)巨頭參與網(wǎng)絡(luò)空間安全問題的治理。以中國為代表的發(fā)展中國家屬于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的下游使用者，主張尊重網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府及政府間國際組織在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他主體共同發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)多邊合作，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理是政治問題和社會問題。所以，雙方在理念上存在著明顯差異。隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的深化與推進(jìn)，兩種理念在博弈的過程中日趨融合，多元主體合作治理成為共識。

3.網(wǎng)絡(luò)空間與國家主權(quán)關(guān)系的爭議

網(wǎng)絡(luò)空間類似于海洋、外層空間、極地等全球性的公共區(qū)域，成為人類活動的“第五大空間”，更多需要國際條約或者多邊協(xié)定來規(guī)范。但是與一般意義上的全球性公共區(qū)域不同，網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)成所仰賴的信息基礎(chǔ)設(shè)施受國家的管轄，國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間與國家主權(quán)的關(guān)系存在著較大的爭議。

早在1996年，美國克林頓政府通過了《傳播凈化法》，但以電子邊疆基金會(EFF)為代表的互聯(lián)網(wǎng)先驅(qū)和精英的強(qiáng)烈反對，在瑞士達(dá)沃斯論壇上發(fā)表了《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的自治屬性，并得到了美國聯(lián)邦最高法院的支持，《傳播凈化法》被判定違憲[22]。這表明網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的初期，網(wǎng)絡(luò)空間與國家主權(quán)之間是相互排斥的。隨著20世紀(jì)末互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)大規(guī)模的商業(yè)化應(yīng)用之后，虛擬世界與現(xiàn)實世界緊密聯(lián)系，國家對網(wǎng)絡(luò)的管控力度不斷加強(qiáng)。特別是在伊拉克戰(zhàn)爭期間，美國切斷伊拉克的互聯(lián)網(wǎng)，引起了國際社會的警惕和擔(dān)憂。各國為制衡美國在網(wǎng)絡(luò)空間的單邊霸權(quán)，主張以聯(lián)合國為平臺構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)空間的國家間治理模式，聯(lián)合國的“互聯(lián)網(wǎng)治理世界峰會”應(yīng)運(yùn)而生[23]。至此，網(wǎng)絡(luò)空間與國家主權(quán)之間的聯(lián)系日趨緊密。

迄今，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問題上仍然存在著比較大的分歧。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家憑借著技術(shù)和資源的優(yōu)勢，主張網(wǎng)絡(luò)空間屬于全球公域并適用現(xiàn)有國際法，應(yīng)由“多利益攸關(guān)方”共同治理，排斥國家對網(wǎng)絡(luò)空間的管轄，不認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)空間國家主權(quán)的概念。這一主張遭到了廣大發(fā)展中國家的反對，特別是在2013年“棱鏡門事件”之后，網(wǎng)絡(luò)空間與國家主權(quán)之間的關(guān)系的爭論更加激烈。以俄羅斯和中國為代表的發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)國家對網(wǎng)絡(luò)空間的管控，2016年中俄發(fā)表《關(guān)于協(xié)作推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的聯(lián)合聲明》確認(rèn)了網(wǎng)絡(luò)空間國家主權(quán)的概念。網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)也成為我國總體國家安全觀和主權(quán)觀的重要內(nèi)容，并寫入了2015年7月實施的《中華人民共和國國家安全法》。習(xí)近平主席在世界互聯(lián)網(wǎng)大會上提出的全球互聯(lián)網(wǎng)治理的四項基本原則中，也將“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”作為四項原則的核心，作為中國處理網(wǎng)絡(luò)空間事務(wù)的重要基本原則。

三、國際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的法治化趨向及張力

(一)全球治理與國際法的互賴關(guān)系

全球治理這一治理理念的發(fā)展伴隨著全球化的進(jìn)程，而全球化表現(xiàn)為三個方面，也即全球性問題的出現(xiàn)、對某一問題全球性的關(guān)注和解決問題的全球性方案[24]。許多跨國界、跨區(qū)域的問題不斷涌現(xiàn)，由于國際社會缺乏中央集權(quán)式的“世界政府”，需要通過各國的協(xié)商與合作來形成制度性的安排或達(dá)成可以適用的統(tǒng)一規(guī)則來解決。這些制度性的安排與規(guī)則表現(xiàn)為開展國家之間合作交往的國際組織機(jī)構(gòu)通過國際會議或國際論壇談判達(dá)成的國際條約和國際協(xié)定等。

法律全球化的發(fā)展改變了傳統(tǒng)上法律是由各個主權(quán)國家制定的范式，各種國際組織特別是政府間國際組織成為國際法領(lǐng)域中重要的新興力量，其中表現(xiàn)突出的國際組織有聯(lián)合國、歐洲聯(lián)盟、WTO等。這些由國際組織制定的規(guī)則其管轄范圍開始逐漸觸及傳統(tǒng)國內(nèi)管轄事務(wù)，并通過適用或者轉(zhuǎn)化的方式成為各國國內(nèi)法的一部分。在國際法管轄范圍擴(kuò)張的影響下，國內(nèi)法與國際法之間的界限逐漸模糊，法律的發(fā)展呈現(xiàn)出趨同化[25]。國際法的地位不斷提升，作為規(guī)范國際社會中各個參與者的行為準(zhǔn)則發(fā)揮著不容忽視的作用。

國際法是國際社會中最具有約束力的規(guī)范體系，雖然相比國內(nèi)法而言其法律約束力與執(zhí)行力顯得較弱。國際法是建立在國家“共同意愿”之上，得到國際社會普遍認(rèn)可的規(guī)則。國際法維護(hù)國際社會的正常交往秩序，對行為者具有普遍約束力，提供了規(guī)范依據(jù)，指引著國際社會的發(fā)展方向。國際法成為國家行為體與非國家行為體參與全球治理的行為提供合法性與有效性的來源。全球治理是一種多層級的治理結(jié)構(gòu)，涵蓋了從地方到全球，從公共權(quán)威到私人機(jī)構(gòu)的正式或者非正式合作形式，表現(xiàn)為制定與執(zhí)行全球性的原則、規(guī)范以及政策應(yīng)對全球問題，實現(xiàn)全球治理的“善治”目標(biāo)[26]。2000年聯(lián)合國召開的千年會議上通過的《千年宣言》作出了有關(guān)全球治理的經(jīng)典表述，“在國際和國家事務(wù)中必須加強(qiáng)對法制的尊重，特別是確保會員國在涉及他們的任何案件中依照《聯(lián)合國憲章》遵守國際法院的判決”[27]。由此，可見全球治理與國際法之間存在著密切的互動關(guān)系。

國際法規(guī)范的對象是國際事務(wù)，能夠協(xié)調(diào)全球治理中各個主體的利益與行動；全球治理也需要通過具有約束力的規(guī)則建立相應(yīng)的國際制度，實現(xiàn)“善治”的治理目標(biāo)。因此，這就要求必須推動國際法從政府為中心向治理為中心的觀念轉(zhuǎn)變。全球治理的目標(biāo)一方面是建立健全新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)國際社會的安全、穩(wěn)定與發(fā)展，另一方面是應(yīng)對與解決全球問題[28]。全球治理必須通過全球范圍內(nèi)的合作與協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)各方利益、解決信息不對稱和提高合作的可預(yù)期性等方面，國際法律制度有助于實現(xiàn)秩序價值，能夠保證合作的透明度、確定性同時降低合作的交易成本，從而使合作得以更加順利進(jìn)行[29]。國際法有助于加強(qiáng)全球治理的有效性與正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)成為全球治理的規(guī)則依據(jù)。在實踐中，法治是推進(jìn)全球治理的手段與方式；理論上，法治也是全球治理的發(fā)展方向與追求的價值目標(biāo)。國際法治的概念是法治作為一種目標(biāo)在國際法上的自然延伸[30]。

國際法在全球治理中發(fā)揮著制度構(gòu)建、全球價值的形成與塑造的作用，維護(hù)國際社會的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)國際社會的發(fā)展，保證國際社會中的公正，建立和諧的國際社會秩序[31]。將世界的政治經(jīng)濟(jì)議題轉(zhuǎn)化為法律議題，采取以規(guī)則為導(dǎo)向的方法在本質(zhì)上就是“將爭端各方的注意力集中到規(guī)則上來，集中到預(yù)測由公正的法庭對規(guī)則的執(zhí)行作出的判決上來”[32]。全球治理以規(guī)則為導(dǎo)向能夠約束國際權(quán)力，保證治理的平等性與民主性。全球治理的目標(biāo)在于維護(hù)國際社會的整體利益，建立在各國共同意愿基礎(chǔ)上的國際法規(guī)則。

可以說，全球治理與國際法的關(guān)系是目標(biāo)與工具之間的互動。全球治理是在國際法治軌道上的治理方式，具體法律制度承擔(dān)著全球治理的工具角色，國際法促進(jìn)全球治理邁向“善治”和“法治”的目標(biāo)。全球治理的需求引發(fā)國際法管轄范圍以及主體結(jié)構(gòu)等方面的變化，對國際法提出的挑戰(zhàn)與變革的要求，有利于促進(jìn)國際法向“良法”方面的發(fā)展[33]。

(二)趨向法治化的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理

如前文所述，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入到第四個發(fā)展階段，網(wǎng)絡(luò)用戶的數(shù)量快速增長而用戶背景復(fù)雜多樣帶來了諸如網(wǎng)絡(luò)病毒等問題。各國制定了各種政策和法律，如美國在網(wǎng)絡(luò)安全方面的立法比較發(fā)達(dá)，如《愛國者法》《國土安全法》《保護(hù)美國法》等法案，對互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制和調(diào)整作用非常顯著。隨著越來越多的國家接受并且認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)空間需要主權(quán)國家加強(qiáng)監(jiān)管和治理，法律作為社會治理的基本方式，網(wǎng)絡(luò)空間“法治化”的特征也越發(fā)凸顯。網(wǎng)絡(luò)空間治理出現(xiàn)了“國家歸來”，政府成為其重要的治理主體，從而網(wǎng)絡(luò)空間也深受以國家為核心的國際關(guān)系的影響。例如，國家主權(quán)及管轄權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中的邊界問題，這些問題涉及整個國際社會的公共利益和各國的權(quán)利義務(wù)，國內(nèi)法治無法妥善解決此類全球性的問題，必須通過各國共同制定和遵循的國際法規(guī)則來解決。

(三)網(wǎng)絡(luò)空間安全國際法規(guī)則建構(gòu)的張力

隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢的嚴(yán)峻，國際社會越來越重視國際法在這一人類新興的公共領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮的作用。這與國際法在海洋、外層空間的發(fā)展歷程不謀而合，在新的人類活動空間領(lǐng)域內(nèi)，確立和形成相應(yīng)的國際法律制度，國際法律規(guī)則為新空間內(nèi)各國之間的相互交往進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。然而，與20世紀(jì)以來國際法在海洋、空氣空間和外層空間方興未艾的發(fā)展不同，網(wǎng)絡(luò)空間對國際法規(guī)則的關(guān)注則顯得“姍姍來遲”。雖然網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中國際法規(guī)則的發(fā)展緩慢，但是在各種國際會議和論壇等國際場合下，這一問題都成為討論的焦點(diǎn)。聯(lián)合國也積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國際法規(guī)則的建構(gòu)，2013年6月，聯(lián)合國信息安全政府專家組(GGE)發(fā)布報告，明確國家主權(quán)、聯(lián)合國憲章等國際規(guī)范適用于國家間的通信技術(shù)活動，國家對其境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施享有管轄權(quán)。2015年7月，它發(fā)布了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間國家行為準(zhǔn)則的報告。

當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生著自第二次世界大戰(zhàn)以來最為深刻的變化。“棱鏡門事件”爆發(fā)之后，各國對網(wǎng)絡(luò)空間安全的關(guān)注空前加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)問題成為多邊安全合作等國際場合中的核心議題。迄今，國際社會尚未達(dá)成有關(guān)專門針對網(wǎng)絡(luò)空間治理方面的國際性條約，在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面國際社會急需建章立制。國際性或區(qū)域性政府間組織都積極推動網(wǎng)絡(luò)空間方面相關(guān)治理規(guī)則、行為準(zhǔn)則的建立，如聯(lián)合國、歐盟、八國集團(tuán)、經(jīng)合組織和上合組織等都設(shè)置了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來推動和促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面規(guī)則的形成。

因理念和路徑不同，國際社會中形成了網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的兩大陣營，分別是以美國等發(fā)達(dá)國家集團(tuán)和以俄羅斯、中國等新興國家為代表的發(fā)展中國家陣營[34]。2014年3月，美國宣布放棄對互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)直接控制，主張多利益攸關(guān)方模式，但是排斥聯(lián)合國或者其他政府間組織接管。奧巴馬政府在2011年《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》提出了“網(wǎng)絡(luò)空間法治”，強(qiáng)調(diào)適用現(xiàn)有國際法。一些網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家如中、俄，作為互聯(lián)網(wǎng)大國，在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面重視制定新規(guī)則的重要作用，積極搭建國際會議平臺，就網(wǎng)絡(luò)與國家安全、網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)等問題向國際社會表明發(fā)展中國家的利益訴求。中國自從谷歌事件就認(rèn)識到了網(wǎng)絡(luò)空間安全對國家安全的重要意義。中國政府也在多個重要國際場合中，大力倡導(dǎo)建立一個國際法治的網(wǎng)絡(luò)空間，強(qiáng)調(diào)法治應(yīng)當(dāng)成為網(wǎng)絡(luò)治理的基本方式。

網(wǎng)絡(luò)空間國際法規(guī)則發(fā)展緩慢，究其原因是各國立場存在嚴(yán)重分歧。眾所周知，現(xiàn)有國際法是由西方國家引導(dǎo)和塑造的，西方國家在國際法規(guī)則和制度上有較強(qiáng)話語權(quán)。因此，西方國家主張推動現(xiàn)有國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，反對制定全新的國際規(guī)則。但以中國和俄羅斯為代表的新興發(fā)展中國家堅持在現(xiàn)有國際法規(guī)則的基礎(chǔ)上，考慮到現(xiàn)有國際法規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用存在諸多問題，主張加強(qiáng)國際新規(guī)則的制定，尤其強(qiáng)調(diào)主權(quán)原則的適用。發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在意識形態(tài)和價值觀方面存在著巨大差異，而且互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與國家利益緊密相關(guān)，網(wǎng)絡(luò)資源成為各國競相爭奪的權(quán)力資源。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則和秩序方面各國角力和博弈異常激烈，造成了網(wǎng)絡(luò)空間國際法規(guī)則的“分裂”，但客觀上網(wǎng)絡(luò)空間亟須共同規(guī)則，網(wǎng)絡(luò)空間國家法規(guī)則的塑造和形成深受這種“張力”的影響。