對沿海濕地立法困境的探討

翟羽翔

澳門科技大學(xué)法學(xué)院，澳門 999078

濕地是指有水生植物或者濕生植物生長的區(qū)域，濕地對于防洪、維護(hù)生物多樣性以及改善周邊水質(zhì)都有很大幫助，因而各國也紛紛通過立法方式來保護(hù)濕地，力求發(fā)揮出濕地價值。但縱觀我國對于沿海濕地的相關(guān)立法，還存在許多的問題有待解決。

一、我國沿海濕地立法面臨的問題

(一)缺乏對概念的認(rèn)定

在《國際濕地公約》中可以找到針對“濕地”概念作出的文字性描述，但是從我國國內(nèi)立法來看，由于缺乏對沿海濕地保護(hù)出臺的專業(yè)立法，因而也沒有法律對“濕地”概念作出具體的描述。許多地區(qū)的立法中將沿海濕地納入到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條例之中，而對沿海濕地的定義也都以自然保護(hù)區(qū)的概念一筆帶過。在有些關(guān)于水污染防治的立法條文中也可以找到“濕地”的字詞，但是對于其概念卻很少涉及。由于對于“濕地”的概念以及范圍規(guī)定不明確，現(xiàn)實(shí)中一些發(fā)揮出濕地功能卻得不到法律保護(hù)的沿海濕地很多，不利于國家對沿海濕地的有效管理。

(二)立法未解決現(xiàn)實(shí)問題

對于濕地保護(hù)來說，我國許多地方都堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的原則，這也就引發(fā)了現(xiàn)實(shí)問題：當(dāng)沿海居民生存與濕地保護(hù)相沖突時，法律如何作出明確性規(guī)定。國際上通常做法是在保護(hù)居民基本生存權(quán)的同時，給予濕地權(quán)利人一定的補(bǔ)償，我國立法中也稍作借鑒，但是卻沒有對補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和范圍作出明確規(guī)定，因而各地區(qū)補(bǔ)償情況差異很大。

(三)法律責(zé)任劃分不明確

沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展也為沿海濕地保護(hù)帶來了許多難題，工業(yè)廢水、廢氣的排放會破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)，對濕地造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害，但是國家相應(yīng)的懲罰措施卻很輕。一些地方對于在濕地丟棄生活垃圾、建筑垃圾的情況最高罰款只有500元，無法起到警示和懲罰的作用。其次雖然許多沿海地區(qū)立法中都有禁止破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)定，但是對于真正破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為如何追責(zé)，不同種類的破壞行為行為人所承擔(dān)的責(zé)任是否有差異，這在許多地區(qū)立法中都未得到明確。

二、以制定專門法方式解決立法難題

我國目前對濕地的保護(hù)是以綠皮書的方式明確，隨著立法技術(shù)的發(fā)展以及濕地重要性的凸顯，對于沿海濕地保護(hù)可以出臺統(tǒng)一的保護(hù)條例，對該生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

(一)立法原則

首先應(yīng)以制定法為主，同時還需要尊重習(xí)慣法內(nèi)容。雖然國家有出臺統(tǒng)一的立法，但是由于各地區(qū)自然情況、民俗風(fēng)情、生活理念不同，在對濕地進(jìn)行國家統(tǒng)一立法的同時，也允許各地區(qū)根據(jù)自己的習(xí)慣出臺地方性法律，這種方法可以在尊重各地區(qū)風(fēng)俗的基礎(chǔ)上推進(jìn)國家法律的實(shí)施。其次應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先的原則。當(dāng)?shù)胤胶蛧医?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時，應(yīng)適用“生態(tài)優(yōu)先”的原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲生態(tài)保護(hù)為代價，應(yīng)推進(jìn)兩者并行。最后是整體保護(hù)原則。生態(tài)系統(tǒng)是內(nèi)部平衡的生態(tài)圈，內(nèi)部各個整體是相互制約、相互影響的關(guān)系，因而在立法中應(yīng)當(dāng)將各個部分都納入法律規(guī)制的范圍之內(nèi)，不可追求某個部分發(fā)展而破壞了濕地系統(tǒng)整體性。

(二)相關(guān)規(guī)范

在具體規(guī)范制定的過程中，責(zé)任制度是關(guān)鍵要素，明確不同違法行為應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，一方面可以督促公民積極遵守法律內(nèi)容，另一方面也為行政和司法機(jī)關(guān)的具體工作提供明確的指引。

一是行政責(zé)任。該責(zé)任是指違法者雖然有破壞沿海濕地的行為，但該行為未造成嚴(yán)重后果，未上升到刑法的層面，此時需要追究行為人的行政責(zé)任。在行政責(zé)任立法中，立法者需要考慮到不同地區(qū)沿海濕地系統(tǒng)的稀缺性、脆弱性，針對不同的違法行為劃分不同的行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任程度的遞進(jìn)，如警告、罰款、行政拘留等。

其次是民事責(zé)任。破壞濕地行為屬于環(huán)境侵權(quán)行為，造成濕地?fù)p壞的個人或者單位都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。參考我國環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定，民事責(zé)任主要包括消除妨害和賠償損失。消除妨害是停止自己的侵害行為，并且積極消除該行為帶來的不良后果。賠償損失則指賠償因環(huán)境受損而造成的實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失。

最后是刑事責(zé)任。當(dāng)破壞濕地的行為已經(jīng)造成嚴(yán)重后果的時候，需要根據(jù)罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則來對不法分子定罪量刑，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

(三)配套機(jī)制

在立法條文中還應(yīng)當(dāng)有落實(shí)措施所需要的配套機(jī)制。首先是協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各層級部門在沿海濕地管理中的具體權(quán)限，在開發(fā)利用濕地時候能夠協(xié)調(diào)濕地經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益以及社會效益，以求更好地開發(fā)和管理濕地。其次是生態(tài)評估機(jī)制。是否采取某種生態(tài)建設(shè)措施，需要綜合評估該措施所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益，需要有合理的評估機(jī)制，為生態(tài)建設(shè)決策提供重要參考。

三、結(jié)束語

綜上所述，濕地是地球上重要的生態(tài)系統(tǒng)，若濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，則會對全球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來嚴(yán)重的打擊。我國目前對沿海濕地的相關(guān)立法還比較少，未形成統(tǒng)一的立法性規(guī)定，為實(shí)務(wù)工作帶來許多難題。因而在現(xiàn)有立法技術(shù)手段上，立法工作者應(yīng)綜合對比各地區(qū)沿海濕地保護(hù)現(xiàn)狀和立法現(xiàn)狀，在對這些情況匯總基礎(chǔ)上制定出統(tǒng)一的法律規(guī)范，為沿海濕地保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律支撐。