政府信息公開中個人信息保護問題研究

趙耘伊

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

政府信息公開是現(xiàn)代政府的一項基本義務(wù)，是公民知情權(quán)得以實現(xiàn)的前提和保障。“陽光是最好的防腐劑”，政府信息公開也有利于限制公權(quán)力，提高政府工作的透明度，使公民對于政府的公權(quán)力進行有效監(jiān)督。隨著電子政務(wù)的推進，行政機關(guān)搜集公民信息的能力日漸加強，方式日漸多樣化，行政機關(guān)在公民不知情的情況下收集其個人信息以用于行政管理之需，個人信息在被政府收集、處理并儲存后，就不僅僅是個人信息了，同時也是政府信息，即存在一個個人信息向政府信息轉(zhuǎn)化的過程。正是這個過程使得個人信息走出了純粹的私法領(lǐng)域，成為了政府信息的一部分，而個人信息的合理正當(dāng)使用影響著相對人的切身權(quán)益，個人信息控制權(quán)由此也受到了前所未有的威脅。①我國在信息保護方面還未形成一套成熟的法律體系，對于如何在政府信息公開過程中保護個人信息還面臨著巨大的挑戰(zhàn)，所以對于統(tǒng)籌兼顧進行信息公開和個人信息保護，優(yōu)化目前的信息公開制度，平衡公民知情權(quán)和個人信息權(quán)利是一個亟待解決的問題。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規(guī)定，“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”還規(guī)定了公開的范圍、方式、程序、監(jiān)督和保障措施等。該條例第25條，“公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)申請?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費繳納、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件。公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求該行政機關(guān)予以更正。該行政機關(guān)無權(quán)更正的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機關(guān)處理，并告知申請人。”該條款被稱為信息公開中的個人信息保護條款。從中我們可以看出，對于信息公開中個人信息的保護條款非常簡略，可能是立法者為日后制定專門的個人信息保護法打下基礎(chǔ)，但是目前還沒有平衡信息公開與信息保護之間關(guān)系的良好方式。

一、信息公開中個人信息保護存在的問題

(一)缺乏有效的公眾參與，監(jiān)督乏力

對于行政機關(guān)來說，行政機關(guān)行使權(quán)力所采取的具體措施必須符合法律目的，并且所選擇的具體措施和手段應(yīng)為法律所必需，結(jié)果和手段之間存在著正當(dāng)性。行政機關(guān)在進行信息公開的過程中，由于掌握公權(quán)力，擁有權(quán)力容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，并且極大可能性侵害公民的個人信息。如何對于公權(quán)力的制約成為信息公開中對于個人信息進行保護的主要矛盾。

在信息公開的過程中，主要存在依申請公開和依職權(quán)公開信息兩種方式。首先，公民依申請公開信息，行政機關(guān)公開信息未征得權(quán)利人或第三人同意，便對于信息進行公開，以及行政機關(guān)雖然通知了信息主體或與之相關(guān)的第三人，但是未征得同意便對于信息進行公開，這兩種情形都對于權(quán)利人的信息權(quán)利造成了一定程度的侵害。其次，依職權(quán)公開信息，行政機關(guān)主動公開信息卻對于信息主體權(quán)利進行侵害的情形。究其原因，我國對于個人信息保護缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)和有效的公眾參與。

(二)信息公開中沒有區(qū)分不同主體、不同類型的個人信息受保護程度

我國目前的政府信息公開條例中，對于個人信息保護并未區(qū)分對于不同主體的個人信息保護。若不區(qū)分主體，籠統(tǒng)地對個人信息進行保護，則不能有效對于不同主體的信息進行不同程度的保護。雖然區(qū)分不同主體對于個人信息進行保護不符合平等原則的要求，但是平等原則是存在差別的平等，對于特殊主體，公開或者不公開的信息帶來的公共利益可能超過對于其人格權(quán)的損害。在我國的信息公開中，對于不同類型的個人信息同時也沒有進行區(qū)分類別的保護。對于不同類型，不同性質(zhì)的個人信息應(yīng)當(dāng)給予不同程度的對待。但是在信息保護中區(qū)分不同主體、不同類型的信息同時也應(yīng)注意信息的自由流通，不能過度進行保護。

(三)公民對于個人信息保護意識薄弱

在政府信息公開過程中，許多信息主體不了解自身的信息公開狀況，也由于許多年來我國傳統(tǒng)，信息主體對于自身信息被侵害的情況不為重視，造成了行政機關(guān)等侵害公民個人信息的情況愈演愈烈。大多數(shù)情形下，行政機關(guān)要求我們提供自身信息的同時，我們會認為行政機關(guān)會妥善處理我們的信息，從而放心交出去。但是，現(xiàn)實中大量存在行政機關(guān)或者工作人員在信息公開中侵害我們個人信息的情況，甚至對于我們的信息二次利用，進而對于信息人格重塑。由于經(jīng)濟、文化發(fā)展水平等不同，各地關(guān)于個人信息的重視程度參差不齊。在如今信息化社會加速發(fā)展的時代，個人信息在我們生活中的作用越來越突出，所以加強對于個人信息的保護意識顯得尤為重要。

二、完善信息公開中個人信息保護的建議

(一)完善公眾參與機制，加強監(jiān)督

我國在政府信息公開中對于個人信息保護目前還缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，為了更好保護個人信息，所以亟需建立專門的監(jiān)督機構(gòu)對于個人信息進行保護。從國際上看，歐盟是目前擁有最為完善的綜合性個人信息保護相關(guān)方面立法，歐盟制定了全面且嚴(yán)格的個人信息保護制度。歐盟各國都設(shè)立了保護個人信息的相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，獨立行使監(jiān)督權(quán)力。并且為了確保監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，立法明確規(guī)定監(jiān)督機構(gòu)的目標(biāo)、責(zé)任和法律地位等。所以，對于目前我國信息公開中關(guān)于個人信息保護出現(xiàn)的監(jiān)督不力的情形，可以借鑒歐盟的先進經(jīng)驗，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)對于信息公開中的個人信息保護方面進行監(jiān)督，保障監(jiān)督的獨立性和法律法規(guī)的順利執(zhí)行。同時也需要結(jié)合我國的國情，發(fā)揮群眾的力量，充分加強公眾參與，并且對于自身相關(guān)的信息予以重視，同時監(jiān)督行政機關(guān)更有效行使職權(quán)。

(二)對于不同主體、不同類型的個人信息進行差異化保護

由于不同主體、不同類型的信息行政機關(guān)所掌握的程度不同，所保護的程度相應(yīng)存在區(qū)別。對于不同主體的個人信息進行層級化保護機制，對于不同類型的個人信息差異化保護。在不同案件中存在不同主體與不同類型，就差別對待，若對于信息公開所帶來的利益大于不公開保護所帶來的利益，那么對于相關(guān)信息予以公開，反之，則保護。這樣的方式平衡了信息公開與信息保護之間的關(guān)系，解決了公民隱私權(quán)與知情權(quán)之間的矛盾。

(三)加強個人信息保護意識

加強公民的個人信息保護意識，首先需要加強個人信息保護的推廣宣傳，以及個人信息受到侵害的危害，使公民意識到自己個人信息的重要性。行政機關(guān)需要明確信息屬于政府信息公開中的個人信息，并且規(guī)范對于個人信息收集處理等事項的行為，嚴(yán)格遵守程序，履行義務(wù)。在信息公開中明確個人信息保護的界限，便于公民行使自己的知情權(quán)，同時加強個人信息保護的意識。

[ 注 釋 ]

①王漫.政府信息公開視野下個人信息的保護[J].學(xué)理論，2011(5).