“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的挑戰(zhàn)與路徑分析
——基于“行政生態(tài)學理論”視角

張志明

湖北大學，湖北 武漢 430062

2018年中共中央國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出要深化村民自治實踐，…發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用，積極發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”作用。[1]政策上的支持引導“新鄉(xiāng)賢”的發(fā)展，為“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理提供制度基礎。在黨的十九大精神指導下，全國多地積極開展融合“新鄉(xiāng)賢”力量，推動鄉(xiāng)村振興在基層農(nóng)村扎根壯大。

一、“新鄉(xiāng)賢”傳承發(fā)展和行政生態(tài)學理論闡述

(一)“新鄉(xiāng)賢”傳承發(fā)展

新時代的鄉(xiāng)賢繼承“傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢”參與基層自治、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定和諧、傳遞家庭美德與禮俗教化德治的傳統(tǒng)，又具有現(xiàn)代法治理念，能弘揚踐行優(yōu)秀鄉(xiāng)賢文化的禮治美德與社會主義核心價值觀，服務村民、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，振興鄉(xiāng)村?！靶锣l(xiāng)賢”成立的組織是基層民主協(xié)商的組織，可以在基層多元治理中發(fā)揮“智庫角色”，輔助村兩委，發(fā)揮補充和協(xié)同作用，推動鄉(xiāng)村基層的振興發(fā)展。目前，基層組織里的“新鄉(xiāng)賢”成員構(gòu)成主要：有經(jīng)商成功的企業(yè)家，有德高望重的退休公職者，有專家學者，有基層農(nóng)村致富的精英能手和有工作經(jīng)驗的回鄉(xiāng)務工者。“新鄉(xiāng)賢”從理論上可以分為三種類型：“在土”鄉(xiāng)賢、“離土”鄉(xiāng)賢和“舶來”鄉(xiāng)賢。[2]“新鄉(xiāng)賢”成員要有責任擔當、使命擔當，發(fā)揮智力才干和資源優(yōu)勢來振興鄉(xiāng)村。當代“新鄉(xiāng)賢”文化建設主要目的并不僅是激勵、勸勉鄉(xiāng)民，教化鄉(xiāng)村社會，它還是為了傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又是為了破解鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代發(fā)展這一難題，尤其后者，是當代新鄉(xiāng)賢文化建設所肩負的全新的歷史使命。[3]“新鄉(xiāng)賢”秉守著鄉(xiāng)賢文化的道德標準及自身愛家愛鄉(xiāng)情結(jié)，以政府“元治理”的引導來實現(xiàn)“新鄉(xiāng)賢”的自我價值和社會的尊重。

(二)“行政生態(tài)學理論”闡述

行政生態(tài)學首先由美國哈佛大學教授約翰·高斯提出，直到20世紀60年代后美國行政學家弗雷德·W·里格斯對該理論進行創(chuàng)新和發(fā)展。行政生態(tài)學是生態(tài)學與行政學交叉融合所生成的。[4]里格斯對法對美國、泰國、菲律賓進行比較分析，從生態(tài)學角度對公共行政與政府行政環(huán)境間相互影響進行研究，豐富和發(fā)展了“行政生態(tài)學理論”體系。其內(nèi)容主要包含：三種社會形態(tài)和相應的基本行政模式以及五種行政生態(tài)要素等。里格斯用結(jié)構(gòu)功能研究“融合-棱柱-衍射”模式，分別以經(jīng)濟、社會、溝通網(wǎng)、符號、政治架構(gòu)因素加以分析，這種方式奠定了里格斯行政生態(tài)學理論的基礎。新時代振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟、治理鄉(xiāng)村社會，借鑒里格斯對三種社會形態(tài)的行政模式轉(zhuǎn)變中總結(jié)的五種因素分析“新鄉(xiāng)賢”，以便“新鄉(xiāng)賢”更好地助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興、社會發(fā)展?！靶锣l(xiāng)賢”吸收優(yōu)秀的傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化治理理念，又結(jié)合新時代鄉(xiāng)村振興繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟、增進鄉(xiāng)村生活和諧、實現(xiàn)村民自治民主有序、服務基層群眾的基礎上，形成“有尚德富民之心”的“新鄉(xiāng)賢”。基層治理中如何銜接融合好“新鄉(xiāng)賢”力量，實現(xiàn)“新鄉(xiāng)賢”與村民之間經(jīng)濟雙贏、利益兼顧，基層組織內(nèi)社會成員之間信任與溝通理解，協(xié)同好“新鄉(xiāng)賢”與村民及村委會之間的合作治理，這些是治理的關鍵。

二、“新鄉(xiāng)賢”在基層治理中面臨的挑戰(zhàn)

(一)“社會因素”對“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的挑戰(zhàn)

社會因素主要是指以關系為紐帶結(jié)成的各種社會組織，并稱其為“社團”；這些“社團”與國家公共行政之間的關系非常密切。[5]“新鄉(xiāng)賢”是以群體組織為依托，以血緣地緣的“鄉(xiāng)愁情懷文化”關系為紐帶，匯聚“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)富村的力量，凝聚彼此間信任關系?！靶锣l(xiāng)賢”參與基層治理存在的相互信任挑戰(zhàn)：一是“新鄉(xiāng)賢”與村民之間存在心理上認知偏見的信任挑戰(zhàn)。“新鄉(xiāng)賢”與村民以往溝通聯(lián)系較少，兩者初期磨合由于知識構(gòu)成、視野經(jīng)歷不同，易產(chǎn)生意見分歧和不信任偏見。初期村民關注現(xiàn)實的實惠，有些村民認為“新鄉(xiāng)賢”是有影響力的“勢派”、又是投資方，會著重關注企業(yè)利潤及長期發(fā)展利潤；也有村民考慮“新鄉(xiāng)賢”會不會出現(xiàn)“損公肥私”。“新鄉(xiāng)賢”在積極承擔家鄉(xiāng)的社會責任、回饋家鄉(xiāng)村民福祉時，會考慮資金成本、技術(shù)水平、規(guī)模效益、涉及村民利益的協(xié)商難易程度等方面，推遲或減少家鄉(xiāng)建設的福祉規(guī)模，達不到村民眼里的“鄉(xiāng)賢義舉善舉”行為，此時，村民會對“新鄉(xiāng)賢”有不信任的感受。二是“新鄉(xiāng)賢”與政府、村委會之間協(xié)同治理的信任挑戰(zhàn)。同時“新鄉(xiāng)賢”與“村委會”之間關系仍需明確界定，厘清二者事務方向。一些村干部官本位意識強，民本位意識淡漠，認為“新鄉(xiāng)賢”能力強，會削弱自己的權(quán)威、地位、話語權(quán)，甚至會阻礙自己謀私利。[6]對待“新鄉(xiāng)賢”信任的態(tài)度上不冷不熱、不主動積極配合“新鄉(xiāng)賢”工作，使“新鄉(xiāng)賢”積極熱情度銳減，影響基層治理績效。

(二)“符號系統(tǒng)”對“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的挑戰(zhàn)

符號系統(tǒng)提供的“共同意識”是形成權(quán)威的必要物之一，這種“共同意識”通常潛藏在政治神話、政治準則或政治法典內(nèi)。[7]“符號系統(tǒng)”對“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理上的挑戰(zhàn)：一是功利主義與個人主義、人情冷漠，拜金主義與享樂主義等不良價值觀，對基層治理理念意識上的挑戰(zhàn)。當下，“對外開放”政策的繼續(xù)深化，以及外來多元文化的交織影響；城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展差距拉大，商品發(fā)達與物欲橫流的城市生活、人皆往之，導致鄉(xiāng)村人口大量流向城市就業(yè)、務工、定居，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)人力資源不斷流失，農(nóng)村發(fā)展衰敗，鄉(xiāng)賢美德文化和符號系統(tǒng)受到?jīng)_擊，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化日漸淡薄凋零。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村文化基本上是“利益導向、金錢至上”的文化，將鄉(xiāng)村事務建立在利益衡量之下，基本上喪失了優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化的道德價值觀，也沒有有效吸收現(xiàn)代優(yōu)秀的核心價值文化，更沒有樹立社會主義核心價值觀，最終使鄉(xiāng)村成為名副其實的“文化沙漠”。[8]二是“鄉(xiāng)賢情懷文化象征的符號”流失對基層治理帶來挑戰(zhàn)。“鄉(xiāng)賢情懷文化象征的符號”：如“宗族家譜”是血緣脈連印記的文化符號，“宗族祠堂”是緬懷先祖、慎終追遠的文化符號，“先賢廟宇”是尊敬先賢、傳承精神的文化符號，“古城”與“古房屋”、“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”與“傳承手藝”都是歷史智慧文明的“活化石”及濃濃的回憶鄉(xiāng)愁情懷的文化符號；這些象征文化符號在現(xiàn)代文明和文化理念、與經(jīng)濟發(fā)展的沖擊下漸漸走遠沒落了，也使“新鄉(xiāng)賢”內(nèi)心“趨同回歸感”減弱，不利于發(fā)揮優(yōu)秀鄉(xiāng)賢文化教化作用，也不利于相關“鄉(xiāng)賢文化象征的符號”保護與經(jīng)濟鏈的開發(fā)。

(三)“政治架構(gòu)”對“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的挑戰(zhàn)

該要素強調(diào)政治與行政應相對分離，政治領導著行政，而行政則實現(xiàn)著政治的目標，二者存在著一種“功能依存關系”。[7]在中國的政治下政治與行政是有分工且又緊密結(jié)合，中國共產(chǎn)黨領導的政治具有重要的特殊作用；這就決定“新鄉(xiāng)賢”參與基層自治時，堅持基層黨組織的領導與“村兩委”協(xié)同治理基層、振興農(nóng)村經(jīng)濟。“政治架構(gòu)”的獨特性對“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的挑戰(zhàn)有：一是鄉(xiāng)村“強勢勢力”與縣域政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)雙向利益契約“耦合”上的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村治理內(nèi)部場域，鄉(xiāng)村自治事務一定程度上被“宗族勢力”“強勢能人”所控制，更有甚者被“村霸勢力”控制，一些存在巨大利益的鄉(xiāng)村，暴選賄選等違法現(xiàn)象層出，目的是便于獲得好處，也使鄉(xiāng)村的村規(guī)鄉(xiāng)約被破壞?？h域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐人員參與鄉(xiāng)村，干預指派村委會人選，鄉(xiāng)村“宗族勢力”“強勢能人”“村霸勢力”等以多種手段和力量參選成功、只等著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認定后就可以確定了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選取符合心意的管理鄉(xiāng)村的“代言人”，以便于當選村兩委人員配合自身的工作開展，完成或者滿足自身政績利益的需要。這種雙向利益的“耦合”破壞了村民自治制度，也使得“新鄉(xiāng)賢”運用村規(guī)鄉(xiāng)約文化進行鄉(xiāng)村治理的實效受損。二是避免“精英決策”對“鄉(xiāng)村大眾決策”控制上的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村精英可以分為“在村精英”和“離村精英”。長期實際參與的且又具有資源優(yōu)勢的“新鄉(xiāng)賢”是“在村精英”的組成部分，“在村精英”參與基層治理決策時會有“隱性的勢”權(quán)威與話語權(quán)，逐漸產(chǎn)生“精英決策”導向，也在一定程度上存有偏離村民大眾的決策。

三、基于行政生態(tài)學視角“新鄉(xiāng)賢”參與基層治理的優(yōu)化路徑

(一)培育“新鄉(xiāng)賢”社團精神，重塑社會信任關系

“新鄉(xiāng)賢”、村民、村委會成員、政府(尤其縣鎮(zhèn)政府)以地緣間的鄉(xiāng)賢文化為向心力，鄉(xiāng)土情懷與鄉(xiāng)愁基因文化為紐帶，形成的社團精神、信任關系。首先，培育“鄉(xiāng)賢文化”價值，倡導團結(jié)信任關系理念。鄉(xiāng)村開展節(jié)日活動增強家鄉(xiāng)情懷與鄉(xiāng)賢文化團結(jié)共鳴感價值，舉辦非正式的聯(lián)歡會以及“新鄉(xiāng)賢”入村后的生活文化歡慶會，增進心理融入感、尊重與信任價值，重塑包容團結(jié)的成員間信任關系。其次，增強“新鄉(xiāng)賢”與村民之間的相互信任關系?！靶锣l(xiāng)賢”參與基層治理所產(chǎn)生的農(nóng)村“經(jīng)濟共生效益”和“社會效益”，短期內(nèi)沒有達到，村民要理解且遠見卓識地看待與信任；“新鄉(xiāng)賢”既要做好眼前真誠服務工作和實惠之處，又要與村民協(xié)商交流長遠發(fā)展實效目標。這樣才能消除二者的懷疑與不信任感，增強鄉(xiāng)賢文化的內(nèi)聚力。最后，根據(jù)制度建設實行縣鎮(zhèn)政府、“新鄉(xiāng)賢”、村委會成員、村民的多元間協(xié)同治理的信任理念。在政府“元治理”下，多元主體間是多中心的、各有分工、相互信任合作、協(xié)同治理，增強基層農(nóng)村自治實效，逐漸磨合形成一套具有鄉(xiāng)賢文化基礎的價值觀，來提高信任程度，同心協(xié)力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。

(二)創(chuàng)新“符號文化”治理。發(fā)展“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)建設鄉(xiāng)村要傳承美德、凝聚共識、創(chuàng)新新時代鄉(xiāng)村“符號文化”

一是建立表彰為村民作出貢獻的“新鄉(xiāng)賢”的物質(zhì)載體，贊頌其功德。在鄉(xiāng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)上建立新時代的“鄉(xiāng)賢館”、“鄉(xiāng)賢牌匾”、“鄉(xiāng)賢美德事跡照片或繪描像展”、“鄉(xiāng)賢功德載入志記”等物質(zhì)載體記憶，贊揚其服務精神、傳頌其功德。在過年過節(jié)舉行慶?；顒訒r，先從“鄉(xiāng)賢館”或“鄉(xiāng)賢祠”處開始，以表達對“鄉(xiāng)賢”的緬懷、敬重、傳頌與繼承；也可以在互聯(lián)網(wǎng)上進行宣傳“鄉(xiāng)賢功德”，以及在報社或電臺新聞上宣傳“鄉(xiāng)賢功德”，實現(xiàn)“新鄉(xiāng)賢”的人生價值與社會評價相兼得。二是保護與修繕“物質(zhì)符號實體”，發(fā)揚“物質(zhì)符號”的社會價值。對于社會中的“物質(zhì)符號”，如“家譜祠堂”、“先賢廟宇”、“古房屋”與“老街”“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”與“傳承手藝”等，這些都是“同源鄉(xiāng)土鄉(xiāng)愁物質(zhì)符號”的象征，強化“新鄉(xiāng)賢”內(nèi)心情感價值觀共鳴的回歸和身臨其境回憶的思緒情懷。保護與修繕“物質(zhì)符號”可以保護文化資源，發(fā)展鄉(xiāng)村適度的“文旅”效應。

(三)加強制度建設，深化基層社會多元主體間的協(xié)同治理

首先，健全基層民主協(xié)商與村民參與制度。用制度保障村民有序參與利益表達機制，以及政府、“新鄉(xiāng)賢”、村委會成員、村民多元主體間的民主協(xié)商方式。其次，完善基層多元監(jiān)督舉報與縣域政府(包括監(jiān)察委員會)的嚴查處理制度及信息公開制度?！靶锣l(xiāng)賢”成立“議事監(jiān)督會”組織，監(jiān)督“新鄉(xiāng)賢”自身成員及其他主體的違法行為；依法監(jiān)督查處及信息公開制度保證村民選舉的公正公開性，治理鄉(xiāng)村“強勢勢力”與縣域政府(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)雙向利益契約的“耦合”現(xiàn)象，切實構(gòu)建一個村民自治的良性的鄉(xiāng)村社會。最后，明確“決策商議上”是基層多元民主協(xié)商，裁定“決策方案上”是基層“新鄉(xiāng)賢”、村委會之間為“主輔”、“謀斷”的關系?；鶎佣嘣獏⑴c主體間協(xié)商決策鄉(xiāng)村事務，提升鄉(xiāng)村治理的科學性和合理性，同時，界定“新鄉(xiāng)賢”“是輔、是謀”，村委會“是主、是斷”，二者是協(xié)同的、多元共治的、平等的，只是分工不同?！靶锣l(xiāng)賢”作為精英成員可以發(fā)揮其“智庫方”角色，幫助“村委會”

協(xié)同治理的實效更符合村民的愿望，增進村民的認同感?！靶锣l(xiāng)賢”彌補“村委會”治理過程中知識和能力的不足，也進一步拓寬了村民自治實踐的治理主體范圍和治理形式，“村委會”也可以協(xié)調(diào)動員村民配合“新鄉(xiāng)賢”發(fā)展企業(yè)所需的相關資源，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟。