城市管理綜合執(zhí)法的問題與對(duì)策*
——以新鄉(xiāng)市為例

張祝圓 楊文義

河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003

隨著城市數(shù)量和人口的增多，人們對(duì)城市各層面的需求也在不斷增加，因此城市管理顯得尤為重要。城市在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在流動(dòng)人口增多、交通秩序混亂、城市環(huán)境惡化等問題。黨的十八屆三中全會(huì)中做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：深化行政執(zhí)法體制改革。只有不斷深化改革，才能在城市建設(shè)和發(fā)展中使這些問題妥善解決，實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”的目標(biāo)。

一、城市管理綜合執(zhí)法改革的必要性

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，國家越來越重視城市管理的發(fā)展與改革，探索推進(jìn)城市管理體制的創(chuàng)新，城市管理綜合執(zhí)法改革就是其中之一。城市管理綜合執(zhí)法是指在法律的授權(quán)范圍內(nèi)或者根據(jù)其他行政機(jī)關(guān)的授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或具有公共管理職能的組織，依照法定程序?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)行政事項(xiàng)行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)法定的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法制度。根據(jù)各地實(shí)際，城市綜合執(zhí)法的執(zhí)法范圍主要包括：市容環(huán)境；建設(shè)、建筑工地；綠化、市政設(shè)施；工商行政；交通安全；應(yīng)急管理等。

(一)提升城市管理水平的需要

城市功能的定位以及居民生活需求的不斷提高，決定了城市管理必須進(jìn)行創(chuàng)新改革。這是城市現(xiàn)代化發(fā)展方向的需求，同時(shí)也是解決現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾的需要。傳統(tǒng)模式下，城市管理以行政命令為主，以撤、罰、關(guān)停等為主要手段。管理水平低，管理效率低，管理效益差，不僅無助于解決問題，反而催生與被管理者間矛盾的激化，而城市管理中存在的諸如管理秩序混亂、暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法腐敗等問題，并未得到很好的根治。這嚴(yán)重制約著城市發(fā)展水平和質(zhì)量，需要重視。黨的十八屆三中全會(huì)要求通過深化改革，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的創(chuàng)新。而推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革正是城市社會(huì)治理創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。

(二)緩解城市管理矛盾的需要

現(xiàn)階段，社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)美好生活的更高期待，需要社會(huì)服務(wù)供給和保障。城市化發(fā)展的最終目的也是使人民生活更加舒適便捷。但傳統(tǒng)管理模式存在的問題和不足，導(dǎo)致了管理上的矛盾難以得到有效解決。以新鄉(xiāng)市為例，近幾年城市發(fā)展迅速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度加快，城市功能區(qū)劃日益完備，但城市秩序依然存在如交通擁堵、教育醫(yī)療資源分配不均、居住環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等一系列問題。這些問題多由管理理念不能跟上時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生，也有部分問題是歷史遺留問題。比如新鄉(xiāng)市老城區(qū)道路普遍較窄，多為雙向二車道，造成交通擁堵；一些老舊小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。這些問題嚴(yán)重制約人民群眾的生活體驗(yàn)，同時(shí)也制約城市發(fā)展質(zhì)量。為了使人們生活更加便利、舒適，有效解決城市發(fā)展中存在的矛盾，必須對(duì)其進(jìn)行改革。

(三)創(chuàng)新社會(huì)治理方式的需要

社會(huì)治理模式的變革，要求從政府管理為主走向全社會(huì)共同參與社會(huì)治理，從管理行政為主向服務(wù)行政、法治行政轉(zhuǎn)變，在治理上要求既治標(biāo)又治本，標(biāo)本兼治。以往城市管理中，“城市病”普遍性存在，如城管與商販之間的執(zhí)法沖突，對(duì)社會(huì)造成很大的影響。城市管理執(zhí)法部門的水平代表著城市發(fā)展的狀態(tài)和水平。為了解決城市發(fā)展和建設(shè)中所存在的問題，必須對(duì)城市管理進(jìn)行改革，建立起綜合執(zhí)法體制。黨的十九大報(bào)告提出：要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。新鄉(xiāng)市推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革，就需要圍繞“共建共治共享”的要求進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，要改變以往“命令—服從”的命令式管理，而是充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織、人民群眾的積極性，確立起多元主體管理、多方主體共同參與的管理模式。

二、城市管理中存在的問題及分析

近幾年來，新鄉(xiāng)市在市容環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通秩序、基礎(chǔ)設(shè)施等方面都有很大的改善。但在城市管理中還存在一些不足，諸如老城區(qū)改造、棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施保障、城市管理長效機(jī)制建設(shè)等方面，還存在諸多問題。

(一)以新鄉(xiāng)市為調(diào)查對(duì)象

關(guān)于城市管理的社會(huì)調(diào)查，主要在新鄉(xiāng)市城區(qū)展開。課題組采用面對(duì)面走訪和發(fā)放調(diào)查問卷的方式，對(duì)社會(huì)群眾、流動(dòng)商販、個(gè)體工商戶、學(xué)生以及城市管理職能部門、一線執(zhí)法人員進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。調(diào)查共發(fā)放問卷2000份，收回有效問卷1895份；走訪一線執(zhí)法人員、職能部門管理人員20余人次。

調(diào)查問卷顯示：

1.關(guān)于城市管理水平的調(diào)查中，認(rèn)為城市管理水平較高的占23.25%，認(rèn)為城市管理存在問題較多的占41.8%，對(duì)城市管理不置可否的占13.45%。

2.關(guān)于城管執(zhí)法人員素質(zhì)的調(diào)查中，群眾認(rèn)為執(zhí)法人員素質(zhì)低或較低的占26.23%，認(rèn)為執(zhí)法人員素質(zhì)亟待提高的占38.3%，認(rèn)為執(zhí)法人員素質(zhì)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的占15.26%。

3.關(guān)于城管執(zhí)法人員執(zhí)法方式的調(diào)查中，43.75%的受調(diào)查群眾認(rèn)為執(zhí)法方式有很大的改善，9.6%的受調(diào)查群眾認(rèn)為執(zhí)法人員暴力現(xiàn)象一直存在，12.3%的受調(diào)查群眾指出遇到或見過執(zhí)法人員暴力執(zhí)法。

4.針對(duì)被管理者素質(zhì)這一問題，有32%的群眾認(rèn)為被管理者不配合執(zhí)法人員的工作，被管理者素質(zhì)低，只有11.2%的群眾會(huì)主動(dòng)配合執(zhí)法人員的工作。

5.被管理者接受管理后，有26.4%的群眾表示會(huì)再次實(shí)施之前的行為，有48.56%的群眾表示會(huì)看情況實(shí)施，僅有8.3%的群眾表示會(huì)嚴(yán)格要求自己。

(二)對(duì)問題的分析

1.執(zhí)法人員執(zhí)法綜合素質(zhì)較低

第一，執(zhí)法人員法治觀念差，法律素養(yǎng)低。目前普遍存在的一種現(xiàn)象是執(zhí)法人員“重處罰，輕服務(wù)”，傳統(tǒng)的特權(quán)思想“執(zhí)法者就是管理者”仍占主導(dǎo)地位[1]。雖然近幾年來執(zhí)法人員的素質(zhì)有了顯著的提高，但在現(xiàn)實(shí)生活中仍會(huì)看到城管人員亂開罰單、隨意沒收損壞商品、態(tài)度惡劣等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些居民提到城管就想到其冷漠、兇狠。

第二，執(zhí)法人員執(zhí)法態(tài)度不一。由于城市管理所涉及的范圍較大，問題較復(fù)雜，但真正有編制的城管人員數(shù)目不能與城市管理需求相適應(yīng)，因此執(zhí)法人員的隊(duì)伍中出現(xiàn)許多的“協(xié)管人員”或者“臨時(shí)工”，這些人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，其知識(shí)水平、法律意識(shí)都有所欠缺，更有執(zhí)法者在執(zhí)法過程中與群眾起沖突，這些行為引起了社會(huì)各界對(duì)城管人員的不滿，造成了許多反面影響，容易讓社會(huì)各界形成城管人員素質(zhì)低的主觀印象。

2.城市管理執(zhí)法方式單一

據(jù)調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員和被管理人員之間關(guān)系緊張，其中一個(gè)重要原因是執(zhí)法人員執(zhí)法方式單一，某些執(zhí)法人員主要通過罰款、沒收商品、撤銷營業(yè)執(zhí)照、停業(yè)整改等方式執(zhí)法，因此滋生了“暴力執(zhí)法”和“以暴制暴”的發(fā)生。比如，2019年1月發(fā)生在深圳市布吉街道的商販毆打城管的案件，城管人員在執(zhí)法過程中，遭到水果商販一家人的輪番毆打，導(dǎo)致其中一執(zhí)法人員骨折。事件是悲哀的，但更應(yīng)當(dāng)引起我們注意的是城市管理中的不足以及對(duì)兩者間的關(guān)系進(jìn)行深入的思考。

3.被管理者對(duì)執(zhí)法工作不予配合

城市問題不能得到妥善的解決，并不是由執(zhí)法人員一方造成的，被管理者也存在諸多問題，通過調(diào)查問卷分析得出，認(rèn)為市民素質(zhì)低造成城市混亂的占32%，主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是一些被管理者素質(zhì)低，在現(xiàn)實(shí)中我們常見到亂停亂放的車輛，群眾隨手扔垃圾，破壞公共設(shè)施，商販不注意衛(wèi)生，廢棄物亂丟等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象增加了執(zhí)法人員的執(zhí)法成本，對(duì)城市環(huán)境造成很大的影響；另一方面，被管理者不配合執(zhí)法人員的工作，在執(zhí)法人員使用合理的方式執(zhí)法時(shí)，被管理人員只有言語的配合，沒有實(shí)際行動(dòng)，甚至不理會(huì)執(zhí)法人員的教育，但當(dāng)執(zhí)法人員使用罰款、沒收商品等強(qiáng)制性的執(zhí)法方式時(shí)才配合執(zhí)法人員的工作，長久以來，兩者之間的矛盾越來越多，導(dǎo)致城市管理收效甚微。

4.對(duì)城市管理執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督

我國對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督主要采取內(nèi)部監(jiān)督，缺乏有效的外部監(jiān)督。缺乏有效的監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員不作為或者過分作為情況的出現(xiàn)，不利于城市更好的發(fā)展。首先內(nèi)部監(jiān)督，俗稱“家長式監(jiān)督”，一般為上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)開展不定期巡查，這種方式并不能很好的約束執(zhí)法人員的行為，并且我國內(nèi)部監(jiān)督的制度仍不完善，相應(yīng)的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也存在許多不足之處，這便使內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮不了其實(shí)際作用；其次，缺乏公眾監(jiān)督，公眾能參與到城市管理的機(jī)會(huì)很少，獲取信息的渠道缺乏，甚至有很多人不清楚城市管理部門的服務(wù)熱線和地址，筆者進(jìn)入城市管理局的官方網(wǎng)站后，可以看到有群眾反應(yīng)問題，但只能看到部分群眾的問題得到解決，且更新不是非常及時(shí)，也不知道改如何登陸去反映自身的意見，這不利于群眾實(shí)施監(jiān)督。

三、新鄉(xiāng)市推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革的建議

(一)加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)城市管理執(zhí)法人員的隊(duì)伍，要從多方面入手。一是，重視思想教育工作，從精神層面指導(dǎo)執(zhí)法人員，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，25.23%的執(zhí)法人員認(rèn)為這種方式極易流于形式，但我們不能否認(rèn)其價(jià)值，筆者認(rèn)為可以通過書寫思想會(huì)議的感受或者成立小組面對(duì)面交流等方式，定期進(jìn)行教育使其真正的樹立為民服務(wù)的觀念；二是，在錄用城管執(zhí)法人員時(shí)實(shí)施“優(yōu)中選優(yōu)”的方式，使更多有素質(zhì)，有水平的人員承擔(dān)這一工作，提高執(zhí)法人員的準(zhǔn)入門檻，減少“協(xié)管人員”“臨時(shí)工”的數(shù)量，但這一措施可能一定程度上增加執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，筆者認(rèn)為，可以，實(shí)施“精準(zhǔn)管理”，每一個(gè)執(zhí)法人員有專門負(fù)責(zé)的區(qū)域，形成執(zhí)法的常態(tài)。三是，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，通過理論和模擬真實(shí)事件相結(jié)合、集中進(jìn)行培訓(xùn)、定期進(jìn)行檢測等方式提高執(zhí)法人員的水平。

(二)大力提倡“柔性執(zhí)法”，堅(jiān)持以人為本

“城市管理綜合執(zhí)法體制在構(gòu)建時(shí)就應(yīng)當(dāng)融入人本理念，堅(jiān)持以人為本，在執(zhí)法過程中充分滲漏這一理念。[2]”近幾年來，新鄉(xiāng)市一直在提倡“柔性執(zhí)法”，堅(jiān)持以人為本，解決群眾實(shí)際困難，充分保障人們的合法利益。管理者和被管理者之間矛盾突出究其根本是兩者都有其難處，執(zhí)法人員的工作就是使城市環(huán)境更加美好，必須對(duì)城市進(jìn)行管理，而被管理者也要生存。針對(duì)流動(dòng)商販而言，由于高昂的門店租金，“禁區(qū)”過多等原因迫使其成為流動(dòng)商販，為解決這些問題，筆者認(rèn)為，市政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的規(guī)劃，設(shè)置專門的地域以便其經(jīng)營；為了防止流動(dòng)商販過多，對(duì)流動(dòng)商販?zhǔn)杖『侠淼馁M(fèi)用；還可以設(shè)置專門的時(shí)間點(diǎn)，只能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營，此外在一些繁華地段可以實(shí)施“隔天經(jīng)營”的方式，為群眾著想的同時(shí)進(jìn)行城市管理。同時(shí)采取其他柔性執(zhí)法方式，如今社會(huì)上出現(xiàn)的“被管理者執(zhí)法一天”、“眼神執(zhí)法”等方式都是十分值得學(xué)習(xí)和借鑒的。進(jìn)一步豐富執(zhí)法方式，拒絕“以罰代改”，才能構(gòu)建更好的城市關(guān)系。

(三)加強(qiáng)對(duì)被管理者的思想教育，提高其素質(zhì)

加強(qiáng)法制宣傳的力度，例如，市政府部門可以在車站、景區(qū)、集貿(mào)市場等地推廣有關(guān)法律知識(shí)，同時(shí)可以充分利用各種現(xiàn)代技術(shù)，通過廣播、電視、微信、微博等新媒體進(jìn)行推廣，各高校、中小學(xué)通過開講座、實(shí)踐課堂等形式加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的教育，進(jìn)一步提高學(xué)生的素質(zhì)，從而去影響社會(huì)群體，讓廣大群眾清楚認(rèn)識(shí)到城市管理的意義，哪些行為是不合法不合理的，提高群眾的整體素質(zhì)，從而“提高被管理者的分辨力和自我約束力，抵制違法行為”[3]配合執(zhí)法人員的工作，共同致力于建設(shè)美好城市。

(四)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督

首先，完善內(nèi)部監(jiān)督，“國務(wù)院明確指出要加強(qiáng)現(xiàn)有在編執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考試，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。[4]”新鄉(xiāng)市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定更加嚴(yán)格的考核制度，完善獎(jiǎng)懲措施，使執(zhí)法人員的管理更加專業(yè)化，筆者認(rèn)為可以實(shí)行責(zé)任到人的方式，由城管個(gè)人來總結(jié)其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行自我監(jiān)督，各平行部門和上級(jí)監(jiān)督部門相結(jié)合等方式。

其次，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的外部監(jiān)督，僅依靠內(nèi)部監(jiān)督不足以規(guī)制執(zhí)法人員的行為，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督并存監(jiān)督體系的建設(shè)。新鄉(xiāng)市各城市管理部門都設(shè)有相應(yīng)的舉報(bào)、投訴電話和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)有對(duì)監(jiān)督人員的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。筆者認(rèn)為可以進(jìn)一步完善外部監(jiān)督，比如將信息公開更加徹底，及時(shí)更新最新的政策；拓寬公眾參與城市管理的渠道，比如可以設(shè)定網(wǎng)上投票、制作專門的APP等形式；同時(shí)提高獎(jiǎng)勵(lì)力度，增強(qiáng)群眾參與的積極性；此外可以加大媒體曝光的力度。最終將執(zhí)法人員的權(quán)力規(guī)制在籠子里，以促進(jìn)城市更好的發(fā)展。

四、結(jié)語

新鄉(xiāng)市城市管理中存在各種各樣的問題，面對(duì)這些問題，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)采取積極的應(yīng)對(duì)措施，從各個(gè)方面入手，利用新科技新技術(shù)，著力于城市管理的改革與創(chuàng)新，使其適于新形勢，跟隨時(shí)代的發(fā)展，為創(chuàng)建和諧美麗的城市共同努力。