公證執(zhí)業(yè)區(qū)域芻議

魏立勝

福建省漳州市公證處，福建 漳州 363000

公證執(zhí)業(yè)區(qū)域是司法行政機(jī)關(guān)對公證機(jī)構(gòu)之間受理公證業(yè)務(wù)的地域范圍所進(jìn)行的平面、橫向劃分①，主要解決的是當(dāng)事人可以向何公證機(jī)構(gòu)提出公證業(yè)務(wù)辦理申請以及各公證機(jī)構(gòu)在受理公證業(yè)務(wù)時的職責(zé)分工問題。作為我國公證制度的重要組成部分，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度起源于1982年《公證暫行條例》所確立的公證管轄制度，但關(guān)于其存廢問題，一直在理論界與實務(wù)界存在爭議。以下，筆者擬就這一問題進(jìn)行分析討論，提出自己的一些淺見。

一、公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的法律分析與實踐發(fā)展

我國公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的相關(guān)規(guī)定，主要體現(xiàn)在《公證法》《公證程序規(guī)則》《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》等幾部法律法規(guī)之中。《公證法》第二十五條規(guī)定：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實發(fā)生地的公證機(jī)構(gòu)提出。申請辦理涉及不動產(chǎn)的公證，應(yīng)當(dāng)向不動產(chǎn)所在地的公證機(jī)構(gòu)提出；申請辦理涉及不動產(chǎn)的委托、聲明、贈與、遺囑的公證，可以適用前款規(guī)定。”《公證程序規(guī)則》第十四條對此進(jìn)行了重申，同時在第十五條、第十六條分別規(guī)定了多名當(dāng)事人申辦同一公證事項時，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的選擇問題及就同一公證事項公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)區(qū)域出現(xiàn)沖突時的協(xié)調(diào)問題，并在第十三條第三款明確要求“公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在核定的執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)受理公證業(yè)務(wù)”?！豆C機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》第十條第一款則規(guī)定了公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的單位劃分，即包括縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的轄區(qū)，以及設(shè)區(qū)的市、直轄市的轄區(qū)或者所轄城區(qū)的全部市轄區(qū)兩種。從上述規(guī)定可以看出，我國的公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度設(shè)計具有如下幾個方面特點：(一)雖然同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的公證機(jī)構(gòu)不再以行政級別進(jìn)行劃分，但公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)區(qū)域的單位劃分仍然沿襲《公證暫行條例》中的管轄規(guī)定，使公證機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)區(qū)域無法完全與行政區(qū)劃脫鉤，保留了一定的行政色彩；(二)執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的規(guī)定，既約束公證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)受理行為，也限制當(dāng)事人的公證申辦行為，特別是對比法國、德國、我國臺灣地區(qū)等世界上公證業(yè)發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)在公證執(zhí)業(yè)區(qū)域問題上并不針對當(dāng)事人申請公證的地域進(jìn)行限制的做法②，我國的規(guī)定顯得過于嚴(yán)苛、不夠靈活，公證當(dāng)事人并沒有根據(jù)公證機(jī)構(gòu)公證質(zhì)量、服務(wù)水平等因素進(jìn)行充分選擇的自由空間。

就實踐層面來看，雖然《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定了兩種單位劃分，但長期以來，全國各地公證機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)區(qū)域，基本執(zhí)行的是上世紀(jì)80年代公證制度恢復(fù)時的做法，即以縣、不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)的轄區(qū)為劃分單位。2015年10月1日，山東省在濟(jì)南、淄博、濰坊等三市開展了以設(shè)區(qū)的市全部轄區(qū)作為一個執(zhí)業(yè)區(qū)域的試點工作，為全國公證行業(yè)的執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整探索了道路。③在實踐取得良好成效的基礎(chǔ)上，2016年12月，經(jīng)司法部批準(zhǔn)同意，山東全省以設(shè)區(qū)的市的轄區(qū)為單位，對公證執(zhí)業(yè)區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后，17個地市分別作為一個執(zhí)業(yè)區(qū)域④。此后，甘肅⑤、江西⑥等地也先后開展了以市轄區(qū)與作為一個執(zhí)業(yè)區(qū)域的試點工作。而全國范圍內(nèi)的公證執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整，則是通過2018年2月8日司法部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)區(qū)域的通知》得到了實現(xiàn)。根據(jù)該通知文件的規(guī)定，河北、山西、內(nèi)蒙古等23個省、自治區(qū)的公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍，在調(diào)整后變更為設(shè)區(qū)的市的轄區(qū)。至此，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的放開的趨勢初見端倪。

二、公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的存廢之爭

關(guān)于公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的存廢問題，主張保留者與主張取消者均有各自的理由。

主張保留該制度者的理由主要包括：公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的設(shè)置，一方面是通過對公證機(jī)構(gòu)這個公證服務(wù)輸出的終端渠道進(jìn)行限定和劃分，避免資源的浪費，另一方面也是為了避免公證機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競爭，構(gòu)建合理的競爭秩序。⑦與此同時，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的設(shè)定，還有助于維護(hù)公證質(zhì)量及公證公信力，防止風(fēng)險大的公證業(yè)務(wù)流向質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)掌握較松的公證機(jī)構(gòu)。⑧

主張取消該制度者的理由主要包括：其一，公證業(yè)務(wù)無執(zhí)業(yè)區(qū)域限制已成為世界公證的一個慣例，我國要實現(xiàn)與國際公證的接軌，就必須破除對公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的嚴(yán)格限制，特別是對當(dāng)事人一方的限制⑨；其二，公證應(yīng)當(dāng)遵循便民利民惠民原則，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度設(shè)置本身有違上述原則，不利于公證申請人對自身合法權(quán)益的及時保護(hù)；其三，法律雖規(guī)定了公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度，但未明確公證機(jī)構(gòu)違反該制度所出具的公證書的效力問題，為公證實務(wù)造成了一定的困惑，讓公證活動的結(jié)果產(chǎn)生了不可預(yù)測性；其四，放開公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的限制，有助于推動公證行業(yè)內(nèi)部的充分競爭，從而促進(jìn)各公證機(jī)構(gòu)提升自身的服務(wù)水平、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)公證事業(yè)的健康發(fā)展。

筆者認(rèn)為，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的存廢問題，本質(zhì)上體現(xiàn)著我們對公證行業(yè)的屬性認(rèn)識。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，公證是公共法律服務(wù)的重要組成部分，公證行業(yè)的屬性就是提供法律服務(wù)的中介組織。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確把公證機(jī)構(gòu)與會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、仲裁委員會等并列，界定為市場中介組織，要求發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督的作用；十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》再次提出，要健全中介服務(wù)體系，規(guī)范會計、律師、公證、資產(chǎn)評估、咨詢等社會中介機(jī)構(gòu)的行為。既然是中介組織，那么公證行業(yè)的發(fā)展，也必須遵循諸如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等其他中介組織的一般發(fā)展邏輯，走社會化、市場化的道路。在這一方面，首先，當(dāng)我們考察律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所時就會發(fā)現(xiàn)，法律并未對這些機(jī)構(gòu)設(shè)置執(zhí)業(yè)區(qū)域限制，其可以在全國范圍內(nèi)開展相關(guān)業(yè)務(wù)，而正是在市場競爭機(jī)制的充分作用下，我國的律師行業(yè)、會計師行業(yè)在過去的幾十年間，不論從業(yè)務(wù)規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員素質(zhì)、國際競爭力等方面來說，都得到了長足的發(fā)展。反觀公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的設(shè)置，實際上是人為地阻礙了公證行業(yè)的朝著社會化、市場化的方向發(fā)展，這種以“公證行業(yè)發(fā)展不夠均衡，弱小公證機(jī)構(gòu)在取消公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度后將難以生存”為由而提供的“父愛式保護(hù)”本身只會造成公證人員安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、知識結(jié)構(gòu)老化等問題的存在，反而影響公證事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，中介組織是為包括自然人、法人和非法人組織等市場主體提供專業(yè)服務(wù)的組織，在當(dāng)前國家進(jìn)行供給側(cè)改革，推動各領(lǐng)域“放管服”改革的背景下，公證機(jī)構(gòu)所提供的法律服務(wù)就必須以社會的需求為導(dǎo)向，以當(dāng)事人的體驗為先，根據(jù)市場的供需關(guān)系、服務(wù)要求開展業(yè)務(wù)、提供服務(wù)。正如前文所分析，公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度設(shè)置，本身為當(dāng)事人申辦公證業(yè)務(wù)造成了一定的阻礙，縱使有向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實發(fā)生地的公證機(jī)構(gòu)提出公證申請(房產(chǎn)繼承、房產(chǎn)贈與合同、房產(chǎn)買賣合同等涉及不動產(chǎn)的非單方法律行為公證除外)的選擇空間，但在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、交通設(shè)施的完善、地區(qū)政策的吸引等因素的作用下，我國人口流動將愈加頻繁，在不同地區(qū)投資置業(yè)的現(xiàn)象也將更加普遍，上述選擇空間已經(jīng)顯得過于狹小，給當(dāng)事人申辦業(yè)務(wù)帶來諸多不便。舉例來說，對于當(dāng)事人離開住所地，前往其他地區(qū)工作生活但尚未達(dá)到一年以上標(biāo)準(zhǔn)的，如果嚴(yán)格按照公證法的規(guī)定，當(dāng)事人就只能回原籍申辦公證業(yè)務(wù)；涉及繼承被繼承人遺留在不同地區(qū)的不動產(chǎn)公證的，繼承人還必須到各不動產(chǎn)所在地的公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請，在辦理賦予債權(quán)文書強(qiáng)制執(zhí)行效力公證時，遇有抵押不動產(chǎn)情形的，同樣面臨這一問題；在辦理保全證據(jù)的場合，基于地方保護(hù)主義、公證員不足等因素限制，容易產(chǎn)生在執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)不愿受理或無能力受理，而有愿意且有能力受理的公證機(jī)構(gòu)又因為不符合執(zhí)業(yè)區(qū)域的要求被排除在外，當(dāng)事人缺乏保護(hù)自身權(quán)益的必要手段。以上示例，對于當(dāng)事人而言未免顯得過于苛刻，不符合公證便民利民惠民的原則。再次，對于發(fā)展創(chuàng)新中的公證行業(yè)來說，隨著公證參與司法輔助事務(wù)、電子公證業(yè)務(wù)等新型領(lǐng)域公證業(yè)務(wù)的發(fā)展，繼續(xù)嚴(yán)格堅持公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度已經(jīng)顯得既不現(xiàn)實，也不可行，恐將阻礙這些剛剛起步新型業(yè)務(wù)的發(fā)展。因此，放開公證執(zhí)業(yè)區(qū)域限制，應(yīng)當(dāng)成為我國公證制度未來發(fā)展的一個必然方向。

三、總結(jié)

當(dāng)然，鑒于當(dāng)前我國各地公證行業(yè)發(fā)展情勢的較大差異，在全國范圍內(nèi)放開公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的工作也不可能是一蹴而就的。但一省之內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)發(fā)展情況還是大致均衡的，也是管理可控的，因此，可以嘗試以省為劃分單位進(jìn)行公證執(zhí)業(yè)區(qū)域放開的有益探索，并賦予當(dāng)事人在全國范圍內(nèi)根據(jù)公證質(zhì)量、服務(wù)水平等因素自主選擇公證機(jī)構(gòu)的自由空間，從而為將來在全國范圍內(nèi)放開公證執(zhí)業(yè)區(qū)域奠定堅實基礎(chǔ)并逐漸積累經(jīng)驗，促進(jìn)公證事業(yè)的有序長遠(yuǎn)發(fā)展，并不斷提升公證法律服務(wù)便民利民惠民化水平，切實增強(qiáng)人民群眾的幸福感和獲得感。

[ 注 釋 ]

①趙大程，主編.公證程序規(guī)則釋義[M].法律出版社，2006.41.

②王斌.公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度若干問題[J].中國公證，2011(8)：30.

③《山東公證執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整情況》發(fā)布會舉行[EB/OL].中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ gssxwfbh/ xwfbh/ shandong/ Document/ 1537273/ 1537273. htm，2018-11-19.

④山東省司法廳公證管理處.山東公證執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整為17個[J].中國公證，2017(1)：18.

⑤甘肅省開展公證執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整試點工作[EB/OL].法制網(wǎng).http： // www. legaldaily. com. cn/ locality/ content/ 2017-01/06/ content_6945300. htm?node=32260，2018-11-19.

⑥江西開展公證執(zhí)業(yè)區(qū)域調(diào)整試點 南昌九江兩市居民可在本市辦業(yè)務(wù)[EB/OL].江西政法網(wǎng).http： // www. jxzfw. gov. cn/ 2017/0515/ 20170515149. html，2018-11-19.

⑦李全息.群說中國公證執(zhí)業(yè)區(qū)域及管轄制度[J].中國公證，2013(9)：51.

⑧劉疆.公證改革的10個基本問題[J].中國公證，2003(1)：38.

⑨金濤.試論我國公證管轄制度——從浙江省高級法院建議公證機(jī)構(gòu)放開公證管轄說開去[J].中國公證，2011(7)：52-53.