淺析競(jìng)爭(zhēng)中立政策及其對(duì)中國(guó)的影響

尤 敏

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

一、提出的背景

在二十世紀(jì)九十年代，澳大利亞為了給國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而設(shè)計(jì)出一系列事前調(diào)解機(jī)制和事后監(jiān)督機(jī)制，以防止政府的商業(yè)行為因?yàn)槁殭?quán)優(yōu)勢(shì)而獲得比其他私人企業(yè)更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，于是就在其競(jìng)爭(zhēng)政策改革措施中第一次提出了“競(jìng)爭(zhēng)中立”這一概念。隨著澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立法律制度的成功實(shí)施，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡(jiǎn)稱OECD)也加入關(guān)注行列，從2009年起著手研究競(jìng)爭(zhēng)中立制度的相關(guān)問(wèn)題。隨后2011年美國(guó)副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨提出觀點(diǎn)稱許多國(guó)有企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并不是因?yàn)槠浔旧淼纳a(chǎn)率和創(chuàng)新力，而是由于其背后的政府支持，從而導(dǎo)致其他美國(guó)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，還指出這種模式的突出代表便是中國(guó)。

二、國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)中立法律制度研究

競(jìng)爭(zhēng)中立法律制度主要是為了促使一國(guó)國(guó)內(nèi)或區(qū)域內(nèi)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。經(jīng)過(guò)多番探索已在澳大利亞和歐盟的立法中得到實(shí)現(xiàn)，而美國(guó)也嘗試通過(guò)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡(jiǎn)稱TPP)將競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則納入其中，以制定新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，從而使本國(guó)企業(yè)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中獲得更有利的地位。

(一)澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立政策的核心是政府不得利用財(cái)政權(quán)或立法為國(guó)有企業(yè)提供不合理的優(yōu)勢(shì)，要促使國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)。具體措施包括：①稅收中立，要求國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)一樣的稅收義務(wù)，不得享受特別的稅務(wù)優(yōu)惠；②信貸中立，要求在借貸業(yè)務(wù)中，國(guó)有企業(yè)不得享受低于私營(yíng)企業(yè)的信貸成本而使其商業(yè)行為更具優(yōu)勢(shì)；③政策中立，要求給予國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)相同的優(yōu)惠政策和監(jiān)管環(huán)境。

(二)歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則沒(méi)有獨(dú)立的體系，主要是包含在法律法規(guī)之中，主要目的是創(chuàng)造一個(gè)無(wú)歧視的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這些原則都在《歐共體條約》第106條、第107條以及透明度指令中有所體現(xiàn)。

第106條明確指出所有企業(yè)都要遵守口歐盟條約中競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)定，也包括國(guó)有企業(yè)。對(duì)于政府給予的資金支持和稅收的特殊待遇等政策，都要平等地享受福利和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。同時(shí)，如果成員國(guó)要對(duì)某些企業(yè)采取幫扶措施，應(yīng)該先向歐盟委員會(huì)報(bào)告，獲得批準(zhǔn)后再實(shí)行，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)審查或者審查后認(rèn)為是違反競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的，則需要求其停止該行為并予以一定的罰款。

在第107條中，成員國(guó)或通過(guò)成員國(guó)給到任何企業(yè)或部門(mén)的援助或支持，均需遵守條約中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)則，不得突破競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而對(duì)成員國(guó)之間的貿(mào)易投資往來(lái)造成不良影響。

關(guān)于透明度指令的規(guī)定，是為了更好的區(qū)分政府與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，主要內(nèi)容是公開(kāi)兩者之間的資金流動(dòng)和分類記賬、管理國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)的賬目。但這項(xiàng)制度目前主要適用于郵政、能源以及交通運(yùn)輸行業(yè)。[1]

(三)OECD的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

OECD通過(guò)一系列研究報(bào)告得出，國(guó)有企業(yè)在各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在信用貸款、政策補(bǔ)貼、擔(dān)保門(mén)檻、信息優(yōu)勢(shì)等種種例外規(guī)定。要實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，單憑借競(jìng)爭(zhēng)法是無(wú)法做到的，于是提出八項(xiàng)政策目標(biāo)：①合理化政府商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)模式。政府的商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為需有一定規(guī)范指導(dǎo)，政府與其他企業(yè)在商業(yè)化活動(dòng)中應(yīng)保持一定距離，以保證市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中立；②識(shí)別直接成本。為了避免國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)通過(guò)非商業(yè)活動(dòng)獲得的補(bǔ)貼來(lái)取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以應(yīng)當(dāng)落實(shí)企業(yè)賬目的透明化；③商業(yè)回報(bào)率。要求政府商業(yè)活動(dòng)的回報(bào)率應(yīng)與市場(chǎng)保持一致，防止出現(xiàn)通過(guò)價(jià)格戰(zhàn)、壓利潤(rùn)等方式獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；④合理考量公共服務(wù)。指的是當(dāng)國(guó)有企業(yè)為了公共利益來(lái)進(jìn)行非商業(yè)活動(dòng)時(shí)，獲得的財(cái)政支持不能過(guò)分高于其所支出的成本；⑤稅收中立。指國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)要大致相當(dāng)；⑥管制中立。要求給予國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)相同的監(jiān)管環(huán)境，不得過(guò)分有所偏向；⑦債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼。要求在債務(wù)融資活動(dòng)中，國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)應(yīng)付出相同的利率成本；⑧政府采購(gòu)。既要保證具有一定競(jìng)爭(zhēng)力又要保證公正平等地對(duì)待。[2]

(四)TPP的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則

美國(guó)的國(guó)內(nèi)立法中沒(méi)有關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立制度的明確規(guī)定，但美國(guó)在制定TPP規(guī)則時(shí)有意地將競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則融入其中，通過(guò)與其他國(guó)家簽訂協(xié)定從未達(dá)到掌握國(guó)際貿(mào)易投資新規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)，尤其是在國(guó)有企業(yè)章節(jié)，將競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)容明確且詳細(xì)列明其中。包括：①締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確保國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)不會(huì)減損其他締約國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件；②締約國(guó)應(yīng)當(dāng)將給予本國(guó)國(guó)有企業(yè)的待遇作為國(guó)民待遇的基準(zhǔn)；③國(guó)有企業(yè)應(yīng)遵守《經(jīng)合組織國(guó)有企業(yè)治理指引》；④協(xié)商確定“負(fù)面清單”作為競(jìng)爭(zhēng)中立義務(wù)的例外等。

雖然TPP中的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則在政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)非商業(yè)援助、透明度等問(wèn)題上做出了明確規(guī)定，但實(shí)際操作中卻沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)一些國(guó)家例外規(guī)定。所以，在競(jìng)爭(zhēng)中立的問(wèn)題上成員國(guó)之間仍有一定妥協(xié)，這可能也跟國(guó)有企業(yè)所占比例比較高有關(guān)。[3]

三、中國(guó)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的策略

從競(jìng)爭(zhēng)中立制度的提出到其逐漸向國(guó)際規(guī)則的方向發(fā)展，可以看出國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)方式又出現(xiàn)了一個(gè)新的方向，即制度競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)國(guó)家實(shí)行的制度及其推行的規(guī)則如果能夠得到其他多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可或效仿，則很有力的表明了一國(guó)的制度競(jìng)爭(zhēng)力。競(jìng)爭(zhēng)的具體內(nèi)容從早期的國(guó)民待遇、原產(chǎn)地、關(guān)稅減讓、傾銷和補(bǔ)貼、貿(mào)易與投資救濟(jì)、爭(zhēng)端解決，過(guò)渡到勞工權(quán)利、社會(huì)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而過(guò)渡到國(guó)家安全審查、國(guó)有企業(yè)條款、競(jìng)爭(zhēng)中立等新規(guī)則上來(lái)了。[4]

美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體察覺(jué)到此現(xiàn)象將給國(guó)內(nèi)企業(yè)帶來(lái)前所未有的威脅與挑戰(zhàn)，一方面通過(guò)包括OECD和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(簡(jiǎn)稱UNCTAD)在內(nèi)的國(guó)際組織發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)中立的相關(guān)規(guī)則，不斷地在公開(kāi)場(chǎng)合發(fā)表觀點(diǎn)，致力于在國(guó)際社會(huì)上樹(shù)立起競(jìng)爭(zhēng)中立的理念，讓更多的成員國(guó)與非成員國(guó)參與，進(jìn)而達(dá)成國(guó)際共識(shí)；另一方面在大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，如TPP協(xié)議中納入競(jìng)爭(zhēng)中立條款，以樹(shù)立一個(gè)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將其逐步從雙邊或區(qū)域規(guī)則演變?yōu)閲?guó)際規(guī)則。[5]

我國(guó)是國(guó)有企業(yè)所占比例最高的國(guó)家，如果競(jìng)爭(zhēng)中立這一理念得到普及進(jìn)而成為一種新的國(guó)際規(guī)則，將會(huì)大大地約束我國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，也會(huì)阻礙國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)前進(jìn)的步伐，更有可能會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)制度及發(fā)展方向產(chǎn)生影響。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立的一些規(guī)則和制度，比如提高國(guó)有企業(yè)財(cái)政的透明度、加強(qiáng)企業(yè)的規(guī)范管理、約束政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)而給予過(guò)多的優(yōu)惠政策等，是有利于我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整的。針對(duì)美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體提出的競(jìng)爭(zhēng)中立政策及實(shí)踐，有以下建議：

(一)國(guó)際層面上

在國(guó)際上中國(guó)應(yīng)積極促進(jìn)多邊協(xié)商談判，避免區(qū)域性結(jié)合形成的貿(mào)易阻礙。因?yàn)槎噙吇啾容^區(qū)域化更有利于參與國(guó)發(fā)表自己的觀點(diǎn)與維護(hù)自身的權(quán)益。對(duì)于TPP協(xié)議中涉及的競(jìng)爭(zhēng)中立政策，中國(guó)應(yīng)團(tuán)結(jié)其他還未同意的TPP成員國(guó)或其他致力于加入TPP的國(guó)家，加強(qiáng)交流以獲得理解，以尋求中國(guó)利益的最大化。最終在國(guó)際層面上達(dá)成相對(duì)正義公平的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，在必要的情形下還是可以允許部分發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體享有一定的豁免及保留權(quán)利，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。[6]

(二)國(guó)內(nèi)層面上

在國(guó)內(nèi)，中國(guó)可以致力于構(gòu)建及實(shí)施符合自身實(shí)際情況的競(jìng)爭(zhēng)中立政策。

1.完善經(jīng)濟(jì)體制改革政策、競(jìng)爭(zhēng)政策等相應(yīng)的法律制度。我國(guó)雖然在國(guó)有企業(yè)改革方面取得了一定成就，但如果要面對(duì)來(lái)自國(guó)際上的壓力，還需要在政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)于稅收、補(bǔ)貼、信貸、監(jiān)管、環(huán)境資源等方面進(jìn)一步完善，避免對(duì)國(guó)有企業(yè)海外商業(yè)活動(dòng)給予明顯過(guò)多的幫助，引發(fā)美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的控訴。鑒于此，中國(guó)可以參考OECD的競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)容，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革措施和競(jìng)爭(zhēng)政策中可以對(duì)公司管理體系、財(cái)務(wù)核算、商業(yè)利潤(rùn)、稅收管制、監(jiān)管機(jī)制等方面內(nèi)容進(jìn)行篩選、處理及完善。

2.構(gòu)建對(duì)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)相對(duì)合理的審查評(píng)估、監(jiān)管、執(zhí)行的管理體制。首先要確定審查主體，既可以在已有審查委員會(huì)的職能上增加審查評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)中立政策這一項(xiàng)內(nèi)容，也可以再單獨(dú)設(shè)立一個(gè)職責(zé)委員會(huì)或部門(mén)來(lái)進(jìn)行把控相關(guān)的法律法規(guī)或政策是否符合競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，符合的就準(zhǔn)予實(shí)行，不符合的則不予通過(guò)，待修改后符合標(biāo)準(zhǔn)了才準(zhǔn)予推行。而一個(gè)好的政策的落實(shí)并達(dá)到預(yù)期的成效，離不開(kāi)得力的監(jiān)管程序與后勤保障的制定活動(dòng)。這一塊可參考?xì)W共體條約，首先確定好一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)并給予其一定的強(qiáng)制權(quán)，對(duì)于違反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的國(guó)內(nèi)企業(yè)可以指令或決議的方式來(lái)要求其停止違法行為，以維護(hù)統(tǒng)一的自由競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部市場(chǎng)環(huán)境。面對(duì)我國(guó)一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工不明確，彼此之間缺乏工作上的交流溝通，各自有著不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以致于對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的一些區(qū)域出現(xiàn)了監(jiān)管空缺的現(xiàn)象，還需建立一個(gè)監(jiān)管信息的網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，使得各監(jiān)管部門(mén)能線上便捷的交流與分配工作任務(wù)。

3.對(duì)于不適用競(jìng)爭(zhēng)中立的領(lǐng)域應(yīng)該有所保留，明確區(qū)分其利益流向。競(jìng)爭(zhēng)中立并不是要求國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間達(dá)到絕對(duì)的平等，對(duì)于一些敏感的領(lǐng)域還是應(yīng)該有所保留與保護(hù)，如涉及國(guó)家公共安全、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的商業(yè)行為。同時(shí)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為，應(yīng)該區(qū)分公共利益與非公共利益下的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府給予補(bǔ)貼等政策的優(yōu)惠力度也應(yīng)該有所輕重。