我國寬恕制度適用條件的相關(guān)問題探析

王 欣

沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110870

一、我國寬恕制度實(shí)施現(xiàn)狀

2008年實(shí)施的《反壟斷法》中引入寬恕制度，但是過于原則化的規(guī)定使寬恕制度對(duì)于打擊壟斷協(xié)議、威懾壟斷協(xié)議成員的作用有所弱化。為了使寬恕制度在反壟斷機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議中發(fā)揮重要作用，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)相繼公布一系列相關(guān)文件，進(jìn)一步明確寬恕制度的實(shí)施細(xì)則，但是從整體上看，我國寬恕制度在適用條件方面仍存在許多問題。其中，多元的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式弱化了執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威，寬恕制度適用條件的不完善使寬恕制度難以對(duì)查處壟斷協(xié)議以及威懾壟斷協(xié)議形成產(chǎn)生有效作用等這些問題一直以來是學(xué)界所探討的關(guān)鍵。隨著2018年國家機(jī)構(gòu)改革，由原來的商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商行政管理總局多元反壟斷執(zhí)法格局變更為由國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)一行使反壟斷執(zhí)法權(quán)，這種統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威、提高執(zhí)法效率，更有利于寬恕制度的實(shí)施。本文主要從適用主體的范圍、適用的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及申請(qǐng)人的行為條件等三個(gè)方面對(duì)寬恕制度的適用條件進(jìn)行分析。

二、我國寬恕制度的適用條件存在的具體問題

(一)適用主體的范圍較窄

相關(guān)的法律法規(guī)將寬恕制度的申請(qǐng)主體規(guī)定為經(jīng)營者，《反壟斷法》中將“經(jīng)營者”定義為“是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織?！雹偌磁懦斯径?、高級(jí)管理人員以及行業(yè)協(xié)會(huì)適用寬恕制度的情況。首先，對(duì)于企業(yè)的董事、高級(jí)管理人員等這一類的個(gè)人來說，他們作為企業(yè)的實(shí)際操控者，壟斷協(xié)議的實(shí)施離不開這些操控者的執(zhí)行，而壟斷協(xié)議所產(chǎn)生的不利后果卻由公司承擔(dān)。再加上這些實(shí)際公司操控者更會(huì)基于個(gè)人利益的考量而排斥協(xié)助企業(yè)申請(qǐng)寬恕待遇，企業(yè)寬恕制度不能得到有效實(shí)施。②其次，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)是否適用寬恕制度的問題，《反壟斷法》第46條第3款規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施壟斷協(xié)議的不利后果，只規(guī)定責(zé)任而不將其納入申請(qǐng)寬恕的主體范圍不易調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議的積極性。

(二)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)抽象化

對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》中對(duì)“重要證據(jù)”的認(rèn)定進(jìn)行了抽象規(guī)定。《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》對(duì)于“重要證據(jù)”進(jìn)行了較為具體的說明。2018年3月起國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法工作，其于2019年1月3日發(fā)布的《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定(征求意見稿)》中關(guān)于重要證據(jù)的規(guī)定相較于《禁止壟斷協(xié)議的規(guī)定》無變化，這種相對(duì)于抽象的規(guī)定增加了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，使申請(qǐng)者對(duì)于寬恕制度存在不確定性、無法對(duì)申請(qǐng)后果形成合理預(yù)期，③對(duì)于壟斷協(xié)議主體積極適用寬恕制度造成阻礙。

(三)行為條件缺失

在行為條件方面，主要包括兩方面：一是在寬恕申請(qǐng)者終止違法行為方面，我國未對(duì)何時(shí)終止違法行為進(jìn)行規(guī)定；二是申請(qǐng)者是否有與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的義務(wù)，在壟斷協(xié)議調(diào)查中是否應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查行為積極配合。

三、完善我國寬恕制度適用條件的建議

(一)完善適用主體范圍

以美國、德國為例，美國的1978年寬恕制度中對(duì)于主體資格范圍的規(guī)定較為狹窄，僅規(guī)定了企業(yè)責(zé)任的減免，對(duì)企業(yè)董事、高級(jí)管理人員等個(gè)人是否享有寬恕主體資格未做相關(guān)規(guī)定，寬恕制度實(shí)未達(dá)到預(yù)期效果。因此在公司寬恕制度及個(gè)人寬恕制度中對(duì)其主體資格的范圍進(jìn)行了完善。德國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布的有關(guān)寬恕制度的相關(guān)文件，規(guī)定參與協(xié)議壟斷的企業(yè)、個(gè)人以及行業(yè)組織都適用寬恕制度。從域外對(duì)寬恕主體資格的相關(guān)規(guī)定，將行業(yè)協(xié)會(huì)以及個(gè)人納入寬恕制度主體范圍為大勢所趨。因此，為了寬恕制度有效實(shí)施，應(yīng)擴(kuò)大主體資格。

(二)明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

以歐盟為例，歐盟對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，第一個(gè)時(shí)期是1996年寬恕通知規(guī)定的對(duì)于證據(jù)信息采取“決定性標(biāo)準(zhǔn)”，這種抽象的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)使執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)更高，申請(qǐng)者對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性以及缺乏可預(yù)期性，使其減少了申請(qǐng)寬恕的積極性；第二個(gè)時(shí)期是2002年發(fā)布的寬恕通知，摒棄了1996年的“證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，根據(jù)申請(qǐng)時(shí)間將證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩種情況，一是在委員會(huì)尚未調(diào)查之前申請(qǐng)，其證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是：能夠使其進(jìn)行突然調(diào)查。二是在委員會(huì)已經(jīng)開始著手調(diào)查但還缺少充分的證據(jù)來認(rèn)定協(xié)議壟斷行為之時(shí)，其證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是第一個(gè)申請(qǐng)者必須提交的證據(jù)，是在委員會(huì)看來能夠使其判定觸犯共同體條約第81條規(guī)定的違法行為。④第三個(gè)時(shí)期是2006年發(fā)布的寬恕通知，對(duì)于證據(jù)種類進(jìn)行詳細(xì)而清晰的列舉，進(jìn)一步限制反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，使申請(qǐng)者對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更具有確定性以及可預(yù)期性。從歐盟對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)完善的過程來看，其逐漸摒棄抽象的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。從上文中我國寬恕制度對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的抽象化問題來看，具體明晰的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不僅可以限制執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，而且在很大程度上增加了申請(qǐng)者對(duì)于寬恕申請(qǐng)的可預(yù)期性，對(duì)于寬恕制度的有效實(shí)施有明顯效果，因此明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是完善我國反壟斷法寬恕制度的重要方面。

(三)確定具體的行為條件

在終止違法行為方面，美國規(guī)定寬恕申請(qǐng)者在發(fā)現(xiàn)其參與的是協(xié)議壟斷行為時(shí)，就應(yīng)立即有效地終止違法行為；歐盟規(guī)定在申請(qǐng)者提出申請(qǐng)時(shí)應(yīng)終止違法行為；日本規(guī)定終止違法行為的時(shí)間為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施調(diào)查行為時(shí)；韓國、法國、荷蘭等國家規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在發(fā)布寬恕意見或者申請(qǐng)者簽訂有條件免除責(zé)任協(xié)議時(shí)⑤；德國規(guī)定在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求申請(qǐng)者停止違法行為時(shí)。從上述的終止違法行為的標(biāo)準(zhǔn)來看，絕大數(shù)國家都對(duì)終止違法行為的時(shí)間都做出了明確規(guī)定，筆者認(rèn)為在壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求申請(qǐng)者終止違法行為之時(shí)較為合理，因?yàn)榻^大多數(shù)國家都規(guī)定如果終止違法行為會(huì)阻礙反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查時(shí)，其終止違法行為的終止時(shí)間不適用。因此在終止違法行為的時(shí)間上給予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的自由裁量權(quán)更為適宜。

在申請(qǐng)者主動(dòng)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作義務(wù)方面，由于美國對(duì)于證據(jù)門檻未做太多規(guī)定，因此在申請(qǐng)者義務(wù)方面對(duì)申請(qǐng)者做出了更高的要求；歐盟隨著對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的具體化改革，證據(jù)門檻逐漸降低，由此產(chǎn)生的一些弊端，通過對(duì)加強(qiáng)申請(qǐng)者或合作的義務(wù)來進(jìn)行彌補(bǔ)。從以上國家在行為條件方面的規(guī)范來看，無論是否設(shè)置較低的證據(jù)門檻還是不設(shè)置證據(jù)門檻，都會(huì)通過設(shè)置加強(qiáng)寬恕申請(qǐng)者的合作義務(wù)來適用寬恕制度。因此我國在行為條件方面，無論對(duì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)采取低門檻還是無門檻的設(shè)置，都應(yīng)加強(qiáng)申請(qǐng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的義務(wù)。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國反壟斷法》第十二條“本法所稱經(jīng)營者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織.”

②王汝皓.反壟斷法寬恕制度主體資格研究[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018：42-43.

③時(shí)建中.我國反壟斷法寬恕制度的完善[J].中國價(jià)格監(jiān)管與反壟斷，2014(04)：09.

④畢金平.反壟斷法中寬恕制度研究[D].安徽大學(xué)博士學(xué)位論文，2010：79-80.

⑤畢金平.反壟斷法中寬恕制度研究[D].安徽大學(xué)博士學(xué)位論文，2010：85-86.