健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛預(yù)防排查調(diào)處化解機(jī)制
——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村治理的啟示

于清漪

（430060 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢）

《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（2019年中央一號(hào)文件）指出，“堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處化解機(jī)制，提高服務(wù)群眾、維護(hù)穩(wěn)定的能力和水平?！盵1]聚焦新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，必須強(qiáng)化問題導(dǎo)向，汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”精髓，健全矛盾糾紛預(yù)防排查調(diào)處化解機(jī)制，建設(shè)安定有序和諧家園，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本內(nèi)涵與創(chuàng)新發(fā)展

面對(duì)基層復(fù)雜而尖銳的矛盾甚至“破壞活動(dòng)”怎么辦？上世紀(jì)60年代初，在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，浙江諸暨楓橋的干部群眾通過“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”，“做群眾工作，組織群眾，動(dòng)員群眾，教育群眾”，采取“評(píng)審和說理”的方法，化解矛盾，解決尖銳復(fù)雜問題，特別是“制服敵人”，并且“把他們中間的絕大多數(shù)改造成新人”，創(chuàng)造了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”?！鞍l(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”，[2]是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本內(nèi)涵和基本精神。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”既體現(xiàn)了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了群眾的集體智慧，經(jīng)過基層干部群眾的思想政治工作和教育轉(zhuǎn)化工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層，特別是把可能成為尖銳沖突的“敵我矛盾”解決在基層，創(chuàng)造了解決人民內(nèi)部矛盾的“很好典型”，成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生地創(chuàng)新總結(jié)出組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測(cè)工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前的“四前”做法，豐富和發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”成為正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾、及時(shí)消除和化解不穩(wěn)定因素的樣版，彰顯出持久的生命力。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，發(fā)展于改革開放新時(shí)期，創(chuàng)新于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，其創(chuàng)新發(fā)展的歷程給我們重要啟示：既要堅(jiān)持“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”[3]的根本做法不動(dòng)搖，又要善于建立健全預(yù)防化解矛盾糾紛機(jī)制，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在要求，也是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的客觀需要。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的新情況新問題

伴隨農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)民思想觀念的變化，鄉(xiāng)村新老矛盾交織，多樣糾紛涌現(xiàn)，特別是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件增多，鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。

（一）利益訴求多元化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人員流動(dòng)加快，鄉(xiāng)村階層結(jié)構(gòu)和利益格局日益復(fù)雜，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、新興產(chǎn)業(yè)工人、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)主、食利群體、貧困人群并存，群眾對(duì)政府的要求和期望越來越高，參與和監(jiān)督村級(jí)事務(wù)管理的愿望日趨強(qiáng)烈，利益訴求日益多元。如何找到各階層利益的最佳契合點(diǎn)，引導(dǎo)、權(quán)衡和維護(hù)群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益，成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)。

（二）矛盾糾紛多樣化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出民事、行政、輕微刑事糾紛等并存、共融、相互滲透的特點(diǎn)。家庭鄰里矛盾依然存在，涉及宅基地、土地承包、項(xiàng)目征地、林地收益等經(jīng)濟(jì)糾紛成為主流。

（三）治理主體弱化

適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，鄉(xiāng)村治理需要由基層黨政組織單一主體管控，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎有姓M織、村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民等多元主體共治。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”“空村化”現(xiàn)象，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中“缺席”，是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理面臨的最大挑戰(zhàn)。

（四）治理能力亟待提升

生產(chǎn)單位以家庭為主、青壯年大量外出打工、進(jìn)城居住、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱化，導(dǎo)致群眾利益聯(lián)結(jié)缺失，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)觀念淡化和風(fēng)俗習(xí)慣丟失，基層行政組織和村民自治組織缺乏治理的有力“抓手”。部分基層干部“官本位”思想嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄，工作方法簡(jiǎn)單，職能轉(zhuǎn)變跟不上形勢(shì)要求。鄉(xiāng)村事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，財(cái)政力量薄弱，諸多現(xiàn)代化治理手段無法實(shí)施，尤其是信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和人才缺乏，鄉(xiāng)村治理從單一行政手段依賴向行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育、道德等多種手段綜合治理轉(zhuǎn)變不暢，基層行政組織疲于應(yīng)付，群眾越級(jí)上訪和地方政府?dāng)r訪形成尖銳沖突。如何降低鄉(xiāng)村治理成本，建立健全把矛盾糾紛調(diào)處化解在基層的有效機(jī)制，是鄉(xiāng)村治理亟待解決的問題。

三、健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛預(yù)防排查調(diào)處化解機(jī)制的重點(diǎn)

針對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的新情況新問題，汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”精髓，健全矛盾糾紛預(yù)防排查調(diào)處化解機(jī)制，需要在“四個(gè)堅(jiān)持”上下功夫。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，從源頭上預(yù)防減少矛盾糾紛

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”雖然誕生在農(nóng)村，但其強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、就地解決問題的基本精神具有普遍的指導(dǎo)意義。抓基層基礎(chǔ)，一是要切實(shí)加強(qiáng)以黨支部為核心的基層組織建設(shè)；二是要領(lǐng)導(dǎo)干部工作重心下移。基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的“領(lǐng)頭雁”“主心骨”。當(dāng)前，關(guān)鍵是要把村級(jí)黨組織核心樹起來，選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，尤其是村黨支部書記，充分發(fā)揮基層黨組織直接做群眾工作的作用，發(fā)揮黨員干部在基層服務(wù)中的先鋒模范作用，理順群眾情緒，化解矛盾糾紛，讓群眾理解、擁護(hù)、參與改革發(fā)展的每一項(xiàng)具體措施，實(shí)現(xiàn)黨建工作和鄉(xiāng)村治理有機(jī)融合。基層干部要堅(jiān)持工作重心下移和靠前指揮，用腳步丈量民情，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面地做群眾工作，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，提高運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段管理鄉(xiāng)村事務(wù)、處理矛盾糾紛的能力，從源頭上預(yù)防減少矛盾問題的發(fā)生。特別是對(duì)群體性突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要在第一時(shí)間掌握了解情況，靠前指揮、果斷決策、妥善處置。

（二）堅(jiān)持群眾主體，踐行群眾路線，夯實(shí)矛盾糾紛調(diào)處化解基礎(chǔ)保障

發(fā)動(dòng)和依靠群眾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓所在、靈魂所在。要自覺落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)化社會(huì)組織、基層自治組織和人民群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，最大限度調(diào)動(dòng)群眾參與鄉(xiāng)村治理的能動(dòng)性、創(chuàng)造性。借鑒推廣“楓橋大媽”“店口紅帽子”、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮“三留守”人員、外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員力量，推行“村醫(yī)村教進(jìn)班子”“律師下鄉(xiāng)”等活動(dòng)，培育、發(fā)展社會(huì)組織。探索以政府采購、定向委托等方式向社會(huì)組織購買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)組織在治安巡邏、矛盾化解、網(wǎng)格化管理、心理服務(wù)、特殊群體幫扶等方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，解決政府想管而又管不了的問題。根據(jù)鄉(xiāng)村資源稟賦、風(fēng)土人情、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局等特點(diǎn)，建立各種行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作組織，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，為矛盾糾紛化解在鎮(zhèn)村層面提供有力保障。

（三）堅(jiān)持“三治融合”，拓寬預(yù)防調(diào)處化解途徑，構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決新體系

自治、法治、德治“三治融合”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的根本方法。要強(qiáng)化自治的基礎(chǔ)作用，健全群眾自治組織，推行“三上三下”民主議決事等制度，促進(jìn)民事民議、民辦、民管，從源頭預(yù)防矛盾發(fā)生。強(qiáng)化法治的保障作用，通過設(shè)立村級(jí)法治大講堂等方式，普及法律知識(shí)，樹立法律權(quán)威，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)，以法治思維、法治方式“構(gòu)筑底線”“定分止?fàn)帯?；在涉土、醫(yī)患等領(lǐng)域成立專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織，專業(yè)糾紛專業(yè)化解，拓寬第三方參與糾紛化解渠道。強(qiáng)化德治的引領(lǐng)作用，弘揚(yáng)孝義等傳統(tǒng)文化，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、道德榜樣、村規(guī)民約、家訓(xùn)家風(fēng)的教化作用，規(guī)范鄉(xiāng)村秩序，約束村民行為。以善治為目標(biāo)，立足鄉(xiāng)村矛盾糾紛的特殊性，創(chuàng)建“三治融合”示范村，克服“訴訟萬能論”，積極構(gòu)建系統(tǒng)性、綜合性矛盾糾紛化解體系。

（四）堅(jiān)持“四防并舉”，提升“四化”水平，打造矛盾風(fēng)險(xiǎn)防控新模式

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心是預(yù)防。要把矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防作為根本任務(wù)，堅(jiān)持人防、物防、技防、心防并舉，提高矛盾糾紛化解的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。積極培育發(fā)展職業(yè)化、專業(yè)化的社工隊(duì)伍，推動(dòng)關(guān)口前移、力量下沉，深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，確保問題隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置，絕大部分解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下。積極探索“科技+”“互聯(lián)網(wǎng)+”矛盾風(fēng)險(xiǎn)防控新模式，建立鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)庫，全面建成“雪亮工程”，用科技手段破解用道德、行政、法律手段解決不了的難題。開辟網(wǎng)上研判、網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上信訪等矛盾糾紛多元化解新途徑，提升對(duì)矛盾糾紛的預(yù)防、研判與化解能力，努力形成靈活多樣的群防群治網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制、情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)制等。