村規(guī)民約面臨的現(xiàn)實困境與重塑

林慧勤 趙 越 鐘 逸

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京）

村規(guī)民約的歷史可謂是源遠(yuǎn)流長。從早期農(nóng)業(yè)大國時期具備較強約束力的行為規(guī)范到現(xiàn)下村民自治的主要工具，村規(guī)民約已具有數(shù)千年的歷史，至今仍在村級管理里發(fā)揮著不可或缺的作用。村規(guī)民約有利于更加合情合理地化解村民矛盾、處理民間糾紛。作為自治性規(guī)范，村規(guī)民約在解決糾紛時并沒有以國家強制力為保證，大多時候所依賴的是村內(nèi)的輿論壓力，依靠的是習(xí)慣法的力量。由于村規(guī)民約自身的特性，在實踐中各村的規(guī)定甚至比國家法律更有成效。然而村規(guī)民約發(fā)展到今天，也遭遇了瓶頸與難題，亟需將改進(jìn)措施提上議事日程。

一、村規(guī)民約的定義以及研究背景

（一）村規(guī)民約的定義

不同的學(xué)者對于村規(guī)民約的具體內(nèi)涵各抒己見。例如，張景峰側(cè)重從村規(guī)民約的訂立前提入手，他曾經(jīng)說過：“村規(guī)民約是堅持法治精神,符合村民自我管理的要求,由村民在生產(chǎn)、生活中按照歷史習(xí)俗以及現(xiàn)實情況共同商定、遵循的標(biāo)準(zhǔn)?！盵1]

張廣修則是從村民自治的角度來定義村規(guī)民約,他認(rèn)為：“現(xiàn)代村規(guī)民約作為村民自治的制度化、規(guī)范化形式，是依照法治精神，適應(yīng)村民自治要求，由共居同一村落的村民在生產(chǎn)、生活中根據(jù)風(fēng)俗和現(xiàn)實共同約定、共信共行的自我約束規(guī)范的總和?！盵2]

可以看出，盡管每個學(xué)者的表述方式各有不同，但是歸納起來，存在一些共同點：村規(guī)民約就是把遵守國家法律法規(guī)作為前提，村民自治作為內(nèi)核，以解決村內(nèi)各項事務(wù)作為內(nèi)容的規(guī)范、章程。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條規(guī)定：“賦予村民會議制定和修改村規(guī)民約的權(quán)力,并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)府備案?！备鶕?jù)這個精神，新時期的村規(guī)民約是指：“廣大鄉(xiāng)村的村民等群體根據(jù)國家的法律、行政法規(guī)，在有關(guān)該村的秩序維護、矛盾糾紛調(diào)解、風(fēng)俗習(xí)慣、社會道德、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施修建以及保養(yǎng)等方面，結(jié)合本村實際，自主討論、協(xié)商所訂立的由村民自覺遵守的規(guī)定，是村民自己當(dāng)家作主的體現(xiàn)。”

（二）研究背景

村規(guī)民約有著悠久的歷史傳統(tǒng)。在古代中國，鄉(xiāng)村社會自我管理的規(guī)則一般為村規(guī)民約，是村民進(jìn)行自我教育、管理、服務(wù)的一種工具。實踐中表現(xiàn)為刻在石碑上的族規(guī)家訓(xùn)，以及約定俗成的民間法。逐漸地，鄉(xiāng)規(guī)民約成為中國古代鄉(xiāng)村治理的重要依據(jù)。

隨著時間的推移，在不同時期，由于國家對于鄉(xiāng)村的控制力度不同，農(nóng)村自治的程度也隨之改變，村規(guī)民約的內(nèi)容也不盡相同。

我們可以看到，村規(guī)民約在不同的歷史時期皆具備重要的效能。然而今天的中國農(nóng)村發(fā)生了許多新變化：城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來眾多農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空心化”問題突出；人口與信息流動性的增強徹底打破以往相對封閉的村落共同體，傳統(tǒng)村落文化的生成土壤與作用空間發(fā)生異化等。[3]看似制定完善的村規(guī)民約其實遇到了很多困境，并沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

二、存在的問題

（一）村規(guī)民約的形式化傾向嚴(yán)重

1.村規(guī)民約的普及度不高

村內(nèi)留守的老人往往文化水平不太高，很多老人都不識字，村內(nèi)宣傳欄粘貼的文件對于他們并沒有普及意義。還有一些老人之前常年在外打工，沒有參與過村內(nèi)規(guī)章制度的制定，對于村內(nèi)事務(wù)也不是很了解。村委會對于制定好的村規(guī)民約也只是做做形式工程，沒有真正將其推廣到百姓的心中。最后村規(guī)民約只是成為了粘貼在墻上的形式化存在，沒有被村民所熟知和了解。

2.村規(guī)民約的實際作用不大

很多村在制定村規(guī)民約的時候僅僅只是為了完成上級的任務(wù)規(guī)定，于是就出現(xiàn)了套用政府部門發(fā)放的村規(guī)民約范本、模板，而不是根據(jù)村民的切身利益需求，結(jié)合本村的實際情況來制定符合本村特色的村規(guī)民約。也就是說這個規(guī)章制度并沒有反映村民的實際需求，只是表面工程，并沒有實際解決村民糾紛的具體條款。既然村規(guī)民約不能為村民權(quán)益保駕護航，那么村民在發(fā)生爭端、矛盾時自然也不會主動要求按照村規(guī)民約的規(guī)定來解決爭端。即使有村民接受了按照村規(guī)民約分配雙方的責(zé)任份額，一個不令人滿意的結(jié)果也使得村規(guī)民約無法取信于民。那么以后再發(fā)生紛爭時，村民可能會選擇私下解決或者找村內(nèi)德高望重的人來調(diào)解，而不是主動尋求村規(guī)民約的幫助。村民們對于村規(guī)民約的認(rèn)可度不高使得它猶如無用的花瓶被束之高閣，遠(yuǎn)離生活氣息。

（二）村規(guī)民約的內(nèi)容和制定程序違法

1.內(nèi)容違法

（1）存在一些侵犯婦女權(quán)益的條款。婦女權(quán)益的保障問題是一個不可避免的話題?！坝械拇逡?guī)民約具體條款，對于村民農(nóng)民嫁給城里人、農(nóng)村地區(qū)嫁農(nóng)村地區(qū)以及離婚婦女二婚后的戶口所在地有不小作用，并且涉及子女教育、生產(chǎn)資料的劃分等實際利益問題。”[4]在傳統(tǒng)“重男輕女”觀念的影響下，婦女權(quán)益往往得不到保障，婦女本身可能也受這個思想荼毒，并沒有認(rèn)識到自己的權(quán)益受到了侵犯，維權(quán)意識不高，常常毫無意識或者選擇忍氣吞聲。例如有的村規(guī)定，在分配土地補償金時，僅給每一戶的男性分配。這個明顯違反了憲法上男女平等的原則，嚴(yán)重侵犯了婦女的利益。

（2）村委會擅自設(shè)定處罰權(quán)侵犯了村民的財產(chǎn)甚至人身權(quán)益?！坝行┐迩f主要采取罰款方式處理那些違背村規(guī)民約的舉動，通過村規(guī)民約直接賦予村委會行政處罰和沒收違法所得的權(quán)力，即是規(guī)則的制定者，也是執(zhí)行者，導(dǎo)致處罰性條款的濫觴?！盵5]但是根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，涉及人身權(quán)利的處罰應(yīng)該由縣級以上公安局執(zhí)行，村委會村集體等無權(quán)私自限制村民的人身自由。村委會等主體的行為嚴(yán)重侵犯了村民的財產(chǎn)甚至人身權(quán)，該村村規(guī)民約的內(nèi)容明顯不合法律規(guī)定。

（3）外來人員的待遇低于本村村民。有些村的村規(guī)民約規(guī)定外來人員來到本村生活也不享受與本村原始村民同等的權(quán)利。例如外來女婿入贅到當(dāng)?shù)嘏郊一蛘咄鈦硐眿D嫁給當(dāng)?shù)卮迕癫⑶议L期在此地生活生產(chǎn)，在分配土地補償費時，村規(guī)民約要么規(guī)定由于他們是外人而不給他們分，要么規(guī)定可以分但是應(yīng)該比同村的原始住戶少分。于情于理，外來人員離開了自己的家鄉(xiāng)在當(dāng)?shù)亻L期生活，早已是該村的一份子，并且從事勞務(wù)等活動，客觀上也對村內(nèi)事務(wù)盡了一份力，可以分配其應(yīng)得的利益。于法，法律已有規(guī)定村民從原村遷出并且原村收回了土地，那么遷入村應(yīng)當(dāng)給新來者重新分配土地，以此保障農(nóng)民的生存需求。某些村莊侵害外來人員利益的做法在法理上均不符合。

2.制定程序違法

在一些地區(qū)，由于農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重，很多村民都不在村內(nèi)，因此行使表決權(quán)時出席與表決人數(shù)往往達(dá)不到要求。再加上村委會可能沒有召開表決大會，往往是村干部自己制定了村規(guī)民約，村民的知情權(quán)參與權(quán)無法也很難得到實現(xiàn)。村干部制定完草案后，也沒有報給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查。程序上的違法往往也會造成內(nèi)容上的違法，婦女權(quán)益和外來人員的合法權(quán)利得不到保障。

（三）村規(guī)民約侵權(quán)的救濟路徑不完善

當(dāng)前村民權(quán)利被違法的村規(guī)民約所侵害，目前僅有一條救濟路徑，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政救濟。法條依據(jù)是《村委會組織法》第二十七條：由村民會議負(fù)責(zé)制定和修改村規(guī)民約，再交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查。上訴會議的討論結(jié)果不得違背憲法、法律法規(guī)和國家政策，不得侵犯村民的合法權(quán)利。若違反前款規(guī)定的，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要求他們加以改正?？梢姰?dāng)前不合法的村規(guī)民約侵犯到村民的權(quán)益只有一種救濟途徑——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政救濟。雖然村民也可以主張權(quán)利受損將村委會或者直接對其實施侵犯人身權(quán)的對象告上法庭，由法院來審理，但是法院沒有權(quán)限來審查村規(guī)民約本身的合法性。只能通過個案判決侵犯人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的村集體承擔(dān)責(zé)任，無法從根本上改變不合法的村規(guī)民約。

三、可行性解決方案

（一）讓村規(guī)民約從墻上貼著的規(guī)定變?yōu)樯钊肴诵牡臏?zhǔn)則

1.應(yīng)用新型媒介縮短民眾對村規(guī)民約的認(rèn)知距離

很長一段時間內(nèi)，村干部都是借助廣播或者張貼公告來宣傳村內(nèi)事務(wù)。但是隨著科技的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)逐漸走進(jìn)了村民的日常生活。針對目不識丁的老人看不懂文字化的村規(guī)民約，可以將村規(guī)民約編成朗朗上口的口訣，并通過廣播及時播報給每家每戶；對于常年在外打工的村民，為了解決由于空間限制無法了解本村情況的難題，可以建立微信公眾號，對村內(nèi)的大小事務(wù)進(jìn)行日常推送，通過微信平臺輸送本村信息給暫居外地的村民。在寬帶網(wǎng)絡(luò)走進(jìn)農(nóng)村的潮流下，這種創(chuàng)新實踐解決了距離限制，也讓村里的青年可以了解和參與鄉(xiāng)村建設(shè)以及公共事務(wù)管理等。

2.因地制宜，制定符合本村特色的村規(guī)民約，拒絕模板化

在符合法律法規(guī)的前提下，鼓勵村民發(fā)揮能動性，積極制定具有村莊特色的條款。除了一些一般性的、共有的規(guī)定外，每個村莊應(yīng)該結(jié)合本村實際情況，制定一些村民易于接受的條款，在保留共性的同時積極提倡個性化。例如有的村莊歷史文化底蘊較為深厚，為了保護歷史文化遺跡，懲罰那些私自破壞文物的行為，可以在村規(guī)民約中加上相關(guān)懲罰性措施；有的村莊自然資源比較豐富，為了響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的口號，對于私自開采、濫砍濫伐的村民給予規(guī)制……

（二）加大普法力度，轉(zhuǎn)變落時觀念，依法行使自治權(quán)

1.改變傳統(tǒng)觀念，與時俱進(jìn)

“重男輕女”、“嫁出去的女兒是潑出去的水”等落后的傳統(tǒng)觀念應(yīng)該予以剔除，這些與現(xiàn)代男女平等的觀念嚴(yán)重不符。女性應(yīng)該重視自身權(quán)益的保護，當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時要勇于抗?fàn)?，不必忍氣吞聲。對于外來人員的利益，要與本村原始住民一視同仁，不可因為他們的外來身份而剝奪了他們應(yīng)有的好處。村規(guī)民約中可以額外列出對于婦女和外來人員權(quán)益保護的規(guī)范。

2.實行村務(wù)公開，發(fā)揮村民的監(jiān)督作用

村干部如果私自制定村規(guī)民約，而沒有召開村民會議的話，村民可以以知情權(quán)和參與權(quán)受損，請求認(rèn)定村干部私自制定的規(guī)章無效，并要求重新召開村民會議來對相關(guān)事項進(jìn)行表決。魏咎朋指出：“要改變由村莊權(quán)威主導(dǎo)制定的現(xiàn)實，有權(quán)者須從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)制定者，幫助村民審查村規(guī)民約的科學(xué)性和可行性，并且注意村規(guī)民約是否合法?！盵6]村規(guī)民約依法由村民會議制定,而召開村民會議應(yīng)當(dāng)有本村成年村民超過一半人數(shù)參加或者有本村三分之二以上村民代表參加,所作決定應(yīng)經(jīng)實際參與人員的過半數(shù)通過。孫宇提出，“村規(guī)民約是村民自治的一個體現(xiàn),無論是從內(nèi)容到形式,還是制定到實施,都應(yīng)體現(xiàn)村民自我管理的精神,村民自治是村規(guī)民約產(chǎn)生的效力來源。同時,村民會議應(yīng)該重視婦女的意志在村規(guī)民約中的地位,維護婦女的合法權(quán)益?！盵7]而且村委會要將村內(nèi)事務(wù)及時公開，例如村民會議的表決情況，村規(guī)民約草案上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案審查情況，以此促進(jìn)村規(guī)民約內(nèi)容和程序上的合法化。

（三）完善村民權(quán)利救濟機制，建立行政救濟和私法救濟雙軌制

1.行政救濟

行政救濟的法律依據(jù)來源于《村委會組織法》的“責(zé)令改正權(quán)”。行政救濟既可以由村民申請也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依職權(quán)開展。所以一方面村民在遇到不合法的村規(guī)民約侵犯自己權(quán)利的時候，要主動向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使自治監(jiān)督權(quán)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以定期派人到各個村走訪或者開通線上意見征集熱線，收集民意，進(jìn)行整理歸納，定期召開會議討論特定條款的合法性，并提出行政建議。

2.司法救濟

司法能否作為救濟途徑介入，其實換個說法即為司法權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系問題。陳寒非教授認(rèn)為，村民自治權(quán)既是一項憲法性權(quán)力，同時也是權(quán)利，具有權(quán)力與權(quán)利雙重屬性。[5]村民自治權(quán)是農(nóng)村村集體為了實現(xiàn)共同利益的最大化，由特定主體行使的一項權(quán)力。而權(quán)力一般都具有擴張性、膨脹性，需要對其加以監(jiān)督、限制。因此，如果村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益，借鑒西方的三權(quán)分置理念，司法權(quán)可以介入監(jiān)督，以此達(dá)到防止村民自治權(quán)濫用的問題。

那么如何開展司法審查呢？管洪彥認(rèn)為，法院在司法審判中，如果經(jīng)過被動的司法審查后，發(fā)現(xiàn)該村村規(guī)民約內(nèi)容違反法律精神，原則上不可以直接對其進(jìn)行修正，但是可以向所在的村委會集體經(jīng)濟組織等提出修改建議。[8]我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照“不告不理”的原則，如果當(dāng)事人權(quán)利受到侵害后，向人民法院提出損害賠償并且一并要求改變不合法的村規(guī)民約，那么法院要求村集體進(jìn)行賠償之后，還要對于村規(guī)民約進(jìn)行附帶性審查，并且向村民會議提出修改建議。之后該村再依照程序召開村民會議進(jìn)行表決，最終得出合法合理的規(guī)范。

四、結(jié)束語

村規(guī)民約對村民的行為有著巨大的約束作用,有助于維護鄉(xiāng)村社會的基本秩序；對鄉(xiāng)村自然資源的保護及環(huán)境污染的治理意義重大；能有效提升村民參與政治生活的積極性與主動性,促進(jìn)村莊公共事務(wù)的民主治理等。為了積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮基層民主自治中這個重要的工具——村規(guī)民約的作用，我們應(yīng)該正視其所存在的問題，并且積極去解決。相信通過以上可行性措施，村規(guī)民約能夠更加有效地實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育與自我服務(wù)，使得村民自治制度更加高效地運轉(zhuǎn)，早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的美好愿景。