里村村級治理方式調查

□冷 波

利益連帶是村級治理中最為常用和最為有效的手段之一，即將村級組織可以賦予村民的一些權利和利益與村莊治理的各種要求、目標勾連起來，以引導并制約村民遵守村莊中的各種規(guī)范，履行村民對村集體和國家的各種義務，如果村民不遵守治理要求中的規(guī)范，就可能面臨無法得到村級組織所能給予他的權利和利益。

利益連帶能夠解決村級治理中面臨的諸多困境，但是有些利益是可以作為利益連帶的資源，而有些利益是不能作為利益連帶的資源的，如果不加區(qū)分地進行利益連帶，會引起村民不滿，讓村級治理陷入政治和道義的合法性困境之中。

筆者在華北里村駐村調研時，發(fā)現(xiàn)該村探索了一種新的利益連帶方式。里村將村莊福利作為利益連帶的資源，實現(xiàn)村莊有效治理，筆者將這種連帶治理方式稱為分配式制約。

分配式制約的主要特征

里村258戶，710人，人均耕地1畝，村莊福利分配已經(jīng)十幾年了。里村分配式制約既具有利益連帶的一般特征，也具有一些新的特征。

第一，分配式制約是一種強制性的經(jīng)濟制約方式。當前，一些地方村級組織治權的弱化成為不爭的事實，村干部主要依靠人情、面子、擺事實講道理進行村莊治理，隨著村莊社會結構變遷和農(nóng)民分化，需要建立硬約束作為后盾。分配式制約以集體福利為紐帶在村莊建立了硬約束，讓村級組織對村民具有經(jīng)濟制約能力。

經(jīng)濟制約是村級治理最為有效的治理手段之一，它是村級治理中的硬約束，對村民具有強制性。當村民違反多數(shù)人的共識破壞村級治理目標時，村級組織就可以暫扣他們的福利，只有當他們重新遵守村級治理中的規(guī)范，村集體才會將福利分配給他們。

暫扣福利就是一種強制性的經(jīng)濟制約，對村民具有強大的威懾力。如果不采取暫扣福利的經(jīng)濟制約方式，村里的工作是很難做的，有的村民是不會顧忌人情面子及村莊輿論的，只有現(xiàn)實的利益才對村民具有硬約束。

第二，分配式制約面對的是村集體成員，而且制約的標準都是一致的。分配式制約的利益連帶內(nèi)容是集體福利，只要村民具有集體成員權，都可以享受村集體分配的福利，同時他們也都受到村集體福利的制約。

因此，不管是福利分配還是經(jīng)濟制約，村集體對集體成員都是一視同仁的，而且都是召開村民代表大會商議表決的，不是村干部個人的決策。分配式制約的利益連帶不是通過村干部與村民的私人關系進行的，而是通過集體與個人的公共關系進行的，能夠避免村干部濫用私人感情。這種制約方式既體現(xiàn)了普遍性，也體現(xiàn)了公平性和公共性，能夠得到村民的認同和接受。

第三，分配式制約的利益連帶方式不會與國家法律政策相沖突。過去一些地方的利益連帶往往是合情合理不合法，有的甚至連情理都不符合。 分配式制約的利益連帶內(nèi)容是集體福利，集體福利來自集體收入，集體收入的使用屬于村民自治的范疇，村級組織可以自主支配。村級組織不需要動用國家的惠農(nóng)政策資源來勾連村級治理目標，即村民享受國家惠農(nóng)政策資源不需要捆綁其他不直接相關的義務。這樣一來，分配式制約的利益連帶方式就不會與國家法律政策相沖突。

分配式制約對村級治理的作用

第一，有助于化解村級治理困境。在資源下鄉(xiāng)的背景下，雖然國家資源輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機，但是基層組織無法有效承接，并遭遇官民不合作的困境，基層組織主要呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)。村級組織失去了往日的權力和作用而變得渙散，無法有效治理釘子戶，國家項目也難以落地，村莊公共品供給面臨困境。村莊中的搭便車和釘子戶行為不僅破壞了村莊公共性，也導致社區(qū)和農(nóng)民公平正義觀念的失衡。

分配式制約賦予了村級組織制約村民的強制手段，能夠成功地治理搭便車和釘子戶行為。這種治理方式可以說是村級組織較為強力的手段，解決了治理中面臨的諸多困境，對村民起到了引導、動員和制約的作用，而且在很大程度上實現(xiàn)了村民對于集體在權利和義務上的總體平衡。里村的環(huán)境治理在全鎮(zhèn)都是最好的，要是沒有暫扣福利這樣的硬約束，光靠村干部做思想工作是不可能做到的。因此，分配式制約能夠有效治理釘子戶，讓村級組織不再難以作為，有助于化解村級治理困境。

第二，有助于建設現(xiàn)代公共規(guī)則。稅費取消之后，國家將基層政權定位為服務型組織，將建立現(xiàn)代公共治理規(guī)則作為農(nóng)村基層政權建設的方向。但是單向度地推進國家基礎權力建設，不僅無法實現(xiàn)規(guī)則之治，還會消解鄉(xiāng)村治權。

因此，國家基礎權力建設要與鄉(xiāng)村治權建設有效銜接。建立現(xiàn)代公共規(guī)則與強化鄉(xiāng)村治權不是對立的兩級，它們是國家政權建設的一體兩面。既要實現(xiàn)國家對農(nóng)民權力的增強，有效利用本土性資源，完成國家的治理目標，還要賦予村級組織權力來源和執(zhí)行的合法性，逐步提高村級組織權力運作的規(guī)范化。

分配式制約要求村級組織權力運作民主化，通過召開村民代表大會獲得授權的合法性，這是對現(xiàn)代公共規(guī)則的吸收。里村的村級組織通過召開村民代表大會形成了村規(guī)民約，使得地方性本土治理資源的合法效力在現(xiàn)代公共規(guī)則下獲得了確認。里村分配式制約的運作是比較規(guī)范的，不僅讓村民進行了民主實踐，還有利于平衡他們的權利與義務關系，進而逐步推進現(xiàn)代公共規(guī)則建設。

第三，有助于強化基層組織權威。利益連帶的核心是將村級組織賦予村民的一些權利和利益與村級組織的治理目標勾連起來，以引導和規(guī)范村民的行為。然而，很多農(nóng)村的利益連帶是不規(guī)范的，容易違背國家的法律政策精神，有的甚至對村級治理起到了負面作用。

分配式制約有效地解決了這一難題，不僅不會與國家的法律政策相沖突，還通過民主化運作獲得了授權的合法性。既能夠化解村級治理困境，提高村級組織的治理能力，還能夠促進現(xiàn)代公共規(guī)則的建立，提高村級治理的規(guī)范化程度，最終強化了村級組織權威。

里村的村級治理既規(guī)范又有效，村民對村級組織都很信任，干群關系十分和諧。有了群眾的大力支持，里村的村級組織獲得了更大的權威，從而能夠更好地治理村莊，形成村莊善治。

分配式制約的正常運行需要一定條件

分配式制約的前提是村莊有著比較充裕的集體收入，能夠持續(xù)地給村民發(fā)福利。在大多數(shù)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村級組織依靠國家資源輸入才能夠維持基本的運轉，不可能有錢給村民發(fā)福利。在資源下鄉(xiāng)的背景下，國家向農(nóng)村輸入了大量的惠農(nóng)資源，但是村級組織能夠自主支配的資源是極其匱乏的。因此，如何處理國家資源輸入與村級組織自主支配資金的關系有待進一步探討。

另外，分配式制約的正常運轉需要注意發(fā)揮福利的積極功能，避免福利的消極影響。

首先，分配福利不能變成直接給村民發(fā)錢或者分紅，而是將資金變成各種保障和服務，以此提高村民的生活保障水平。

其次，福利分配是一種經(jīng)濟制約手段，不能變成村民謀生的渠道，要把握好度。村級組織給村民分配福利能夠對村民形成利益連帶，但是不能出現(xiàn)養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象。如果村民對村集體福利過度依賴，并將福利作為維持生存的方式，村級組織就會養(yǎng)出大量的懶漢和食利者。他們對集體福利的欲望將是無止境的，最終會綁架村級組織，對村莊社會造成嚴重危害。

最后，需要防止村級組織為了安撫和治理村民，通過變賣集體資產(chǎn)或者舉債的方式給村民發(fā)福利。?