論新增耕地指標(biāo)能否設(shè)立質(zhì)押

秦涵霄

（621010 西南科技大學(xué) 四川 綿陽）

近年來，國家為了使耕地水平保持占補(bǔ)平衡，出臺了一系列的土地政策，在耕地上設(shè)立指標(biāo)就是其中一種，這樣就使得土地資源可獲得充分利用，最終目的就是讓土地上存在的潛在收益權(quán)能夠在市場上流轉(zhuǎn)。新增耕地指標(biāo)從表面上看是一種收益權(quán)，那么新增耕地指標(biāo)到底能不能質(zhì)押呢？

我國擔(dān)保法規(guī)定的質(zhì)押是指債務(wù)人或第三人向債權(quán)人移轉(zhuǎn)某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)，并由后者掌握該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，以作為前者履行某種支付金錢或履約責(zé)任的擔(dān)保。從定義上看，我們可以看出設(shè)立質(zhì)權(quán)的條件首先得是可以質(zhì)押的動產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其次需將動產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利交由債權(quán)人占有，完成以上兩個步驟才算完成了質(zhì)押，設(shè)立了質(zhì)權(quán)。

《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定可質(zhì)押的權(quán)利包括：①匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單。②依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票。③依法可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)。④依法可以質(zhì)押的其它權(quán)利。從這樣的角度看，新增耕地指標(biāo)不屬于前三種，只能列為第四種中的其它權(quán)利。新增耕地指標(biāo)是一種虛擬指標(biāo)，在債務(wù)人不能償還到期債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以在耕地上行使權(quán)利，可以將耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓于他人，這樣債務(wù)人就能獲取收益，債務(wù)就能得到償還。國家設(shè)立新增耕地指標(biāo)這一制度的目的就是為了使耕地得到占補(bǔ)平衡，當(dāng)私人需要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)占用耕地時(shí)，就需要相應(yīng)地開墾出耕地，使得占用的耕地與開墾的耕地保持平衡。土地資源是有限的，國家這樣做的目的就是為了保護(hù)耕地，不能讓土地資源被過多開發(fā)，過度開發(fā)土地資源不利于我國土地狀況的發(fā)展。回顧歷史，我國曾經(jīng)也出現(xiàn)過類似新增耕地指標(biāo)的事物出現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的糧票、油票、布票等就跟新增耕地指標(biāo)十分相似。曾經(jīng)的大米、糧油等都是由國家發(fā)放的，配額到每個家庭，每個月按照糧票到供銷社去領(lǐng)取糧食，不像現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，現(xiàn)在只要金錢與物品的價(jià)值相匹配，那么我們就能購買相應(yīng)的物品。但是曾經(jīng)光有錢是不夠的，還得需要糧票、油票，糧票、油票就可以看作是一個指標(biāo)，擁有這個指標(biāo)才能購買相應(yīng)的商品，當(dāng)時(shí)的法律也沒有規(guī)定糧票、油票是不能轉(zhuǎn)讓的，我想當(dāng)時(shí)將糧票、油票等設(shè)立質(zhì)押也是可以的，畢竟法無禁止即自由。若債務(wù)人不能償還到期債務(wù)，債權(quán)人就自然就擁有了糧票、油票，債權(quán)人就能到供銷社兌換更多的食品，這對債權(quán)人是非常有利的，保障了債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。不能因?yàn)樾略龈刂笜?biāo)是一個新興事物，沒有在市場上出現(xiàn)過，就盲目地否定指標(biāo)的價(jià)值及其出現(xiàn)的意義。新增耕地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)被視為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，具體一點(diǎn)而言就是將指標(biāo)質(zhì)押就是應(yīng)收賬款的質(zhì)押，既然債權(quán)人轉(zhuǎn)讓指標(biāo)后可以獲得收益，那么新增耕地指標(biāo)當(dāng)然就是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，自然就符合質(zhì)押權(quán)的成立要件，在簽訂質(zhì)押合同之后，雙方的質(zhì)押權(quán)并未設(shè)立，必須經(jīng)過公示，雙方的質(zhì)押合同生效，質(zhì)押權(quán)隨之設(shè)立，每個地方進(jìn)行土地質(zhì)押登記的地點(diǎn)不一樣，有的是到國土部門，有的是到土地資源整理中心，但是不管在哪完成登記，一經(jīng)登記即完成法律上的公示效果，質(zhì)押權(quán)設(shè)立。

新增耕地指標(biāo)屬于一種新興事物，是因?yàn)槲覈l(fā)展速度太快，土地資源緊張才出現(xiàn)的。政府出臺了一系列的文件，一直都在積極地引導(dǎo)耕地的發(fā)展方向。人民法院的判例也表明，新增耕地指標(biāo)只要經(jīng)過合法有效的登記，債權(quán)人與債務(wù)人簽訂合法有效的質(zhì)押合同，那么質(zhì)權(quán)就能設(shè)立。人民法院認(rèn)為，不能因?yàn)樾略龈刂笜?biāo)看似是一種虛擬的權(quán)利，不是實(shí)體權(quán)利就否定其可質(zhì)押性，指標(biāo)仍然具有可質(zhì)押的價(jià)值。人民法院在司法上的指引作用體現(xiàn)得十分完善，指標(biāo)不像是動產(chǎn)那樣看得見摸得著，也不像使用權(quán)、債權(quán)那樣具有豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)和社會認(rèn)可度，指標(biāo)只能通過間接地向他人流轉(zhuǎn)才能產(chǎn)生其價(jià)值，指標(biāo)看似虛擬，但其可以真正地產(chǎn)生價(jià)值，使債權(quán)人的權(quán)利得到很好的保障，也能使債務(wù)人的生產(chǎn)工作順利進(jìn)行，將指標(biāo)設(shè)質(zhì)有利于社會的發(fā)展，有利于解決債權(quán)人與債務(wù)人之間的債務(wù)問題。

也有學(xué)者、法官認(rèn)為，新增耕地指標(biāo)完全不適用于民法的規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)適用行政法的規(guī)則。指標(biāo)不應(yīng)當(dāng)由《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等調(diào)整，而應(yīng)當(dāng)由行政法調(diào)整。這樣認(rèn)為的理由包括，新增耕地指標(biāo)從始至終都是政府創(chuàng)造的，是為了保護(hù)耕地而創(chuàng)立的，而不應(yīng)當(dāng)流入市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，更不能在市場中隨意流轉(zhuǎn)，政府才是指標(biāo)的直接權(quán)利人，是指標(biāo)的所有人、收益享有者。具體而言，指標(biāo)所有者為了開發(fā)建設(shè)用地而獲得了新增耕地指標(biāo)，但指標(biāo)所有者卻從未獲得實(shí)體上的權(quán)利，實(shí)體上的權(quán)利歸國家所有，土地歸國家所有，收益權(quán)歸國土局或土地資源整理中心所有，最終收歸國家所有。我國民法中保護(hù)的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定性和有價(jià)值性，與指標(biāo)有關(guān)的質(zhì)押合同往往涉及標(biāo)的較大，新增耕地指標(biāo)這一事物容易隨著政府政策的變化而變化，不符合質(zhì)押物的基本性質(zhì)，既不能保護(hù)債權(quán)人的利益也不利于保護(hù)債務(wù)人的利益，并且債權(quán)人想要實(shí)現(xiàn)指標(biāo)所指向的利益的周期較長，若要轉(zhuǎn)讓指標(biāo)需經(jīng)過土地管理部門的同意，因此，新增耕地指標(biāo)的可質(zhì)押性較弱。

我個人更傾向于第一種觀點(diǎn)，新增耕地指標(biāo)質(zhì)押是一種近年來才出現(xiàn)的質(zhì)押方式，并且各地都有拿新增耕地用于質(zhì)押的現(xiàn)象，在將來，將新增耕地指標(biāo)用于質(zhì)押將會發(fā)展成常態(tài)。目前，這不是一種普遍的質(zhì)押方式，屬于非典型質(zhì)押，但此類事物符合質(zhì)押的成立要件，在債權(quán)人與債務(wù)人簽訂合同之后，雙方前往土地資源管理部門辦理了質(zhì)押登記的，自質(zhì)押登記辦理之日起設(shè)立了質(zhì)權(quán)。政府更應(yīng)當(dāng)出臺政策鼓勵、支持、引導(dǎo)非典型質(zhì)押的發(fā)展，以前的社會也不是什么質(zhì)押形式都有的，也是逐漸發(fā)展起來的，我們應(yīng)當(dāng)采取一種包容、樂觀的態(tài)度看待將新增耕地指標(biāo)用于質(zhì)押的情況，為以后成為一種典型質(zhì)押鋪墊基礎(chǔ)。