檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟研究

劉 娜

（621000 西南科技大學 四川 綿陽）

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

環(huán)境行政公益訴訟在我國的司法實踐遠早于立法確認。早在相關規(guī)定出臺之前，就有司法嘗試，如 2000 年“300 市民狀告青島規(guī)劃局行政許可案”、2001年 “施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案”等。根據(jù)《試點工作實施辦法》第 28 條與《行政訴訟法》第 25 條第 3 款的規(guī)定，我國環(huán)境行政公益訴訟可以界定為“檢察機關在履職中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或怠于行使職權，導致環(huán)境公共利益受到侵害的，經(jīng)過前置程序，行政機關仍拒不改正其行政行為的，為維護環(huán)境公共利益，而向法院提起的訴訟，由法院依法處理違法的司法活動”。

二、檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度存在問題

（一）檢察機關與行政機關、審判機關存沖突

1.環(huán)境公共利益的不確定性

由于公共利益具有不確定性，又沒有具體的法律標準，這就使得檢察機關在提起訴訟過程中在公益認定方面陷入冏境，在公共利益問題上檢察機關與審判機關存在不同爭議，也會由于適用標準不同而過分干預行政機關，影響行政機關的正常工作，惡化了與行政機關之間的關系。

2.檢察機關與行政機關存矛盾

其一，監(jiān)督效果難以保證。檢察機關調(diào)查相關事實，需要行政機關及其他有關單位及行政相對人的配合，行政機關往往擔憂會進一步追究其主責任而不予配合；其二，監(jiān)督目的難實現(xiàn)。提起環(huán)境行政公益訴訟的最終目的不在于苛以行政機關重責，而在于使得地方的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

（二）制度設計不完善

1.線索來源過單一

根據(jù)《行政訴訟法》和《試點工作實施辦法》規(guī)定，“履行職責”是檢察機關案件線索發(fā)現(xiàn)的唯一方式，并且《試點工作實施辦法》對“履行職責”僅界定為履行批準或者決定逮捕等專屬于檢察機關的日常工作職責。

2.舉證責任待明確

對于檢察機關的舉證責任學界一直存在爭議，主要有：一是可以采取民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的原則；二是適用行政訴訟法的舉證原則，即由行政機關對其行為的合法性承擔舉證責任；三是檢察機關承擔初步舉證責任，行政機關對其行為的合法性承擔舉證責任；四是不能因為檢察機關具有優(yōu)勢而減輕行政機關的責任，相反因為檢察機關具有更強的抗辯能力而應該加重被告的舉證責任。

三、檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度之完善路徑

（一）構(gòu)筑和諧司法環(huán)境

1.限制訴權

其一，規(guī)范程序，區(qū)分利益類型。根據(jù)《試點工作實施辦法》及《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關提起訴訟的條件有二：“一是沒有直接利害關系主體，二是沒有也無法提起”。

其二，限制訴訟范圍，嚴重侵害環(huán)境公共利益時方能提起訴訟。應予以明確侵害到何種程度方能啟動司法救濟程序。本文認為應明確規(guī)定達到“造成嚴重影響國家可持續(xù)發(fā)展和人類生存或嚴重危害公民生命和財產(chǎn)安全等嚴重后果或者較大影響”時，檢察機關才應提起行政公益訴訟。

2.監(jiān)督與合作并行

應突出訴前程序價值。從試點工作反映的情況來看，試點中的環(huán)境行政公益訴訟案件絕大部分是通過訴前程序辦理的，進入起訴和審理程序的案件并不多，訴前程序符合行政訴訟的“成熟原則”和“窮盡救濟原則”，可以避免行政機關被列為被告，從而激活其自我糾錯的積極性，發(fā)揮其在環(huán)境治理職能范圍內(nèi)的專長，更有效地恢復被侵害的環(huán)境公共利益。

（二）完善相關法律規(guī)定

1.明確舉證責任

首先，應該明確檢察機關的舉證責任。檢察機關并不是行政相對人，不能掌握行政機關行使職權過程中全部違法行為，況且舉證責任規(guī)則法定，環(huán)境行政公益訴訟從根本上來說應屬于行政訴訟，舉證規(guī)則應和一般行政訴訟確定的“舉證責任倒置”一致。但這并不代表原告沒有任何舉證責任，在環(huán)境行政公益訴訟這一特殊的行政訴訟之中，實質(zhì)上行原告之權的檢察機關，為更好地證明行政機關違法，有義務積極地進行舉證。

其次，應該確定證據(jù)證明標準。環(huán)境行政公益訴訟具有特殊性，其無一不影響巨大，無一不關乎政府形象，因而必定要保持審慎的態(tài)度，對案件證據(jù)的證明力應該適當提高要求，本文認為應該達到“高度蓋然性”標準。事實上這一標準也可以有利發(fā)揮檢察機關的自身優(yōu)勢，檢察機關所具有的專門的調(diào)查取證權力正好有了用武之地。

2.充分發(fā)揮行政附帶民事公益訴訟制度的功能

協(xié)調(diào)新舊制度，充分發(fā)揮行政附帶民事訴訟的功能，通過一次訴訟既達到以環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督行政機關糾正違法行為或積極作為的效果，又能以環(huán)境民事公益訴訟科以案件中行政相對人“損害賠償”的責任，能及時且充分地救濟環(huán)境公益，同時也直接回應了案件中包含的兩個獨立的法律關系，能夠避免由于救濟不充分而再次提起民事公益訴訟，節(jié)約了司法資源。