芻議銷售過期藥品的罰則設(shè)置

鄭 卓

（325600 樂清市市場監(jiān)督管理局 浙江 樂清）

藥品的質(zhì)量關(guān)乎人民群眾的生命健康安全，對藥品實(shí)施嚴(yán)格管理是應(yīng)然之舉。《中華人民共和國藥品管理法》(以下簡稱《藥品管理法》)作為開展藥品管理的基本法律規(guī)范，是開展藥品管理工作的重要法律依據(jù)?？梢哉f，一部規(guī)則完善、便于執(zhí)行的《藥品管理法》在某種程度上決定了藥品監(jiān)督管理的質(zhì)量。由于現(xiàn)行《藥品管理法》對銷售過期藥品罰則設(shè)置的不合理，致使過期藥品在藥店、醫(yī)療機(jī)構(gòu)時(shí)有存在，尤其是在一些偏遠(yuǎn)地域的小藥店、農(nóng)村衛(wèi)生室。

一、過期藥品罰則設(shè)置的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《藥品管理法》對銷售過期藥品一般情節(jié)的罰款額是處藥品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款。①這個(gè)罰則在法律適用過程中，遇到了極大的問題。在藥品監(jiān)管中，碰到小藥店、農(nóng)村衛(wèi)生室等藥架上存在少量過期藥品的情況并不鮮見。當(dāng)違法銷售的過期藥品數(shù)量較少，且藥價(jià)不高的情況下，相應(yīng)的罰款就會很低。

在極端情況下，銷售過期藥品可能僅被處以幾塊錢至幾十塊錢的罰款。如果對違法行為人進(jìn)行立案查處，處罰金額過低致使違法成本過低，對違法行為人帶來的懲戒效果極其有限，有時(shí)還不及藥品監(jiān)管人員在不表明具體罰款金額前提下對違法行為人進(jìn)行口頭威懾教育來得效果強(qiáng)。加之，立案處罰程序較為繁瑣且時(shí)間較久，基層監(jiān)管工作又繁重，在藥品貨值不大的情況下，部分藥品監(jiān)管人員會趨向選擇口頭教育告誡違法行為人，讓違法行為人當(dāng)場自行銷毀過期藥品。但是在這種情況下，藥品監(jiān)管人員又會有違法不究的情況存在，致使藥品監(jiān)管人員存在瀆職嫌疑。

面對銷售過期藥品處罰金額過低的問題，在本次《藥品管理法》的修訂過程中，從最初《藥品管理法》送審稿到后續(xù)的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品的處罰幅度一直在上升。到2019年4月26日，中國人大網(wǎng)公布的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品一般情節(jié)的罰款額已經(jīng)上升到藥品貨值十倍以上二十倍以下的罰款；貨值金額不足十萬元的，處一百萬元以上二百萬元以下罰款②，對比現(xiàn)行《藥品管理法》“處藥品貨值金額一倍至三倍的罰款”是大幅度上升。然而嚴(yán)管并不等于重罰，過重的罰則設(shè)置也不利于銷售過期藥品問題的解決。

二、征求意見稿中存在的問題

在實(shí)際執(zhí)法過程中，銷售過期藥品的貨值鮮少會超過十萬。若按此修訂草案施行，將會面臨以下問題。

1.與小型藥品經(jīng)營主體現(xiàn)狀不相適應(yīng)

如果藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品連鎖經(jīng)營企業(yè)等大中型主體違法銷售大批量過期藥品，這將帶來嚴(yán)重危害后果，處以百萬以上罰款一點(diǎn)不為過，甚至還應(yīng)處以更重的罰款。然而在實(shí)際中，大批量銷售過期藥品的違法行為相對來說是少數(shù)，更為常見的是鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型藥品經(jīng)營主體存在過期藥品。

與一般劣藥的認(rèn)定和處罰不同，超過有效期的藥品直接被視為劣藥，不需要藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢驗(yàn)結(jié)果作為前提，是可以直接被處罰的。小藥店存在過期藥品是直接按劣藥處罰，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室存在劣藥，根據(jù)《藥品管理法實(shí)施條例》，也是按照生產(chǎn)、銷售劣藥的罰則進(jìn)行處罰的。③這就意味著一旦鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室疏于管理致使藥柜存有少量過期藥品，就將面臨一百萬以上的罰款。如此高額的罰款對大多數(shù)藥店或衛(wèi)生室來說都足以使其直接倒閉。這就在實(shí)質(zhì)上剝奪了這些主體改過自新的機(jī)會。教育與處罰并重原則是行政處罰的基本原則，處罰僅是手段而不是目的，處罰的目的是促進(jìn)公民、法人或者其他組織自覺守法，高額的處罰并不能直接帶來治理效果。

此外，過重的罰款設(shè)置使得中小型藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)加大，對一些中小型藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)主體較多、競爭激烈的發(fā)達(dá)城市來說，可以通過優(yōu)勝劣汰來補(bǔ)足藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但對于醫(yī)療資源嚴(yán)重不足的地區(qū)來說，可能就直接阻礙藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展，最終結(jié)果是造成該地區(qū)群眾就醫(yī)用藥的不便。

2.法律施行與社會認(rèn)知存在時(shí)間差

法律施行后，社會對法律的認(rèn)知要經(jīng)歷一個(gè)過程，無法一蹴而就。在這個(gè)社會認(rèn)知法律的過程中，必定有部分人不能及時(shí)了解法律，存在著認(rèn)知時(shí)間差，那么再重的罰款額對這部分人也無法產(chǎn)生應(yīng)有的威懾力。一旦這部分人在不知法的情況下產(chǎn)生了違法行為，要面臨遠(yuǎn)超其心理預(yù)期的罰款，將導(dǎo)致法理與情理之間的沖突。比如《中華人民共和國廣告法》在2015年修訂時(shí)，將在廣告中使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等極限詞的罰款設(shè)置為二十萬以上一百萬以下，在社會認(rèn)知不足情況下，2016年出現(xiàn)了“杭城最好吃炒貨案”。該案中一家小炒貨店因在裝栗子的紙袋上印有“杭州最好的炒貨店鋪”需要被處罰二十萬以上，引發(fā)了較大的社會爭議。即使杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局已按照法定最低二十萬的罰款進(jìn)行處罰，該炒貨店負(fù)責(zé)人方林富依舊不服處罰，陸續(xù)提起了行政復(fù)議及行政訴訟，到2018年9月才由杭州市中院做出二審判決。同理，在銷售過期藥品問題上，如果驟然設(shè)置百萬以上的罰款，在社會認(rèn)知不足的情況，難免會引起違法行為人對罰款合理性的質(zhì)疑，反而導(dǎo)致法律無法達(dá)到應(yīng)有的治理效果。

3.處罰執(zhí)行難

面對動輒百萬以上的罰款，除了極少數(shù)的大型藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體以外，絕大多數(shù)的中小型藥品經(jīng)營主體既不愿意配合也難以負(fù)擔(dān)罰款。目前藥品監(jiān)管部門并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，一旦藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體違法事實(shí)成立，而這些主體又不主動繳納罰款，那么這些案件就會集中到法院強(qiáng)制執(zhí)行，給法院造成極大的執(zhí)行壓力。即使法院有能力有時(shí)間去強(qiáng)制執(zhí)行，百萬以上罰款對這些負(fù)責(zé)人及其家庭的經(jīng)濟(jì)打擊也是巨大的。另外，由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟也會使處罰的執(zhí)行遷延日久。可以預(yù)見，百萬以上的罰款處罰執(zhí)行難問題大概率會存在。

三、解決的對策

過期藥品的罰則設(shè)置無論是維持現(xiàn)有罰則還是按照《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿加大處罰力度都會存在弊端，簡單從罰款額上調(diào)整并不能適應(yīng)我國藥品經(jīng)營主體現(xiàn)狀，有必要從多方面入手解決銷售過期藥品問題。

1.根據(jù)主體特點(diǎn)，進(jìn)行分類管理

藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等大中型主體銷售過期藥品與鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型主體銷售過期藥品的后果是截然不同的。要將這些差異很大的藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體用同樣的罰則進(jìn)行管理處罰，是相當(dāng)困難的。這種生產(chǎn)經(jīng)營主體之間差異很大的情況，在食品管理中也同樣存在，藥品管理可以借鑒食品管理。小餐飲、小食雜、小作坊、小攤販（以下簡稱“三小一攤”）與大中型食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的組成人員、經(jīng)營條件、影響范圍等存在著極大的不同。對此，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）將“三小一攤”等的具體管理辦法及違法行為的處罰授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市自行制定，將“三小一攤”分類管理。④從目前來看，各省、市、自治區(qū)對“三小一攤”的違法行為的管理規(guī)定及違法行為的處罰都較其他食品生產(chǎn)經(jīng)營主體有著顯著不同，更貼近“三小一攤”的特點(diǎn)?！端幤饭芾矸ā吩谥贫P則的時(shí)候，可以參考《食品安全法》規(guī)定，依據(jù)藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體特點(diǎn)將各主體分類管理。尤其應(yīng)將小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型主體與大中型藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體區(qū)別管理，單獨(dú)設(shè)置罰款額，也可視情況將這些小型主體的管理辦法及違法行為的處罰授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

2.加大普法力度，提升社會認(rèn)知

社會對法律的認(rèn)知是一個(gè)漸進(jìn)的過程，為了促進(jìn)提升社會對法律的認(rèn)知，有必要加大普法力度。根據(jù)“誰執(zhí)法、誰普法”，可由藥品監(jiān)管部門以多種方式加大對藥品管理法的普法力度。例如，從目前的藥品監(jiān)管來看，藥品監(jiān)管部門每年度都需對每一家藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體開展例行檢查。在藥品監(jiān)管部門的例行檢查中，將藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體對藥品相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知程度作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作考核，以提升藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體對藥品管理法的認(rèn)知程度，讓這些主體因知法而畏法，從而履行妥善管理藥品的義務(wù)。

3.利用自由裁量，合理設(shè)置罰款

我國地域廣闊，每個(gè)地區(qū)的發(fā)展階段也不盡相同，地區(qū)之間的差異情況是巨大的。從法律的篇幅來看，過于細(xì)化的罰款設(shè)置會使得條文極為繁瑣，法律也很難可能直接在條文里對所有地區(qū)特殊情況加以區(qū)分考量。因此，可以擴(kuò)大銷售過期藥品罰則的罰款上下限間幅度，讓藥品監(jiān)管部門能結(jié)合地區(qū)實(shí)際，依據(jù)違法情節(jié)，選擇具體的處罰金額。當(dāng)然，為了避免處罰金額選擇的隨意性，藥品監(jiān)管部門應(yīng)在法制部門的指導(dǎo)下，用細(xì)化統(tǒng)一的自由裁量具體規(guī)定來規(guī)范銷售過期藥品的行政處罰，以達(dá)到貼近實(shí)際、過罰相當(dāng)?shù)哪康摹?/p>

注釋：

①參見《中華人民共和國藥品管理法》（2015年修正）第七十四條。

②參見《中華人民共和國藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿（ 2019年04月26日公布）第一百一十一條。

③參見《藥品管理法實(shí)施條例》（2016年修正）第六十三條。

④參見《中華人民共和國食品安全法》(2018修正)第三十六條及第一百二十七條。