我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的難點(diǎn)與對(duì)策

□ 姚 瑋，李文杰

（1.耒陽(yáng)市人民政府，湖南 耒陽(yáng) 421800；2.耒陽(yáng)市財(cái)政局，湖南 耒陽(yáng) 421800）

我國(guó)農(nóng)村宅基地過(guò)去實(shí)行“無(wú)償取得、一戶一宅、無(wú)限使用、不得轉(zhuǎn)讓”的制度，它符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元分割下工業(yè)為先的要求，并保障了農(nóng)民住有所居與經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。“運(yùn)行中的宅基地制度更大的問(wèn)題還在于其同中央早就確定的‘發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定作用’的總體改革戰(zhàn)略相悖，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)?！保?］為此，國(guó)家于2015年7月在33個(gè)縣市開(kāi)展“三塊地”改革試點(diǎn)，其中有15個(gè)縣市進(jìn)行了宅基地制度改革探索，“在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進(jìn)展”［2］，但同時(shí)改革也面臨不少難點(diǎn)與問(wèn)題，需要進(jìn)一步尋求破解之道。

一、我國(guó)宅基地制度改革的難點(diǎn)與問(wèn)題

（一）宅基地的有償退出與農(nóng)民的退出意愿形成二律背反

我國(guó)過(guò)去村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償取得宅基地，且使用無(wú)期限、持有不繳費(fèi)。這種福利性分配雖保障了農(nóng)民的居住權(quán)，卻也使農(nóng)民產(chǎn)生了“不占白不占”的心理，建新不拆舊，一戶多宅，超標(biāo)多占，寧愿閑置也不愿退出。為鼓勵(lì)農(nóng)民退出，在試點(diǎn)地區(qū)對(duì)自愿退出且不再申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民給予一次性補(bǔ)償。由于東部與西部，城市與農(nóng)村的土地價(jià)值不同，甚至同一地區(qū)不同地段的價(jià)值差異也很大。這就要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既要反映不同地區(qū)土地的實(shí)際價(jià)值與供求關(guān)系，又要考慮村集體與地方政府的財(cái)力狀況。標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，缺乏吸引力，會(huì)影響農(nóng)民的退出意愿；標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，不僅資金缺口大，會(huì)推高結(jié)余指標(biāo)的交易價(jià)格，讓交易難以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)使農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)生升值預(yù)期，尤其是處于城郊、風(fēng)景名勝區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)，宅基地價(jià)值不斷攀升，資源“稟賦效應(yīng)”讓農(nóng)民產(chǎn)生惜售心理，致使農(nóng)民的退出意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致宅基地的有償退出與農(nóng)民的退出意愿形成二律背反。

（二）法律滯后，使宅基地“三權(quán)分置”和對(duì)宅基地的賦權(quán)擴(kuò)權(quán)缺乏法律依據(jù)與保障

首先，根據(jù)《民法》，物權(quán)權(quán)能包含占有、使用、收益和處分權(quán)。在我國(guó)《物權(quán)法》中，“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)?！薄暗牵话阋饬x上的用益物權(quán)包括‘占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)’，而作為用益物權(quán)的宅基地只在法律上予以‘占有權(quán)和使用權(quán)’的賦權(quán)，少了‘收益權(quán)’一項(xiàng)?！保?］其次，我國(guó)農(nóng)民無(wú)償取得宅基地，是依據(jù)人民公社時(shí)期確立的“成員權(quán)”，即只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能無(wú)償取得宅基地。今天進(jìn)行宅基地制度改革，對(duì)宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，要求落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其中的“資格權(quán)”在我國(guó)法律中找不到對(duì)應(yīng)概念，在《民法》中只有“成員權(quán)”與其類似，但《民法》又沒(méi)有把成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)并列。這就意味集體經(jīng)濟(jì)組織成員是基于身份取得宅基地的成員權(quán)，而非財(cái)產(chǎn)權(quán)?！胺少x予宅基地使用權(quán)權(quán)能的有限性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民應(yīng)享有土地生產(chǎn)資料的自主權(quán)限不相匹配，宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)操作空間有限，成為農(nóng)民從農(nóng)地獲得收益及價(jià)值的最大障礙?！保?］由于法律滯后，使改革賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏法律依據(jù)與保障，也使“三權(quán)分置”中“資格權(quán)”的創(chuàng)設(shè)存在法理困境，“制度差異和權(quán)利不平等造成城鄉(xiāng)居民間房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的巨大鴻溝”［5］。再次，法律的空白和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格沒(méi)有界定，不僅導(dǎo)致“改嫁婦”“入贅婿”“外嫁女”“農(nóng)嫁非”等能否無(wú)償取得宅基地有爭(zhēng)議，還使“三權(quán)分置”的實(shí)施缺乏法律依據(jù)和有力保障。因?yàn)闄?quán)屬清晰是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)與前提，宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)要先予以登記，確權(quán)頒證，明晰產(chǎn)權(quán)，才能保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。而現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)沒(méi)有宅基地“三權(quán)分置”的事項(xiàng)，不動(dòng)產(chǎn)登記就無(wú)法操作，宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系就很模糊，農(nóng)民的權(quán)益就容易受損。最后，法律滯后使宅基地的確權(quán)登記發(fā)證制度與財(cái)產(chǎn)公證制度也相矛盾。要保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)，就需要公證機(jī)關(guān)對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公證，而現(xiàn)有“登記的技術(shù)體系不支持?，F(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記簿、操作規(guī)范和登記系統(tǒng)沒(méi)有宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利事項(xiàng)，難以支撐宅基地‘三權(quán)分置’登記發(fā)證”［6］，致使農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利難以得到保障。

（三）宅基地制度改革的實(shí)施主要靠政府通過(guò)行政手段推動(dòng)，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用

目前各地宅基地制度改革主要靠政府采用行政手段來(lái)推動(dòng)，而非市場(chǎng)的力量；資金也主要來(lái)自政府，而非民間資本。采取行政手段固然力度大、見(jiàn)效快，但往往存在弊端，難以符合農(nóng)民意愿。比如，放活宅基地的使用權(quán)，允許閑置的宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，是試圖運(yùn)用市場(chǎng)的力量，但由于交易的范圍、對(duì)象都被嚴(yán)格限制，致使宅基地使用權(quán)交易往往難以成功，市場(chǎng)的作用極為有限。又如，退出的宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，價(jià)格由政府確定，農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織不能參與，價(jià)格往往過(guò)低，不能反映價(jià)值與供求關(guān)系，既限制了市場(chǎng)的作用，也不能形成合理的土地收益分配機(jī)制，不符合農(nóng)民意愿，致使農(nóng)民的積極性不高。

宅基地的交易之所以要加以限定，是因?yàn)樗浅Ｌ厥狻＿^(guò)去的宅基地制度主要為農(nóng)民提供居住保障，今天還能為進(jìn)城農(nóng)戶提供最后退路和心理上的安全底線，防止農(nóng)民進(jìn)城失敗后流離失所。若不限制，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，可能導(dǎo)致“逆城市化”，與促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革目的相違背。此外，宅基地的所有權(quán)歸集體，完全放開(kāi)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，收取的有償使用費(fèi)又不高，就會(huì)讓一戶多宅、超標(biāo)多占者獲得巨大利益，損害土地的公共利益。因而國(guó)家要求宅基地制度改革必須堅(jiān)持所有權(quán)歸集體，并對(duì)交易對(duì)象與范圍加以限定。這就使得改革面臨“兩難”，要盤活宅基地，就需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，這又會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；要讓農(nóng)民不失去保障，宅基地的使用權(quán)價(jià)值又難以通過(guò)市場(chǎng)顯現(xiàn)。這種“兩難”使宅基地制度改革像帶著鐐銬跳舞，很難展示優(yōu)美的舞姿與形態(tài)。

（四）征收宅基地有償使用費(fèi)，促使宅基地入市，難以兼顧效率與公平

為減少宅基地閑置，試點(diǎn)地區(qū)要求一戶多宅、超標(biāo)多占者應(yīng)繳納有償使用費(fèi)，同時(shí)，放活宅基地使用權(quán)，使宅基地使用權(quán)能在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這雖能提高土地資源配置效率，卻難兼顧效率與公平。

1.征收宅基地有償使用費(fèi)可能帶來(lái)不公。例如，一戶多宅、超標(biāo)多占本屬于違法現(xiàn)象，而通過(guò)征收有償使用費(fèi)就將違法行為洗白了，使多占的宅基地合法化。不僅如此，還會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)，有可能讓更多的農(nóng)民去效仿，想方設(shè)法多占宅基地，導(dǎo)致富裕的農(nóng)戶多占用，帶來(lái)宅基地占有的不公。

2.促使宅基地入市也往往帶來(lái)不公。農(nóng)民將退出的宅基地復(fù)墾后轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，只有處于城郊、發(fā)達(dá)地區(qū)等區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)才有較大升值空間，而大部分宅基地分散在落后地區(qū)，缺乏升值條件。一些試點(diǎn)地區(qū)便結(jié)合“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，探索通過(guò)流轉(zhuǎn)結(jié)余的指標(biāo)來(lái)化解這一矛盾。這雖有利于發(fā)揮市場(chǎng)的作用，但又帶來(lái)不公平。因?yàn)椴煌瑓^(qū)位的建設(shè)用地價(jià)值差異極大，各地結(jié)余的指標(biāo)都希望流入價(jià)值最大的區(qū)位，致使區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)供給遠(yuǎn)大于需求，指標(biāo)用較低價(jià)格就可買到，再入市交易，就能獲得巨大的級(jí)差收益。例如，北京市郊農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，價(jià)值1000萬(wàn)/畝，但購(gòu)買指標(biāo)可能只要30萬(wàn)元甚至更低。國(guó)家縮小征地范圍留下的巨大級(jí)差收益就流入極少數(shù)農(nóng)民手中，讓他們一夜暴富，形成食利階層，大多數(shù)退出者收益很少，巨大的“地利”無(wú)法“共享”，就帶來(lái)新的不公平。

還有一些地方探索通過(guò)地票交易來(lái)化解地區(qū)需求差異的矛盾，但農(nóng)民退出的宅基地轉(zhuǎn)化為地票，其價(jià)格不僅由政府確定，而且較低，地票交易產(chǎn)生的巨大收益都?xì)w政府，政府是地票交易的最大受益者，這種不合理的收益分配機(jī)制也是一種不公。

（五）集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏實(shí)力，財(cái)政包袱沉重，補(bǔ)償資金籌措困難

推進(jìn)宅基地制度改革，首先要讓農(nóng)民退出閑置的宅基地，否則改革無(wú)法跟進(jìn)。過(guò)去閑置宅基地實(shí)行無(wú)償退出，導(dǎo)致農(nóng)民超標(biāo)多占，寧愿閑置也不愿退出。改革后實(shí)行有償退出，就需要籌措資金。農(nóng)民將宅基地退給村集體，理應(yīng)由村集體補(bǔ)償，但目前我國(guó)大多數(shù)村集體沒(méi)什么收入，有的甚至還背負(fù)了債務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)主要靠政府籌措資金，但當(dāng)前地方政府同樣面臨財(cái)政困境，在中西部地區(qū)，一些地方的財(cái)政收入甚至發(fā)放工資都困難，即便東部發(fā)達(dá)地區(qū)，由于具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)使其支付的補(bǔ)償費(fèi)較高，地方財(cái)政也難以承受。若壓低對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，又會(huì)影響農(nóng)民的退出意愿。各試點(diǎn)地區(qū)雖根據(jù)本地實(shí)際，探索結(jié)合移民扶貧搬遷、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村土地整治等途徑來(lái)籌資。但這一來(lái)還是靠政府，獲取的是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；二來(lái)不具有普適性，難以復(fù)制推廣，使試點(diǎn)失去意義。民間資本大都持觀望態(tài)度，因?yàn)楦母镞€處于試點(diǎn)階段，方向不明，加上當(dāng)前的政策也不允許民間資本到農(nóng)村購(gòu)買宅基地或搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。收取宅基地有償使用費(fèi)也很有限，無(wú)法補(bǔ)償宅基地退出所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)缺口。因?yàn)檎厥褂觅M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，不僅農(nóng)民抵觸情緒大，而且農(nóng)民收入本來(lái)就偏低，過(guò)高會(huì)讓很多農(nóng)民支付不起，導(dǎo)致執(zhí)行難。

通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式實(shí)際是利用市場(chǎng)來(lái)籌措資金，它將農(nóng)戶退出的宅基地復(fù)墾成耕地，獲得建設(shè)用地指標(biāo)，再將結(jié)余指標(biāo)通過(guò)交易使土地增值，這同樣存在問(wèn)題。首先，中西部大多是山區(qū)或丘陵地帶，農(nóng)民的宅基地分布零散，且多屬于邊坡荒地，受地理、資金、技術(shù)等因素制約，難以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，缺乏升值的條件。其次，即使能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，結(jié)余指標(biāo)通過(guò)交易能讓土地升值，這種升值空間在不同地區(qū)是不一樣的。在中西部農(nóng)村或邊遠(yuǎn)地區(qū)，宅基地指標(biāo)因無(wú)人購(gòu)買或很少有人購(gòu)買，就會(huì)有價(jià)無(wú)市或價(jià)格極低；結(jié)余指標(biāo)若流向中小城市，也因需求有限，升值空間不大；只有在大城市、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)等極少地區(qū)才會(huì)有較大需求。但若這一政策推廣開(kāi)來(lái)，全國(guó)各地的結(jié)余指標(biāo)都流向區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)，也可能導(dǎo)致這些地區(qū)流入的指標(biāo)一時(shí)難以消化，供大于求，致使價(jià)格不高，讓指標(biāo)出售者在支付了較高騰退費(fèi)后想要獲得很大升值空間的愿望落空。而當(dāng)?shù)刭?gòu)買者購(gòu)買到指標(biāo)后便能將自己的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，再按當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)高價(jià)出售，就能獲得巨大的級(jí)差價(jià)值。這樣，原來(lái)“漲價(jià)歸公”，歸為財(cái)政收入的巨大級(jí)差價(jià)值就轉(zhuǎn)歸為處于區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯地區(qū)的村集體與農(nóng)民手中，這不僅影響了財(cái)政收入，還形成了新的不公平的土地收益分配機(jī)制，“進(jìn)一步加劇了農(nóng)民的分化，少數(shù)富者越富，多數(shù)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)本來(lái)還要依托宅基地的農(nóng)戶卻獲利很少，戶有所居的保障又失掉了?！保?］

（六）宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能難以兼顧

“從歷史淵源看，我國(guó)農(nóng)村宅基地立法的出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)保障功能和維穩(wěn)功能，這不可避免地混淆了法律的權(quán)利保護(hù)與政治任務(wù)”［8］。我國(guó)過(guò)去的法律規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償取得宅基地，使用無(wú)期限，城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)村的宅基地。這雖保障了農(nóng)民住有所居，但也使宅基地使用權(quán)的交易對(duì)象和交易范圍嚴(yán)格受限。在改革試點(diǎn)地區(qū)，也只是探索宅基地的使用權(quán)在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至多在縣域范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，致使交易范圍狹窄，需求很小。流動(dòng)性不足使宅基地的收益權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)不愿為農(nóng)民辦理宅基地使用權(quán)抵押貸款，因?yàn)榻灰追秶南拗剖广y行難以行使處置權(quán)，抵押風(fēng)險(xiǎn)極大，致使宅基地的資本功能受限，難以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)宅基地的資產(chǎn)功能的需求不斷增加，這種限制帶來(lái)的弊端尤甚?！霸谑袌?chǎng)化和城市化深入發(fā)展的條件下，過(guò)度限制宅基地的流轉(zhuǎn)交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發(fā)揮，一定程度上限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”［9］今天推進(jìn)宅基地制度改革，允許宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，就是要強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。但因放開(kāi)的范圍有限，致使成效不明顯。若完全放開(kāi)限制，甚至允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)民的宅基地，不僅會(huì)使農(nóng)民失去宅基地的保障功能，還會(huì)導(dǎo)致“逆城市化”現(xiàn)象，從而與宅基地制度改革的目的相違背。這樣，就使改革陷入“兩難”困境，難以實(shí)現(xiàn)宅基地的福利性與資產(chǎn)性、保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的兩相兼顧。

（七）對(duì)退出農(nóng)戶集中安置，難以實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約土地資源和便于農(nóng)民生產(chǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的改革雖方式多樣，但本質(zhì)上只有兩種，一種是進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，一種是對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行集中安置，以實(shí)現(xiàn)宅基地的空間位置置換。后者雖改善了農(nóng)戶的居住和生活條件，有利于土地節(jié)約和集約利用，但也可能影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活。因?yàn)檎丶染哂斜Ｕ?、?cái)產(chǎn)功能，還具有生產(chǎn)、生活服務(wù)功能，農(nóng)民選擇居住點(diǎn)不是單純滿足居住，還要考慮日?；顒?dòng)半徑，讓宅基地更好地服務(wù)于生產(chǎn)和生活。集中安置點(diǎn)若離農(nóng)民的承包地或經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目太遠(yuǎn)，既會(huì)提高生產(chǎn)運(yùn)輸成本，也會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)不便。而要節(jié)約、集約土地資源，就需要集中的規(guī)模較大，這又不利于農(nóng)民的生產(chǎn)，若規(guī)模過(guò)小，又不利于土地節(jié)約、集約利用。

二、對(duì)策

（一）合理確定宅基地的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控結(jié)余指標(biāo)流向，促使農(nóng)戶自愿主動(dòng)退出

“積極探索以‘管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量’為思路、以‘法定無(wú)償、節(jié)約有獎(jiǎng)、超占有償、退出補(bǔ)償’為原則的宅基地使用管理制度和自愿有償退出機(jī)制”［10］，合理確定宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既不能過(guò)低，對(duì)農(nóng)民失去吸引力，也不能過(guò)高，導(dǎo)致執(zhí)行難。尤其要做好對(duì)農(nóng)民的宣傳教育工作，要讓農(nóng)民明白，宅基地不同于商品房，它具有保障性，價(jià)格不完全由市場(chǎng)決定，宅基地退出補(bǔ)償也不會(huì)不斷攀升，以打消農(nóng)民的惜售心理。為鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能由政府單方面確定，而需要集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共同參與，標(biāo)準(zhǔn)要盡可能反映土地的價(jià)值與供求狀況，并與村集體或地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相適應(yīng)。同時(shí)，對(duì)宅基地的結(jié)余指標(biāo)流向要適當(dāng)引導(dǎo)，避免過(guò)于集中；對(duì)土地增值收益要形成合理的分配機(jī)制，盡可能減少資源“稟賦效應(yīng)”的負(fù)面影響，以打消農(nóng)民的惜售心理，促使其自愿主動(dòng)退出。

（二）完善法制，建立城鄉(xiāng)一體的不動(dòng)產(chǎn)登記體系，為宅基地賦權(quán)擴(kuò)權(quán)提供法律保障

要完善《物權(quán)法》等相關(guān)法律，2019年8月26日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》已允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，取消了過(guò)去集體建設(shè)用地不能直接入市流轉(zhuǎn)等規(guī)定，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙。但這還不夠，還要繼續(xù)盡快修訂《民法》《物權(quán)法》等其它法律。要準(zhǔn)確界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，增加資格權(quán)和宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)內(nèi)容；要完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，將農(nóng)村宅基地和房屋納入不動(dòng)產(chǎn)登記體系，并在不動(dòng)產(chǎn)登記中增加宅基地的相關(guān)內(nèi)容，兼顧農(nóng)村“房地一體”和宅基地“三權(quán)分置”登記的需要。要通過(guò)法制的完善，為宅基地的確權(quán)頒證，賦權(quán)、擴(kuò)權(quán)提供法律依據(jù)與保障。

（三）合理制訂宅基地有償使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成宅基地收益分配公平機(jī)制

首先，要制訂合理的有償使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引入分類評(píng)估宅基地的潛在市場(chǎng)價(jià)值和復(fù)墾價(jià)值收益的科學(xué)方法。例如，還原法、產(chǎn)值倍數(shù)法等，使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既反映宅基地的質(zhì)量、使用價(jià)值與復(fù)墾成本等，也考慮農(nóng)民的承受能力。對(duì)超標(biāo)多占的宅基地，可按面積和年限采取超額階梯累進(jìn)加價(jià)征收的辦法。其次，要科學(xué)制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配方案，合理確定政府、村集體和原宅基地使用權(quán)人的分配比例。對(duì)結(jié)余指標(biāo)通過(guò)交易獲得的巨大級(jí)差收益，若歸于政府，就應(yīng)確定適當(dāng)?shù)谋壤?，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織與原宅基地使用權(quán)人也參與分配；若歸于處于區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)的村集體與農(nóng)民，除對(duì)指標(biāo)合理引導(dǎo)，促使指標(biāo)分流外，還要征收土地增值稅，并抽取一定比例返還給出售指標(biāo)的村集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用權(quán)人，以形成宅基地增值收益分配公平機(jī)制，在促進(jìn)土地節(jié)約、集約利用的同時(shí)，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益。

（四）建立健全農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)，既充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，也正確發(fā)揮政府的作用

有學(xué)者認(rèn)為：“現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的突出缺陷在于沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制作用?！保?1］加快宅基地制度改革，要在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)和宅基地使用權(quán)指標(biāo)交易市場(chǎng)，符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村宅基地自營(yíng)、入股，或以實(shí)物和指標(biāo)兩種方式流轉(zhuǎn)。一是農(nóng)戶將宅基地的使用權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等方式轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營(yíng)能力的主體，獲得財(cái)產(chǎn)收益；二是將宅基地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地大范圍、遠(yuǎn)距離的置換，使不同區(qū)位土地資源發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)。要盡可能擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象與范圍；流轉(zhuǎn)價(jià)格主要由供求雙方協(xié)商確定，政府則加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)管，使價(jià)格的形成能反映用地成本、區(qū)位級(jí)差和供求關(guān)系。政府盡可能減少行政手段，少直接干預(yù)，重在加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管。例如，適時(shí)公布指標(biāo)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)、最低收儲(chǔ)價(jià)、最高限價(jià)以及宅基地的供求狀況、發(fā)展趨勢(shì)等，引導(dǎo)市場(chǎng)有序健康運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)家要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序；加強(qiáng)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)建設(shè)；完善交易流通體系，建立產(chǎn)權(quán)清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。要以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)為突破口，將宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等關(guān)聯(lián)改革統(tǒng)籌開(kāi)展，同農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村宅基地福利分配制度、農(nóng)村金融體制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、戶籍管理制度等配套改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，既充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，也正確、有效地發(fā)揮政府的作用。

（五）發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化村集體的實(shí)力，增加政府投入，多渠道籌集宅基地退出補(bǔ)償資金

籌措宅基地退出補(bǔ)償資金要充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。比如，允許宅基地或復(fù)墾后轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地入市，或通過(guò)結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)；宅基地有償選位；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與宅基地的復(fù)墾、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；探索宅基地入股，發(fā)行地票；通過(guò)宅基地的抵押、擔(dān)保獲得融資等。在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，也要正確、有效地發(fā)揮政府的作用。例如，結(jié)合扶貧搬遷、農(nóng)村危舊房改造、土地整治等政策，獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；鼓勵(lì)市、縣建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對(duì)退出的農(nóng)戶給予政策補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)；適量?jī)?chǔ)備國(guó)有土地，并將過(guò)去儲(chǔ)備的國(guó)有土地通過(guò)轉(zhuǎn)讓，將其所獲的收益用來(lái)彌補(bǔ)退出補(bǔ)償費(fèi)的資金缺口等。作為村集體經(jīng)濟(jì)組織要在政府引導(dǎo)下大力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對(duì)農(nóng)戶利用宅基地從事客棧、餐飲、休閑、旅游、養(yǎng)老、電子商務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要按使用面積收取土地收益金，以增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力；要不斷完善宅基地有償使用費(fèi)收繳制度，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、期限、違約責(zé)任等都予以明確規(guī)定，并加強(qiáng)征收。通過(guò)多渠道籌措宅基地退出補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，保證宅基地制度改革順利進(jìn)行。

（六）賦予宅基地更多權(quán)能，完善保障形式，實(shí)現(xiàn)宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能和諧統(tǒng)一

要賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，凸顯宅基地財(cái)產(chǎn)功能。要適度放活宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)民可在一定范圍內(nèi)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保、抵押等，使宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到充分發(fā)揮。根據(jù)2019年9月23日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，農(nóng)民可通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等，以盤活空閑宅基地及農(nóng)房，增加財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)要探索宅基地的不同保障形式。過(guò)去的宅基地制度能保障農(nóng)民無(wú)償取得宅基地和“一戶一宅”，今天農(nóng)民進(jìn)城落戶要享受“一戶一宅”就不現(xiàn)實(shí)，就需要探索其他保障形式，以消除農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂。首先，要完善社會(huì)保障制度，將退出宅基地到城市落戶的農(nóng)民納入城市社會(huì)保障的范圍，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。其次，保障農(nóng)民住有所居，既可以是實(shí)物形式，也可以是貨幣形式。例如，購(gòu)買福利房或經(jīng)濟(jì)適用房、一次性貨幣補(bǔ)償、租住廉租房、高層公寓、集中安置，或用宅基地?fù)Q保障房、換股權(quán)、換社保、換養(yǎng)老等。通過(guò)不同形式保障農(nóng)民享有更充分的居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的福利性與資產(chǎn)性、保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（七）集中安置要科學(xué)規(guī)劃，方便農(nóng)戶的生產(chǎn)生活

集中安置退出宅基地的農(nóng)戶，要合理設(shè)置安置點(diǎn)，要充分考慮農(nóng)戶住宅與承包地或其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以及附近集市、購(gòu)物點(diǎn)等的距離，安置點(diǎn)要處于中心位置，并盡可能縮短半徑。如農(nóng)戶的責(zé)任田過(guò)于分散，安置點(diǎn)的規(guī)模不宜過(guò)大，可多設(shè)幾個(gè)安置點(diǎn)，既節(jié)約、集約利用土地，也盡可能給農(nóng)戶帶來(lái)生產(chǎn)生活的便利。