包頭地方立法公眾參與現(xiàn)狀反思

郭曉嵐

包頭師范學(xué)院政治與法律學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014030

一、包頭地方立法公眾參與存在的問題

包頭地方立法公眾參與雖然取得了階段性的進步，但還存在以下一些問題：

第一，信息公開不對稱，立法機關(guān)信息公開與社會大眾信息知曉、意見表達(dá)這個邏輯鏈并未形成閉合。即立法機關(guān)在公開立法信息時，還停留在包頭的政府官方網(wǎng)站或包頭官方報社，借助微信、qq等公眾信息平臺的較少，而當(dāng)前社會正處于手機移動互聯(lián)網(wǎng)時代，根據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)民人數(shù)和平均每天上網(wǎng)時間都在增加，社會大眾獲取信息的渠道越來越依賴互聯(lián)網(wǎng)的各個應(yīng)用終端，這造成了立法機關(guān)與社會大眾在信息傳播渠道上的認(rèn)識錯位，導(dǎo)致公開的信息也難以被公眾獲取。同時在立法活動中，包頭地方立法的提案主體主要是地方政府及其工作部門，提案機關(guān)由于受到本部門利益的影響，有時會掩蓋或者提供有傾向性的信息以達(dá)到左右法案通過的描述，立法機關(guān)公開信息時也往往僅僅公布草案，這就造成包頭地方提案機關(guān)和立法機關(guān)在法案的提案、起草、審議、表決等環(huán)節(jié)中存在著彼此間信息上的不對稱，社會公眾也僅能獲取一定數(shù)量的數(shù)據(jù)和信息，很難在公眾參與的框架內(nèi)全面了解草案，更談不上提出有建設(shè)性的意見和建議。

為了拓寬公眾有序參與，我國其他地區(qū)在圍繞上述問題進行了積極探索，并取得良好效果，這對于包頭地方立法有著借鑒價值。比如上海市人大常委會在編制五年立法規(guī)劃時采取開門立法方式，在微信、qq等公眾信息平臺向全體市民公開征求意見，其中3萬多網(wǎng)民進行了轉(zhuǎn)發(fā)，14萬多的網(wǎng)民參與了微博、微信討論，紛紛對人大立法建言獻策，對255件立法建議項目進行網(wǎng)上篩選。同時，有細(xì)心的網(wǎng)民在分析相關(guān)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，這次公眾信息平臺上進行的地方立法項目討論主辦方并不是上海市的人大常委會，而是上海市的法治研究會，這也是上海市立法機關(guān)首次委托科研機構(gòu)作為獨立第三方來承擔(dān)上海市立法規(guī)劃建議的篩選工作，進一步體現(xiàn)了其充分吸收社會大眾參與地方立法的理念。[1]

第二，包頭雖然努力吸引更多的社會公眾參與到地方立法工作當(dāng)中，公眾參與熱情有所提升但比例依然不高。筆者通過問卷調(diào)查了解到，社會公眾參與熱情不高的主要原因是其認(rèn)為自身地方立法參與能力的不足，這就造成參與能力不足沒有意愿參與和沒有意愿參與從而喪失在參與中提高能力機會的惡性循環(huán)。但是，地方立法公眾參與機制確立至今，學(xué)術(shù)界從未停止研究，從理論上講，公眾參與并不是要求每個參與者都需要具備專業(yè)化的參與能力和水準(zhǔn)，而是社會大眾對法案可能規(guī)范的內(nèi)容所發(fā)表的意見在一定程度上能彌補專家立法的局限性，形成對地方立法機關(guān)的相應(yīng)權(quán)力制約。

在積極探索地方立法的宣傳模式上，我國一些地區(qū)也走在包頭的前面，比如蘇州市在開展擴大公眾參與地方政府立法工作的六個方面中就有建立健全社會公眾參與地方立法的獎懲機制這一項，即對那些提出建設(shè)性立法項目和法律條款意見并被相關(guān)部門所采納的社會公眾進行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補助或者獎勵，通過媒體進行表彰。比如湘潭市市人大常委會法工委明確指出創(chuàng)新宣傳方式，提升地方立法新聞宣傳工作的質(zhì)量，進一步提高社會公眾參與的思想認(rèn)識。[2]

二、提升包頭地方立法公眾參與法律實效的舉措思考

借鑒其他地區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗，針對上述包頭地方立法中公眾參與存在的問題，筆者認(rèn)為：

第一，應(yīng)進一步完善包頭地方性法規(guī)、規(guī)章草案的公告制度，以期提高地方立法中公眾參與的廣度和深度，增強地方立法中公眾參與的法律實效性。不僅在傳統(tǒng)的政府門戶網(wǎng)站、報紙等渠道上還要在微信移動客戶端、具有影響力的門戶網(wǎng)站等互聯(lián)網(wǎng)渠道上，最大限度地讓社會大眾知道地方立法的相關(guān)信息和立法進程，從而聽取公眾意見和建議；公開的內(nèi)容不僅包括地方性法規(guī)、規(guī)章草案本身，還應(yīng)該包括草案的提案說明、背景資料展示、立法調(diào)研論證會議記錄、草案主要爭議等信息，地方立法主體在面向公眾征集意見后，應(yīng)當(dāng)對最終處理意見、是否采納予以說明，并進行情況反饋說明，讓社會大眾的立法建議真正成為地方立法來源之一；包頭立法主體必須堅持人大主導(dǎo)立法，淡化部門利益，充分吸收社會大眾參與地方立法，對于一些專業(yè)性很強的事項進行立法時，要發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的優(yōu)勢，必要時可以直接委托相關(guān)方面的專家進行法律文件的起草，在草案說明中要向社會大眾公開專家的業(yè)務(wù)范疇、相關(guān)立法內(nèi)容、時間節(jié)點以及違反后的法律責(zé)任，要充分發(fā)揮專家咨詢制度或?qū)＜倚v制度，由專家來回答社會大眾的有關(guān)專業(yè)性比較強的事項的疑惑和問題；包頭在地方立法過程中要進一步推廣聽證制度，擴大地方性法規(guī)、規(guī)章聽證的范圍，凡是關(guān)系到社會大眾切身利益、影響社會大眾權(quán)利義務(wù)的相關(guān)地方立法活動都要納入到聽證制度的范圍內(nèi)，并將聽證材料、聽證過程的會議筆錄進行收集以便保存，在歸檔后還要進行分工整理并組織相關(guān)人員逐條討論、研究社會大眾所提出的意見和建議。同時要規(guī)范地方立法聽證制度的操作程序，將更多的社會大眾納入到包頭地方立法動議制度中來，特別是將生活在社會低層的、收入不高的但能夠代表普通民眾心聲的社會群體接納到地方聽證中來，從而擴大立法聽證的主體范圍。[3]

第二，包頭市的地方立法還處于改革轉(zhuǎn)型時期，只有在立法中形成社會大多數(shù)民眾參與到立法的格局才能滿足當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展需求的多元化。所以，在今后的包頭地方立法工作進程中，相關(guān)部門特別是立法機關(guān)必須積極推動不同利益群體進行政治參與并努力創(chuàng)造條件為不同利益群體參與提供更為廣泛的渠道，凡是保障當(dāng)?shù)孛裆?、促進地方經(jīng)濟所需要的地方法規(guī)要及時立項、加快起草、積極完善補充，把地方立法工作和本地區(qū)的行政管理、經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、改革進程結(jié)合起來，才能達(dá)到社會和諧，從而起到對剛性法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整作用。同時，包頭市的地方立法要突出重點，針對地理特點、民族特點、自然資源特點進行地方立法，把具有代表性的群體意見進行收集和相關(guān)數(shù)據(jù)分析，努力消除影響包頭市經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的深層次因素，規(guī)范相關(guān)利益主體之間的沖突，堅持急需先立的立法原則，從而保障當(dāng)?shù)孛癖姷母纠?；包頭市的地方立法要關(guān)注熱點，立項、起草、聽證、修改等過程都要兼顧人民最關(guān)心的民生問題，并且對各類問題進行統(tǒng)籌安排，社會大眾最關(guān)心、最直接的問題優(yōu)先立項及早聽證，對每立法年度的地方立法數(shù)量進行合理化控制，從而真正提高立法質(zhì)量，保障社會大眾利益。對已有的地方性法規(guī)進行必要清理和及時修改，如果修改的法條不是很多或者內(nèi)容涉獵比較單一的，人大常委會可以采取合并提案、聯(lián)合審議等方式進行處理。在地方立法的過程中，人大常委會要發(fā)揮導(dǎo)向功能，以立法公開促進立法民主，不斷拓寬地方法律文件的起草渠道，運用公開登報、地方立法聽證會、法學(xué)專家座談會、律師論證會等各種形式，組建開放的、多維度的地方立法起草機制，積極牽頭政府各職能部門，吸收專家、法律工作者共同進行立法調(diào)研、論證等工作，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和長處，從而提高地方性法規(guī)的起草質(zhì)量，能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展過程中即將或可能發(fā)生的情形進行預(yù)測或引導(dǎo)。擴大社會大眾對立法工作的知情權(quán)，不斷完善地方立法機關(guān)與社會公眾的互動，保障人民群眾能真正參與到地方人大常委會關(guān)于地方立法計劃的制定、地方性法規(guī)草案的起草、審議和修改等一系列活動中。[4]

綜上所述，地方立法機關(guān)進一步明確地方立法公眾參與機制，不斷拓展公民參與地方立法的廣度和深度，對于提高地方立法質(zhì)量，在機制上保證地方立法公眾參與的實現(xiàn)有著重要的意義和價值。