對(duì)我國警務(wù)輔助人員的法理界定

張 瑤

武警警官學(xué)院軍事法學(xué)系，四川 成都 610213

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)復(fù)雜形勢(shì)對(duì)警力需求的增大與現(xiàn)有警力匱乏窘境之間的矛盾十分突出。為解決警力不足的困難，各地公安根據(jù)實(shí)際需要，通過合同形式招錄了大批警務(wù)輔助人員(以下簡稱警輔人員)，一定程度上緩解了民警的工作壓力，提高了行政效率。但由于民眾對(duì)警輔人員的概念和性質(zhì)還存在模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致警輔人員協(xié)助執(zhí)法暴露出許多問題，特別是廣大民眾對(duì)警輔人員的身份、地位產(chǎn)生強(qiáng)烈質(zhì)疑，影響了警輔人員作用的有效發(fā)揮。因此，對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員的概念、性質(zhì)進(jìn)行法理界定顯得尤為必要。

一、警輔人員及相關(guān)概念的界定

警務(wù)輔助人員，簡稱“警輔人員”，相對(duì)于公安民警，警輔人員是在基層警務(wù)活動(dòng)中處于輔助性地位、次要的人員。①2016年國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》(以下稱《意見》)第3條規(guī)定：“本辦法所稱警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務(wù)輔助工作的人員?！痹撘?guī)定中關(guān)于警輔人員的定義明確了警輔人員的來源、管理使用單位、性質(zhì)和類別。根據(jù)該規(guī)定，可以從警輔人員與公安機(jī)關(guān)及執(zhí)法民警的聯(lián)系切入，突出警輔人員的業(yè)務(wù)功能，將其定義為：警輔人員是通過公安機(jī)關(guān)的招錄選聘或市場購買，沒有納入公安機(jī)關(guān)編制，在公安機(jī)關(guān)及其工作人員的指揮和監(jiān)督下，協(xié)助履行警務(wù)職責(zé)的人員。

在基層公安機(jī)關(guān)行政實(shí)踐中，與警輔人員相關(guān)的還有輔警、協(xié)警、文職人員、保安、警務(wù)輔助力量等，他們與警輔人員的共同點(diǎn)是都未納入公安機(jī)關(guān)的專項(xiàng)編制，不具有正式警察的身份，但又不完全相同，實(shí)踐中應(yīng)予以區(qū)分。

(一)警務(wù)輔助力量

警務(wù)輔助力量，是指警務(wù)活動(dòng)中除正式警察以外的其他參與力量。②從狹義上說，警務(wù)輔助力量等同于警輔人員。從廣義上講，警務(wù)輔助力量是指協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行警務(wù)職責(zé)的所有機(jī)構(gòu)、人員等，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于警輔人員。凡是輔助參與警務(wù)工作的機(jī)構(gòu)或人員，都可以成為警務(wù)輔助力量，如保安公司、保安員、街道辦即其工作人員，乃至從事治安巡邏、安全宣講、群防群治的志愿者等。

(二)輔警

輔警(輔助警察，英文名稱為Auxiliary Police)是警輔人員的一種，輔警隊(duì)伍構(gòu)成了警輔人員的一個(gè)最主要部分，并且是參與警務(wù)活動(dòng)的主力，履行執(zhí)法勤務(wù)的職責(zé)。現(xiàn)實(shí)中，人們經(jīng)常以“輔警”涵蓋了整個(gè)警輔人員隊(duì)伍，這是片面的，警輔人員的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于輔警。

(三)協(xié)警

協(xié)警出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代，屬于專業(yè)的群防群治隊(duì)伍，是作為廣義警務(wù)輔助力量的一個(gè)種類而存在的。協(xié)警大多屬于交警中隊(duì)，最典型的代表就是交通協(xié)管員，主要協(xié)助交警管理交通秩序，但這也并不絕對(duì)，協(xié)警必須在在編民警的帶領(lǐng)下開展各項(xiàng)工作。隨著“輔警”這一名稱在警務(wù)實(shí)踐中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，“協(xié)警”這一名稱將逐漸消亡。

(四)文職人員

文職人員是警輔人員的另一種，指由地方政府面向全社會(huì)招聘和錄用，為公安機(jī)關(guān)解決技術(shù)性難題，提供行政文案、協(xié)助管理等方面服務(wù)的專業(yè)人員。需要強(qiáng)調(diào)的是，文職人員與輔警不同，二者的區(qū)別主要在于身份地位和崗位職責(zé)兩個(gè)方面，文職人員主要側(cè)重于“文”的方面，即處理機(jī)關(guān)事務(wù)，屬于對(duì)內(nèi)層面，而輔警主要參加一線執(zhí)法警務(wù)活動(dòng)，屬于對(duì)外層面。

(五)保安

保安，又稱保安員(英文名稱對(duì)應(yīng)為security guard)，是指公私單位招聘的，從事安全保衛(wèi)工作的人員。保安的解釋為“在機(jī)關(guān)、企業(yè)、商店、賓館、住宅等做保衛(wèi)治安工作的人”。未被公安機(jī)關(guān)聘用的保安屬于廣義上的警輔人員，在日常警務(wù)工作中與社區(qū)民警聯(lián)系密切，是社區(qū)警務(wù)或第三方警務(wù)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、警輔人員的性質(zhì)

在我國，關(guān)于警輔人員性質(zhì)的界定一直爭論不休，學(xué)界目前有兩種觀點(diǎn)最為典型。

(一)行政輔助論

行政輔助，又稱行政助手，是從德國、法國等大陸法系國家引進(jìn)的一個(gè)概念，指個(gè)人作為助手，在行政機(jī)關(guān)的指揮、命令和監(jiān)督下，從事輔助性的行政任務(wù)。從理論上看，行政助手不具有行政權(quán)力，沒有自主裁量權(quán)和執(zhí)法獨(dú)立性，他們往往被稱為行政機(jī)關(guān)的“延長之手”。③與民警可以從事高權(quán)性和實(shí)質(zhì)性的執(zhí)法工作不同，警輔人員不具有警察身份，只能參與一些機(jī)械的、輔助性、技術(shù)性的活動(dòng)，且必須聽從公安機(jī)關(guān)的指揮和命令。警輔人員參與警務(wù)活動(dòng)造成的法律后果，全部由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。但是也有人對(duì)行政輔助論產(chǎn)生質(zhì)疑。學(xué)者王洪芳認(rèn)為警輔人員不具備執(zhí)法主體資格將產(chǎn)生一系列問題：第一，造成警輔人員有責(zé)無權(quán)，警輔人員需要完成其協(xié)助任務(wù)，還要遵守警察的職業(yè)規(guī)范和紀(jì)律，卻沒有與職權(quán)相匹配的警察身份和警察職權(quán)，違背了行政效能原則；第二，行政輔助論的良好實(shí)踐，依賴于警察“師傅對(duì)徒弟般”地把關(guān)和指導(dǎo)，如果警察怠于監(jiān)督和指導(dǎo)，就會(huì)產(chǎn)生警輔人員越權(quán)協(xié)助執(zhí)法的危險(xiǎn)，而發(fā)生問題需要追責(zé)時(shí)，警察就會(huì)將責(zé)任全部推給警輔人員。最后，有責(zé)無權(quán)的客觀現(xiàn)實(shí)會(huì)制約警輔作用的發(fā)揮，沉重打擊了警輔人員的工作積極性。④

(二)行政委托論

行政委托，是指國家行政機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，依法把某項(xiàng)行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給某一機(jī)關(guān)、單位、組織或個(gè)人代為辦理的行為。行政委托論的觀點(diǎn)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是委托人，警輔人員是受托人，警輔人員接受公安機(jī)關(guān)的委托，在其監(jiān)督和指揮下協(xié)助警務(wù)管理，這種公安機(jī)關(guān)與警輔人員之間的委托通常是以公安機(jī)關(guān)職權(quán)為基礎(chǔ)的。作為受委托人，警輔人員需要經(jīng)過相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，且對(duì)受委托的事項(xiàng)有一定的認(rèn)知和技能，以公安機(jī)關(guān)的名義實(shí)施相關(guān)行政行為，最終的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。如果按照行政委托論的邏輯推演下去，警輔人員的性質(zhì)會(huì)隨職權(quán)的變化而變化。警輔人員在不執(zhí)行警務(wù)時(shí)，為私人主體，一旦獲得公安機(jī)關(guān)的委托，便有權(quán)在委托范圍內(nèi)行使行政職權(quán)。

(三)本文觀點(diǎn)

本文認(rèn)為，警輔人員與公安機(jī)關(guān)之間不構(gòu)成行政法上的委托關(guān)系，而是在行政組織法上處于行政助手的法律地位。

1.警輔人員不具備行政委托受托人的條件和資格

雖然公安機(jī)關(guān)以行政契約的形式招錄、使用警輔人員，最后的法律后果歸屬于公安機(jī)關(guān)，但是這與行政委托相比存在著明顯差異：第一，警輔人員一般是在公安機(jī)關(guān)及民警的指揮和監(jiān)督下從事警務(wù)活動(dòng)，他們往往沒有主動(dòng)性，執(zhí)行任務(wù)時(shí)態(tài)度消極。而行政委托的結(jié)果是形成了代理關(guān)系，在委托事務(wù)范圍內(nèi)，受委托人具有很大的主觀能動(dòng)性。第二，在法律后果承擔(dān)方面，受委托人只能在委托范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為，其行為后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，超出委托范圍的行為，其法律后果由受委托人自行承擔(dān)。而警輔人員在協(xié)助執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)違法行為，所有法律后果一律由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，警輔人員不對(duì)外承擔(dān)任何責(zé)任，事后由公安機(jī)關(guān)根據(jù)特別權(quán)力關(guān)系追究警輔人員的責(zé)任。第三，在主體構(gòu)成的形式上，警輔人員只能由個(gè)人擔(dān)任，而行政委托的受托人既可以是自然人，也可以是公司、企業(yè)或事業(yè)單位等組織，并且大多是由各類組織承擔(dān)。綜上所述，警輔人員不具備受委托人的條件和資格，因此警輔人員與公安機(jī)關(guān)不是行政委托的法律關(guān)系。

2.警輔人員是公安機(jī)關(guān)的行政助手

盡管警輔人員在執(zhí)行警務(wù)中存在獨(dú)立處理事務(wù)的現(xiàn)象，而且他們行使行政裁量權(quán)的情況也并不罕見，但是不論是警察或警輔人員，都是在公安機(jī)關(guān)的外殼下履職，并無絕對(duì)的獨(dú)立行為和獨(dú)立意志。警輔人員大多執(zhí)行的是機(jī)械性、物理性、服務(wù)性的警務(wù)，并不發(fā)生公權(quán)力的轉(zhuǎn)移，且警輔人員沒有獨(dú)立執(zhí)法資格。因此，警輔人員參與警務(wù)活動(dòng)是對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政協(xié)助，可以說，警輔人員是公安機(jī)關(guān)的“延長之手”。

三、警輔人員的作用

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)和科技文化的迅猛發(fā)展，各種新型違法犯罪活動(dòng)日益猖獗，在警察任務(wù)日益繁重、警力嚴(yán)重不足的情況下，實(shí)踐證明警輔人員在彌補(bǔ)基層警力不足、優(yōu)化警力結(jié)構(gòu)配置、節(jié)約政府行政成本和推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的重要力量組成。

(一)彌補(bǔ)基層警力不足

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)務(wù)工人員數(shù)量激增，社會(huì)飛速發(fā)展帶來的一些不可避免的矛盾問題時(shí)有激化，公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力劇增，各地的警力嚴(yán)重匱乏。比如南京市，據(jù)南京市公安局統(tǒng)計(jì)，截止2017年，南京市常住人口833.5萬人，流動(dòng)人口258.7萬人，但是編制內(nèi)的人民警察數(shù)量僅有18000余人，警察與人口比例僅為1：463，就是說每463人才有一名警察。省會(huì)城市的情況如此嚴(yán)重，更何況形勢(shì)更嚴(yán)重的邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)呢？警力嚴(yán)重短缺，并且有時(shí)警察還可能擔(dān)負(fù)非警務(wù)的任務(wù)，使得一線執(zhí)法警力更加缺乏。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國警輔人員人數(shù)已超過300萬大關(guān)，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于正式民警，聘用警輔人員協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序和服務(wù)人民群眾，有效緩解了基層警力嚴(yán)重不足的窘境，將許多專業(yè)警力從冗雜機(jī)械、非核心的任務(wù)中解放出來，投入到關(guān)鍵的任務(wù)中。

(二)優(yōu)化警力結(jié)構(gòu)配置

根據(jù)現(xiàn)代警務(wù)資源配置“無增長改善論”，在不增加正式民警編制的前提下，警輔機(jī)制將警力資源按比例合理配置，使得公安力量得到優(yōu)化和提升。除此之外，公安機(jī)關(guān)招聘的警輔人員大多來自社會(huì)各層，他們的知識(shí)技能涉及警察之外很多其他領(lǐng)域，打破了傳統(tǒng)警務(wù)執(zhí)法的積弊，推動(dòng)了公安系統(tǒng)的優(yōu)化創(chuàng)新，也促進(jìn)了社會(huì)治安管理向現(xiàn)代化更高層次發(fā)展。

(三)節(jié)約政府行政成本

警輔人員非國家正式公務(wù)員，不占用公安機(jī)關(guān)的警察編制，他們的工資報(bào)酬、福利待遇相比于民警較低，政府或公安機(jī)關(guān)只需依法支付基本的勞務(wù)報(bào)酬，減少了用警成本。警輔機(jī)制的出現(xiàn)，大大減輕了政府的財(cái)政壓力，有效降低了行政成本。

(四)推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

黨的十九大后，我國社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)一個(gè)社會(huì)解決了吃飽穿暖的問題后，人民會(huì)注重更高層次的安全穩(wěn)定問題，警輔力量作為一支專業(yè)性的群防群治隊(duì)伍，為穩(wěn)定社會(huì)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和保障公民安全發(fā)揮了巨大作用。另外，由于警輔人員招錄門檻較低，工作相對(duì)穩(wěn)定且待遇不差，加之近年來高校畢業(yè)生激增，就業(yè)壓力大，警輔崗位大大緩解了社會(huì)整體就業(yè)壓力，也減少了社會(huì)閑散人員的數(shù)量，增強(qiáng)了社會(huì)整體治安水平。

[ 注 釋 ]

①史全增.中國警務(wù)輔助人員管理制度研究[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2018.11.

②王焱，殷建國.論我國警務(wù)輔助力量的體制建設(shè)[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(4).

③石佑啟.論公共行政變革與行政行為理論的完善[J].中國法學(xué)，2005(2).

④王洪芳.對(duì)我國輔警身份定位和權(quán)責(zé)配置規(guī)定的幾點(diǎn)質(zhì)疑.理論界，2012(12).