國家與社會視角下的村民委員會——村民委員會性質(zhì)考察

謝麗娜

廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西 南寧 530022

1977年在安徽鳳陽小崗村出現(xiàn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沖垮了原有的“政社合一”的人民公社制度之后，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了一定程度上的失序狀態(tài)，從嚴(yán)密控制的體制中脫身出來的農(nóng)村社會茫然失措。1980年廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村民自發(fā)建立起了一種全新的組織——村民委員會，引發(fā)了中國農(nóng)村的又一次“悄然革命”。1982年憲法修改對農(nóng)村基礎(chǔ)組織建設(shè)給予了重視，在憲法中對村民委員會的法律地位予以確認(rèn)，并將其性質(zhì)定位為我國農(nóng)村基層群眾性自治組織。隨后1987年《村民委員會組織法(試行)》和1998年的正式的《村民委員會組織法》將村民委員會制度在中國農(nóng)村推廣開來。由村民自發(fā)而組建而后得到國家法律的認(rèn)可和支持的村民委員會制度到底屬于何種性質(zhì)卻一直存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為村民委員會是基層群眾性自治組織，是中國基層民主的基本形式；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為村民委員會實(shí)際上是一級基層政權(quán)，是國家權(quán)力在基層的衍生，是特定政治和社會情勢下國家治理的一種方式。①從實(shí)踐來看，通過村民委員會“海選”、村務(wù)公開等一系列做法，村委會制度無疑對中國基層民主起到了重要的推動作用。然而在承認(rèn)這一結(jié)論的基礎(chǔ)上，對這一基層民主在性質(zhì)上到底是屬于基層政權(quán)民主還是基層社會民主一直存在爭議，這就需要對村委會的法律性質(zhì)進(jìn)行探討。

一、理想模式下的村民委員會制度

(一)村民委員會概念分析

根據(jù)《憲法》規(guī)定，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會由村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但實(shí)際生活中，我們又經(jīng)常提到“選舉”村民委員會，又把村民委員會作為一個機(jī)構(gòu)。那么村民委員會究竟是一個組織還是一個機(jī)構(gòu)呢？所以首先要對“村民委員會”這個概念進(jìn)行辨析。

憲法和組織法所指的村民委員會是指村民自治組織，指以村為地域范圍，由全體村民所組成的一個自治共同體，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，它既包括村民委員會，也包括在村民委員會之下設(shè)置的人民調(diào)解委員會、治安保衛(wèi)委員會等，此外還有村民小組，村民代表大會，村民會議，村民選舉委員會以及村務(wù)公開小組、村民理財(cái)小組等等。這是一種廣義上的村民委員會，即指由全體村民組成的自治共同體。而狹義上的村民委員會則僅僅指由村民選舉產(chǎn)生的村民自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)即村民委員會，一般由村民委員會主任、副主任和委員組成。本文所指的村民委員會除特別指明外是指廣義上的村民委員會。

(二)理想模式下的村委會制度

依據(jù)憲法和村委會組織法的規(guī)定，村民委員會是農(nóng)村群眾性自治組織。廣大村民都是農(nóng)村自治的主體，村民依法辦理自己的事情。這種法律規(guī)定和學(xué)者論述的制度具有以下特征：第一，民主性。村民委員會和其他村民自治組織的成員來自于村民，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民會議享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。如對村民委員會成員工作進(jìn)行評議，對村民委員會的工作報(bào)告進(jìn)行審議，村民對村委會成員還享有罷免權(quán)。第二，自治性。針對本村內(nèi)涉及村民利益的重大事項(xiàng)村民享有決策權(quán)，如分配使用集體經(jīng)濟(jì)收益，籌集村辦公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)，村民土地承包經(jīng)營方案等。村民還可以制定村民自治章程和村規(guī)民約來對本村進(jìn)行管理。對村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，非經(jīng)法律規(guī)定，任何組織和個人不得干預(yù)，都由村民自己依法決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會之間不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。第三，群眾性或者社會性。村一級是由村民進(jìn)行自我管理的共同體，在法律規(guī)定的自治范圍內(nèi)自治，非依法律規(guī)定，國家權(quán)力不得隨意干涉，村委會的“干部”來自村民，其身份仍然是村民，不屬于國家編制。

然而實(shí)踐中的村民委員會制度是否如此呢？從這么多年的實(shí)踐來看，村民委員會制度的實(shí)際操作與法律規(guī)定和學(xué)者的闡述相去甚遠(yuǎn)。作為自治機(jī)構(gòu)村民委員會的選舉成為形式，一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派候選人，或者選舉之后必須得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同意才能上任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級事務(wù)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)制，對村級事務(wù)包辦代替，村委會成為了其下級機(jī)構(gòu)，對村干部實(shí)行“誡免制”，代替村委會對農(nóng)民集體土地進(jìn)行出讓，對村級財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”等等。對于理想模式和現(xiàn)實(shí)操作的脫節(jié)，我們就不得不再去反思村民委員會的性質(zhì)，以把握問題的癥結(jié)。

二、自治視野下的村民委員會制度

(一)社會自治與地方自治

自治是指自我管理，處理自己的事務(wù)，并對其行為獨(dú)立負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)，與“他治”相對，區(qū)別于對外來權(quán)力的服從。

從國家層面來看，自治包括三個層次。第一層次就是最高形式的國家層面的自治，即作為主權(quán)國家能夠不受他國干涉獨(dú)立自主地行使對內(nèi)的最高權(quán)和對外的獨(dú)立權(quán)；第二層次的自治是地方自治，是在中央監(jiān)督下，地方有自主處理與本地方有關(guān)的事務(wù)的權(quán)力。它區(qū)別于在中央權(quán)力集中的體制下，地方無任何主動性，一切聽從中央的計(jì)劃和安排。在法治和憲政興起的今天，地方自治不但被視為是對集中制的突破，而且地方自治被看作是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。②但是這種自治仍然是一種國家權(quán)力意義上的自治，只不過它體現(xiàn)中央和地方權(quán)力的平衡。第三層次的自治是社會自治，國家讓渡一部分權(quán)力給社會，由社會自行處理相關(guān)事務(wù)。在傳統(tǒng)國家，社會生活的各個方面都政治化，國家的政治權(quán)力幾乎遍及于社會的方方面面；但在近代民主制度興起之后，國家權(quán)力開始從一些領(lǐng)域退出，為社會自治留出空間，社會公權(quán)力得以產(chǎn)生，市民社會出現(xiàn)。社會自治的本質(zhì)是國家權(quán)力和社會權(quán)力之間的一種制衡，國家公權(quán)力與社會自治權(quán)之間這種分離與制衡的良性互動關(guān)系，使得一方面國家公權(quán)力保障社會自治在一定范圍內(nèi)能夠得到充分行使，另一方面社會自治制約國家公權(quán)在自治領(lǐng)域的不法擴(kuò)張。

我國憲法和相關(guān)法律將村民委員會制度定位為一種群眾性的自治制度。但是這種自治是地方自治還是社會自治呢？針對這一問題有學(xué)者提出了“村民自治”(The villagers’ self-government)和“村自治”(The village self-government)這兩個概念的區(qū)別。③“村民自治”是指以村民為主體，是社會自治，屬于基層社會民主的范疇；而“村自治”則是以村為單位，是地方自治，是國家權(quán)力在基層的民主化，屬于基層政權(quán)范疇。從上述關(guān)于理想化的村民委員會制度的特征來看，我國現(xiàn)有的村民委員會無疑就屬于社會組織，是社會自治范疇，是社會權(quán)利和國家權(quán)力的對抗與制衡。但是，實(shí)際中的村民委員會是否如此，有待于研究分析。

(二)從產(chǎn)生背景來探究村民委員會性質(zhì)

從我國村民委員會制度產(chǎn)生的背景來看，它是在人民公社解體之后，為填補(bǔ)農(nóng)村基層政權(quán)真空而創(chuàng)設(shè)，因此其產(chǎn)生和發(fā)展都離不開中央有計(jì)劃有步驟的推動。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來的“政社統(tǒng)一”的人民公社制度，無法對農(nóng)村進(jìn)行有效的管理，之后，中央和政府以廣西等地農(nóng)民創(chuàng)造的“村委會”為模式，進(jìn)行立法確認(rèn)，并推廣。因此，國家制定的是《村民委員會組織法》而不是《村民自治法》，村民委員會制度從其被國家“看上”的那一刻起就被看作是國家基層政權(quán)建設(shè)的一部分，是國家在農(nóng)村原有基層政權(quán)組織解體后，為廣大農(nóng)村重新確認(rèn)一種新的更加符合中國國情和農(nóng)村實(shí)際的管理組織，“國家在財(cái)政上無力負(fù)擔(dān)在農(nóng)村的龐大機(jī)構(gòu)，需要通過農(nóng)村社會再組織，尋找自費(fèi)而可靠的代理人”。④并且在中央發(fā)布的一系列文件中我們能清晰看到對農(nóng)村這一新的管理組織的定位，如加強(qiáng)“基層政權(quán)建設(shè)”、“農(nóng)村基層組織建設(shè)”。⑤在這些文件中，與“村民自治”同時出現(xiàn)的詞匯是“整頓”、“建設(shè)”、“部署”、“抓好”等行政體系內(nèi)話語。從中央到地方都一直強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，是做好村民自治工作的關(guān)鍵。

當(dāng)然與此相伴的還有，農(nóng)村的村民自治，村規(guī)民約的制定，“海選”，村務(wù)公開等等基層民主制度。它們都從一定意義上彰顯了村民在村級事務(wù)上的決定作用和村在自身事務(wù)上的自主性以及村民委員會制度對中國農(nóng)村基層民主的推進(jìn)。但是，這些對于村民來說這些都只是具有象征意義，從原來的生產(chǎn)隊(duì)到現(xiàn)在的村委會，在他們眼里更多的只是“換了一個名稱”，舉行村委會選舉，“只不過是在執(zhí)行上級部署的又一個任務(wù)”。⑥

所以，從其產(chǎn)生的背景來看，村民委員會制度只是原來基層政權(quán)缺失或者失效后的替代品，只不過采取了民主的形式，是國家權(quán)力在基層的自治化和民主化，是國家對地方的放權(quán)，而不是對社會的讓權(quán)，不是一種社會自治。

(三)自治權(quán)下的村民委員會性質(zhì)

無論是社會自治還是地方自治，自治權(quán)都是其核心。由于地方自治實(shí)際是一種國家權(quán)力的地方民主化，因此它更多表現(xiàn)為政治權(quán)利，如選舉權(quán)，復(fù)決權(quán)等等。而社會自治的自治權(quán)只要沒有超越法律的規(guī)定的自治范圍，就可以行使，包括社會生活的方方面面。

我國憲法和村民委員會組織法將村民自治定位于一種社會自治。村民的自治權(quán)主要包括：(1)選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。村民委員會由村民會議直接選舉產(chǎn)生，向村民會議報(bào)告工作，受村民會議的監(jiān)督，村民會議可以罷免不稱職的村委會成員。(2)對重大事項(xiàng)的決策權(quán)，只要是涉及村民利益的重大問題，村民都有權(quán)決定，可以是土地承包，宅基地的使用，也可以是公益事業(yè)的興建；(3)自治章程和村規(guī)民約的制定權(quán)等等。

村民的這些自治權(quán)某種程度上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重“侵權(quán)”。對于村民委員會的選舉和罷免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行指定候選人或者事后批準(zhǔn)以及對村委會成員實(shí)行“誡免制”等方式使得村民選舉只具有儀式上的審美性，而不具有現(xiàn)實(shí)中的有效性，村委會成為了其在該村落里的代理人。關(guān)于重大事項(xiàng)的決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“影子”幾乎無所不在，僅僅通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”就控制了村的財(cái)政大權(quán)。另外村規(guī)民約也被看作是政府推行行政管理和實(shí)現(xiàn)國家治理的方式而使用。

三、結(jié)語

村民委員會制度將龐大的分散的農(nóng)民群體組織成一個共同體，實(shí)現(xiàn)村民的自治。這種自治既有助于加強(qiáng)宏觀層面國家對地方的治理效果，又可間接推進(jìn)中國的國家權(quán)力與社會權(quán)力的分離與制衡。但是需要注意的是，我國的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是由國家賦予的，是一種人為的創(chuàng)設(shè)，并且在實(shí)踐中很大程度上表現(xiàn)為村民委員會的國家行政功能與基層地方自治功能(政務(wù)和村務(wù))邊界不清晰，村民委員會在我國實(shí)際操作中并不是完全意義上的群眾自治組織，它同時還具有一定的基層地方行政功能，而且在某種程度上，其行政功能日益超過其自治功能。

當(dāng)然，目前在中國農(nóng)村，普遍存在社會組織化程度低、現(xiàn)代民主理念欠缺等實(shí)現(xiàn)自治所需的現(xiàn)代社會發(fā)育嚴(yán)重不足問題以及部分客觀勢力的存在也是我們在研究和分析中國農(nóng)村社會自治和社會自治化程度時所必須關(guān)注的。⑦村一級的自治不僅需要民主的形式，從根本意義上來說它最終依賴的是現(xiàn)代民主意識這一土壤，只有通過自下而上的民主理念和民主習(xí)慣的養(yǎng)成才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會自治。

[ 注 釋 ]

①何海波.《通過村民自治的國家治理》[C].載于《中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2010年會論文集》.

②【日】杉原泰雄.《憲法的歷史》[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：187.

③徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》[M].華中師范大學(xué)出版社，1997：15-16.

④何海波.《國家治理視角下的村民委員會》[M].載于羅豪才主編：《行政法論叢》第五卷，法律出版社.

⑤如1989年民政部《全國基層政權(quán)建設(shè)工作座談會會議紀(jì)要》、1995年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村民委員會建設(shè)工作的通知》、1998年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》等文件.

⑥張厚安，徐勇，項(xiàng)繼權(quán)等.《中國農(nóng)村村級治理——22個村的調(diào)查與比較》[M].華中師范大學(xué)出版社，2000：109.

⑦這里的“客觀勢力”主要指農(nóng)村的宗派，家族等非村民自治的組織的存在.