環(huán)境法基本原則在黨內(nèi)法規(guī)中的體現(xiàn)

黃 偉

常州大學(xué)，江蘇 常州 213164

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，“綠水青山就是金山銀山”寫入黨章，說明新時(shí)期中央對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視。同時(shí)，在十八大以來“全面從嚴(yán)治黨”的治國理政方略下，中共中央力圖通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化來推動(dòng)國家治理體系的現(xiàn)代化，并于2013年5月，頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的基本規(guī)范。此后黨內(nèi)法規(guī)在包括環(huán)保工作在內(nèi)的各項(xiàng)重大領(lǐng)域開始發(fā)揮重要影響。在制定有關(guān)環(huán)境治理的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，環(huán)境法的許多基本原則和理念也進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中。

一、黨的政策及黨內(nèi)法規(guī)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)

(一)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)環(huán)保工作的指導(dǎo)

黨內(nèi)法規(guī)，又稱政黨法，黨的章程，黨的規(guī)章制度，黨的工作，活動(dòng)和黨的規(guī)范的黨員和黨的組織，以及中央組織部中央紀(jì)委，中央的行為內(nèi)的規(guī)章制度黨委部門和各省制定的總稱。①近年來我國加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)的立法工作，法學(xué)界傳統(tǒng)的觀點(diǎn)往往對(duì)法與國家問題進(jìn)行綜合考量?！胺ㄖ傅氖且試覟橹黧w制定并推行出來的，在國家強(qiáng)制力支撐下全面執(zhí)行的一切行為規(guī)范”。②但是隨著社會(huì)的發(fā)展，國家治理方式的多元，法律的概念也有所延展?，F(xiàn)代法治不僅包括國家法律，而且包括社會(huì)和國際法。我國作為社會(huì)主義國家，法律體系主要包含三個(gè)部分，一是國家有權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律。二是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法律法規(guī)，三是其它社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)部自治規(guī)章和協(xié)定等，共同構(gòu)成了廣義的中國特色社會(huì)主義法律體系。③

第十八大和十八屆三中全會(huì)都對(duì)生態(tài)文明改革問題進(jìn)行了重點(diǎn)討論。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作進(jìn)行強(qiáng)化，以生態(tài)文明和治理體系建設(shè)的有關(guān)要求為依據(jù)，從新型法治主體結(jié)構(gòu)出發(fā)，立足于黨領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作，國家主體開展環(huán)保工作，完善并創(chuàng)造了有關(guān)監(jiān)管機(jī)制，將黨對(duì)環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)，不同主體以國家立法為依據(jù)對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)當(dāng)成環(huán)保部門基本的工作理念。黨的十九大結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)和改革的具體實(shí)踐，再次修改了黨章，將中國社會(huì)的主要矛盾確立為“群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活需求與和發(fā)展不均衡，不充分的矛盾”。與此相適應(yīng)，生態(tài)文明進(jìn)入黨章，在黨內(nèi)具有法律法規(guī)的重大約束力。從此，生態(tài)文明建設(shè)不再是一個(gè)或幾個(gè)部門的責(zé)任，而是全黨的政治追求、政治任務(wù)和政治紀(jì)律。

(二)環(huán)境法的基本原則

在汪勁教授看來，環(huán)境法的基本原則為：制定和推行環(huán)境法的過程中應(yīng)該對(duì)具備極強(qiáng)約束力的基礎(chǔ)性，根本性準(zhǔn)則進(jìn)行遵循，該原則體現(xiàn)的是環(huán)境法對(duì)基本性環(huán)保理念的踐行，也通過環(huán)境立法對(duì)環(huán)境法根本性內(nèi)涵，原理和國家環(huán)保政策的反映。環(huán)境法基本原則是由立法工作“認(rèn)可的，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境法本質(zhì)及特征進(jìn)行反映的原則，也是整體環(huán)境法體系內(nèi)普遍存在的，具有巨大指導(dǎo)意義的原則?！雹苤袊h(huán)境法的基本原則包括以下四個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則

人們也通常以協(xié)調(diào)和發(fā)展原則對(duì)其進(jìn)行描述，具體指的是，環(huán)保工作和社會(huì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)建設(shè)保持協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大效益進(jìn)行兼顧。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境，對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用，提升環(huán)境保護(hù)工作水平，增強(qiáng)資源再生能力，高效，持續(xù)的運(yùn)用資源，為經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)根基。

2.預(yù)防原則

該原則指的是，環(huán)保工作的核心在于對(duì)環(huán)境污染和破壞問題進(jìn)行預(yù)先防控，此外，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染和破壞問題進(jìn)行及時(shí)，有效的處理，對(duì)生態(tài)和自然環(huán)境進(jìn)行盡可能的恢復(fù)，確保生態(tài)和財(cái)產(chǎn)安全，為人類健康提供堅(jiān)實(shí)的保障。此原則追求的是，環(huán)保工作中對(duì)預(yù)防工作進(jìn)行優(yōu)先關(guān)注，將問題控制在萌芽狀態(tài)。在剛開始開發(fā)建設(shè)工作的時(shí)候就將污染消除措施明確的提出來。努力實(shí)現(xiàn)源頭治污和控污，對(duì)環(huán)境污染問題所引發(fā)的不良后果進(jìn)行盡可能的防控與規(guī)避。

3.原因者擔(dān)責(zé)原則

具體指在自然資源和能源開發(fā)利用過程中，在利用資源和能源的過程中進(jìn)行污染物的排放，就此對(duì)由此引發(fā)的環(huán)境污染和損害問題進(jìn)行妥善處理的責(zé)任，由開發(fā)應(yīng)該商和污染者承擔(dān)。

4.公眾參與原則

此原則也被稱作環(huán)境民主或依賴群眾環(huán)保原則。此原則指引群眾在環(huán)保工作中積極主動(dòng)的參與進(jìn)來，以法律為依據(jù)，對(duì)污染情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)環(huán)境權(quán)利進(jìn)行保障和維護(hù)。對(duì)于環(huán)保和環(huán)境決策等活動(dòng)，公民享有一定的參與權(quán)，以公民利益為目標(biāo)，將科學(xué)合理的決策制定出來。

二、黨內(nèi)法規(guī)確立的制度體現(xiàn)了環(huán)境法基本原則

黨的十八大以來，黨中央開始重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。讓黨通過制度來加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。2013年中共中央出臺(tái)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，制定黨內(nèi)法規(guī)的五年規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)。以此為根基，對(duì)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等黨內(nèi)法規(guī)或者改革文件，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、中央環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)等舉措得以實(shí)施。

(一)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度

生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的新考評(píng)體系要求，對(duì)可以將生態(tài)文明要求反映出來的目標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建，對(duì)有關(guān)考核方式和獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行建立和明確。將資源消耗和環(huán)境破壞等生態(tài)效益指標(biāo)引入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合考評(píng)體系內(nèi)，完善政績(jī)考核辦法，實(shí)行基于區(qū)域主體功能定位的差異化考核制度。限制開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)脆弱國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，取消區(qū)域GDP評(píng)估；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效考評(píng)；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)進(jìn)行明令禁止，評(píng)價(jià)自然資源的真實(shí)性和完整性。這一評(píng)價(jià)機(jī)制是在考核評(píng)價(jià)機(jī)制中對(duì)環(huán)境法領(lǐng)域許多環(huán)境保護(hù)概念和法律原則的借鑒和融合。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)制度

自然資源資產(chǎn)通過《有關(guān)開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方案》被引入到領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)工作中，此舉具有明顯的創(chuàng)新性。以往時(shí)候，僅以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，也被俗稱為“廉政審計(jì)”。引入自然資源資產(chǎn)的審計(jì)，勢(shì)必會(huì)讓黨政機(jī)關(guān)和國企領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策制定的時(shí)候?qū)⑸鷳B(tài)因素充分考慮在內(nèi)。

在領(lǐng)導(dǎo)上任時(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有多少生態(tài)資源，如水、森林、草原等，都應(yīng)該計(jì)算在內(nèi)。當(dāng)你離任時(shí)，你必須檢查這些生態(tài)系統(tǒng)是否相對(duì)平衡，它們是否沒有被大規(guī)模破壞，如果沒有，則可以調(diào)去其他地方。和科學(xué)發(fā)展觀不符，極大的消耗了生態(tài)資源并嚴(yán)重的破壞了環(huán)境，應(yīng)該就此承擔(dān)起巨大責(zé)任，不得進(jìn)行崗位調(diào)動(dòng)或升遷，提拔后也應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行追求。假若決策過程中忽略了資源和生態(tài)環(huán)境，由此產(chǎn)生不良影響的，應(yīng)該對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)；對(duì)職責(zé)履行不力的，對(duì)監(jiān)督不力、玩忽職守的，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的監(jiān)督責(zé)任。這有利于領(lǐng)導(dǎo)干部將科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀樹立起來，為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)根基。

(三)環(huán)境損害責(zé)任追究“黨政同責(zé)”

習(xí)近平總書記在第十四次改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提到，生態(tài)環(huán)保工作能不能全面推行下去，領(lǐng)導(dǎo)干部起到了關(guān)鍵性作用。應(yīng)該嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)范，嚴(yán)肅認(rèn)真的進(jìn)行責(zé)任追究，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的有關(guān)要求進(jìn)行嚴(yán)格遵循，從決策、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任出發(fā)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)進(jìn)行明確⑤，對(duì)和生態(tài)環(huán)境破壞有關(guān)的干部進(jìn)行追責(zé)，不管他還在不在原來的工作崗位上，追責(zé)工作都要持續(xù)進(jìn)行下去。⑥黨委政府應(yīng)該對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和強(qiáng)化。有關(guān)政府部門應(yīng)該各司其職，形成合力。

《領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境破壞責(zé)任追究辦法》率先對(duì)“黨政同責(zé)”的有關(guān)要求進(jìn)行了明確。長(zhǎng)期以來我國的環(huán)境監(jiān)督工作主要針對(duì)企業(yè)和政府，發(fā)生環(huán)境事故，一般要追究地方政府責(zé)任，由于黨內(nèi)法規(guī)和國家法規(guī)沒有明確規(guī)定黨委在環(huán)境保護(hù)方面的具體責(zé)任，致使黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任被弄虛作假。在發(fā)生環(huán)境事故時(shí)，通常是政府系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到懲罰。現(xiàn)在中央提出了“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，即黨委和政府都要承擔(dān)責(zé)任。⑦

環(huán)境法范疇內(nèi)的污染者治理責(zé)任一般是指污染的直接責(zé)任人有治理有由自己行為導(dǎo)致的環(huán)境污染的責(zé)任。政府通常稱為中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的掌控主體，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)審批中掌握著巨大權(quán)力。在許多環(huán)境事故中，地方黨政機(jī)關(guān)通常都是是共同責(zé)任人。對(duì)于環(huán)境污染問題也具有追究其責(zé)任的必要?！包h政同責(zé)”原則的確立在立法角度可以說是環(huán)境法中開發(fā)者保護(hù)、污染者治理原則在黨內(nèi)法規(guī)中的體現(xiàn)。

三、相關(guān)制度落實(shí)的具體建議

(一)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)體系進(jìn)行完善

對(duì)生態(tài)文明績(jī)效考評(píng)工作組進(jìn)行組建，將協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制建立起來，改進(jìn)考核統(tǒng)計(jì)制度，增設(shè)滿足生態(tài)文明績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系需要的基礎(chǔ)指標(biāo)，規(guī)范資源環(huán)境生態(tài)統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)內(nèi)容與統(tǒng)計(jì)方法，建立必要的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，形成合理適用的資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

積極推進(jìn)監(jiān)督主體多元化。建議建立健全一套政府主導(dǎo)、公眾參與以及過程透明的有針對(duì)性的考核民主協(xié)商機(jī)制，重視非政府組織的積極作用，探索設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)組委會(huì)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)工作進(jìn)行專家咨詢機(jī)制的建立，將社會(huì)大眾媒體監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來，提高包括各級(jí)黨委政府在內(nèi)的全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度和參與程度。

(二)完善自然資源離任審計(jì)制度

其一，要體現(xiàn)專業(yè)性。雖然自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的承擔(dān)主體是審計(jì)部門，然而在現(xiàn)實(shí)工作中，審計(jì)部門并非絕對(duì)擅長(zhǎng)于自然資源的資產(chǎn)審計(jì)，這就需要審計(jì)部門要將環(huán)保、國土、水利方面的專家通力合作，以專家身份來做指導(dǎo)，如此才能讓此次審計(jì)更有可信度。

其二，落實(shí)公眾參與原則，廣泛聽取群眾意見。對(duì)于地方自然資源資產(chǎn)和生態(tài)的變化，除了專家與部門，土生土長(zhǎng)的當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姼邪l(fā)言權(quán)。對(duì)此，審計(jì)部門也要多進(jìn)基層走訪廣大群眾，聽取他們對(duì)地方發(fā)展與生態(tài)變化的意見，讓審計(jì)報(bào)告成為緊密聯(lián)系群眾與地方未來發(fā)展規(guī)劃的紐帶。

其三，責(zé)任認(rèn)定要功過分明。自然資源資產(chǎn)審計(jì)量化不能光看負(fù)面問題，也需看到其正面的作用。不能矯枉過正，片面強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境而影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是要吸收和落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合全面考察，避免偏廢。

(三)建立地方黨委的生態(tài)環(huán)境報(bào)告制度

實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)”需要要強(qiáng)化各級(jí)黨委的環(huán)境責(zé)任主體意識(shí)，要求黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)所管理地方的生態(tài)環(huán)境狀況有一個(gè)比較宏觀和準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，因此，應(yīng)敦促地方黨委、各國政府及其主要官員向上級(jí)提交年度報(bào)告，說明其在環(huán)境保護(hù)工作中的職責(zé)。環(huán)保部門在各級(jí)建立機(jī)制，每個(gè)季度將案件提交黨的環(huán)保部門，環(huán)境績(jī)效考核納入黨委的使用干部的重要依據(jù)中。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入日常工作范圍。

四、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入到環(huán)保領(lǐng)域是近幾年來的新趨勢(shì)，勢(shì)必需要對(duì)原有的環(huán)境法律進(jìn)行借鑒，同時(shí)也對(duì)我國環(huán)境法律和治理體制產(chǎn)生變革和沖擊。新的舉措會(huì)產(chǎn)生新的問題，新的問題需要新的方法去解決。相信這一探索和磨合的過程還有許多研究的余地。

[ 注 釋 ]

①陳柏峰.黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，25(03)：105-117+174.

②孫笑俠.法理學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2008.

③周望.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系[J].理論探索，2018(01)：22-31+55.

④汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.08.

⑤葛察忠，翁智雄，趙學(xué)濤.環(huán)境保護(hù)督察巡視：黨政同責(zé)的頂層制度[J].中國環(huán)境管理，2016，8(01)：57-60+29.

⑥常紀(jì)文.黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)：環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》之解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2015，43(21)：12-16.

⑦常紀(jì)文.黨政同責(zé)，各擔(dān)什么責(zé)?[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015(Z1)：40.