淺議我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度的發(fā)展

曲豐年 鄭重

中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)從無(wú)到有，從小到大，從弱到強(qiáng)，走過了二十余載不平凡的發(fā)展路程。其間有高歌猛進(jìn)，也有急彎險(xiǎn)灘。時(shí)至今日，互聯(lián)網(wǎng)已全面而深入地影響著中國(guó)人生產(chǎn)生活的方方面面。二十多年來(lái)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)迅速崛起，通過技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，走出了一條中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之路。與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管制度也經(jīng)歷了規(guī)范化、細(xì)節(jié)化、模塊化、法制化的發(fā)展路程?，F(xiàn)如今，國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理基本實(shí)現(xiàn)了全網(wǎng)覆蓋，涵蓋了網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)、域名注冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)安全、版權(quán)保護(hù)、新聞信息、內(nèi)容管理等眾多領(lǐng)域。與之相應(yīng)的，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策也區(qū)分為物理網(wǎng)絡(luò)接入和信息內(nèi)容監(jiān)管兩大模塊。區(qū)別于物理網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管以及電信、電力、鐵路等自然壟斷領(lǐng)域的政府監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管，尤其是具有強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)屬性的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，不僅涉及經(jīng)濟(jì)效益，更是政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)等多種復(fù)雜要素共同博弈的領(lǐng)域。同時(shí)，隨著直播、分發(fā)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管也正在面對(duì)移動(dòng)端新業(yè)態(tài)的新發(fā)展規(guī)律的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度的現(xiàn)狀

（ 一） 互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)

從互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的整個(gè)管理流程來(lái)看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管包括接入管制、安全監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管三個(gè)主要環(huán)節(jié)。其中，涉及工業(yè)和信息化部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、公安部、國(guó)家安全部、中央網(wǎng)信辦、文化和旅游部、國(guó)家廣電總局等多個(gè)部門。

1、接入管制?；ヂ?lián)網(wǎng)文化企業(yè)多數(shù)屬于增值電信業(yè)務(wù)范圍，自2000年《中華人民共和國(guó)電信條例》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)接入互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行許可制度： 企業(yè)需取得省級(jí)電信管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)的《增值電信業(yè)務(wù)許可證》，即ICP證，或經(jīng)國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準(zhǔn)取得《跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。同時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)主管部門還負(fù)責(zé)通過網(wǎng)絡(luò)及信息安全技術(shù)，禁止隨意上傳虛偽假冒的網(wǎng)站。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理部門則負(fù)責(zé)對(duì)上網(wǎng)服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營(yíng)范圍實(shí)時(shí)調(diào)查，查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)或超出經(jīng)營(yíng)范圍等違法行為。

2、安全監(jiān)管。公安部、國(guó)家安全部主要負(fù)責(zé)執(zhí)行對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法活動(dòng)的打擊。公安部主要對(duì)網(wǎng)絡(luò)色情及宣揚(yáng)恐怖反動(dòng)等信息的監(jiān)控打擊，管理互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司的信息數(shù)據(jù)，打擊利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展違法行為。國(guó)家安全部主要監(jiān)察境外隨意散發(fā)不良信息的網(wǎng)站，并通知有關(guān)部門封堵。

3、內(nèi)容監(jiān)管。我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容監(jiān)管涉及的部門較多，如國(guó)務(wù)院新聞辦公室、中央網(wǎng)信辦、文化和旅游部、國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局等。內(nèi)容監(jiān)管主要包括：一是中央網(wǎng)信辦對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)、轉(zhuǎn)載服務(wù)、傳播平臺(tái)服務(wù)，以及對(duì)通過互聯(lián)網(wǎng)站、論壇、博客、公眾賬號(hào)、網(wǎng)絡(luò)直播等形式向社會(huì)公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督許可;二是文化和旅游部對(duì)網(wǎng)絡(luò)音樂、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)演出劇 （節(jié)） 目、網(wǎng)絡(luò)表演、網(wǎng)絡(luò)藝術(shù)品、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫等互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品進(jìn)行管理;三是國(guó)家新聞出版廣電總局對(duì)利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布電影電視視聽節(jié)目 （包括影視作品和視音頻產(chǎn)品、直播和轉(zhuǎn)播體育比賽活動(dòng)、廣播電視節(jié)目） 的內(nèi)容進(jìn)行審核。從各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)發(fā)展的影響來(lái)看，接入監(jiān)管主要是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)的域名注冊(cè)進(jìn)行管理，安全監(jiān)管主要為事中事后監(jiān)管的方式。因此，這兩個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管較少涉及影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的問題。但內(nèi)容監(jiān)管一方面涉及較多事前審批程序，另一方面內(nèi)容審核把控標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不確定，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行過程中監(jiān)管方式與市場(chǎng)規(guī)律產(chǎn)生了一些矛盾。

（ 二） 互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容監(jiān)管的基本框架

1998年是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)全面商用化、民用化的起點(diǎn)，搜狐、騰訊、新浪等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相繼成立。同年，信息產(chǎn)業(yè)部成立，成為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的主管部門。接下來(lái)，國(guó)務(wù)院新聞辦網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳局、國(guó)家廣電總局社會(huì)管理司網(wǎng)絡(luò)傳播處、國(guó)家新聞出版總署電子音像網(wǎng)絡(luò)出版管理司等具體管理部門成立，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管體系也開始逐步搭建。隨著新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，與之相應(yīng)的管理政策文件也相繼出臺(tái)。當(dāng)前階段，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容監(jiān)管方式側(cè)重于事前許可制的監(jiān)管方式，輔之于事中和事后監(jiān)管 ，資質(zhì)管理構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容監(jiān)管的基本框架。這個(gè)框架由以下主要政策法規(guī)文件構(gòu)成：

2000年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)電信條例》;2007年12月，國(guó)家廣電總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》;2002年9月，文化部頒布《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》;2003年5月，文化部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》;2007年12月，廣電總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》;2009年4月，廣電總局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容管理的通知》;2012年7月，廣電總局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》;2016年2月，國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》;2016年11月，國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目規(guī)劃建設(shè)和管理的通知》;同月，中央網(wǎng)信辦發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》;2016年12月，文化部《文化部關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知》;2017年6月，國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)文學(xué)出版服務(wù)單位社會(huì)效益評(píng)估試行辦法》;2017年9月，工信部發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法》。

1、對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)大體實(shí)行三部門分業(yè)監(jiān)管方式?；ヂ?lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)分別屬于國(guó)家廣電總局、文化和旅游部、中央網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)監(jiān)管?！痘ヂ?lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》 《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理辦法》三個(gè)政策文件，以事前審批許可制度基本框定了各個(gè)部門互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容管理的行業(yè)范圍。其中，國(guó)家廣電總局2007年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)視聽 節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》明確規(guī)定：提供互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)的主體，應(yīng)取得信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證;文化和旅游部2003年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定：提供網(wǎng)絡(luò)音樂娛樂、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)演出劇 （節(jié)） 目、網(wǎng)絡(luò)表演、網(wǎng)絡(luò)藝術(shù)品、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫等互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的主體，應(yīng)取得網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證;中央網(wǎng)信辦2017年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定： 提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的主體，應(yīng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可證。

2、互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行三重管理方式。即互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)文化產(chǎn)品和服務(wù)，須事前獲得三重許可資質(zhì)。一是基本資質(zhì)，即經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)增值電信業(yè)務(wù)的主體， 需取得工信部頒發(fā)的增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證 （ICP證） 。由于互聯(lián)網(wǎng)文化業(yè)務(wù)大多數(shù)屬于增值電信業(yè)務(wù)范圍，因此，經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容的主體基本上都必須持有此證。二是行業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，即所屬不同行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)主體，須持有網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證、信息網(wǎng)絡(luò)傳播許可證、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可證等不同類型的許可證。三是產(chǎn)品創(chuàng)作資質(zhì)，即創(chuàng)作不同類型文化產(chǎn)品和服務(wù)，還須持有相應(yīng)的產(chǎn)品創(chuàng)作許可證。例如，網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目創(chuàng)作須持有廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)許可證，網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)須持有營(yíng)業(yè)性演出許可證，網(wǎng)絡(luò)游戲制作運(yùn)營(yíng)須持有互聯(lián)網(wǎng)出版許可證等。其中，《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》等具體政策文件，對(duì)不同產(chǎn)品的創(chuàng)作資質(zhì)均做出了詳細(xì)規(guī)定。

3、互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容監(jiān)管并用多重具體舉措。雖然當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容監(jiān)管側(cè)重于以許可制為核心的制度化管理，但準(zhǔn)入限制、內(nèi)容審核、備案管理、平臺(tái)協(xié)管、行業(yè)自治、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管也是重要的輔助監(jiān)管手段 。

一是準(zhǔn)入限制。準(zhǔn)入限制主要是指對(duì)具體互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入限制。例如，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可證的獲取設(shè)置了專業(yè)人員限制，規(guī)定申請(qǐng)主體須有5名以上在新聞單位從事新聞工作3年以上的專職新聞編輯人員;再如，對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證的獲取設(shè)置了股比限制，規(guī)定申請(qǐng)主體為國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股單位。二是內(nèi)容審核。內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)見諸網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)游戲等多種文化產(chǎn)品的創(chuàng)造要求之中，如對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容的審核上，《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容管理的通知》規(guī)定了暴力、反動(dòng)、宗教、色情等“二十一條”禁止內(nèi)容。三是備案管理。目前我國(guó)對(duì)部分網(wǎng)絡(luò)劇、微電影、影視類動(dòng)畫片、紀(jì)錄片、網(wǎng)絡(luò)電影等實(shí)行備案。四是平臺(tái)協(xié)管。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)劇、微電影、影視類動(dòng)畫片、紀(jì)錄片、網(wǎng)絡(luò)電影等實(shí)行備案管理的同時(shí)，也要求各個(gè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)設(shè)置審核員，進(jìn)行上線審核;對(duì)于網(wǎng)絡(luò)直播，則要求各個(gè)直播平臺(tái)配備專業(yè)人員對(duì)直播內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施監(jiān)控。五是行業(yè)自治。即發(fā)揮行業(yè)組織的作用，制定行業(yè)基本規(guī)范，如中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會(huì)制定發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容審核通則》。六是運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管主要是指是監(jiān)管部門開展的互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容專項(xiàng)整治行動(dòng)。

4、《電子商務(wù)法》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的法律約束。2019年1月，商務(wù)部頒布《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》并正式開始施行?！峨娮由虅?wù)法》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)劃定了法律適用范圍：

一是通過互聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)、傳播和流通的文化產(chǎn)品，主要包括：音像制品;游戲產(chǎn)品;演出?。ü?jié)）目;藝術(shù)品;動(dòng)畫等其他文化產(chǎn)品。

二是提供互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品及其服務(wù)的活動(dòng)，主要包括：1、互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的制作、復(fù)制、進(jìn)口、批發(fā)、零售、出租、播放等活動(dòng);2、將文化產(chǎn)品登載在互聯(lián)網(wǎng)上，或者通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)送到計(jì)算機(jī)、固定電話機(jī)、移動(dòng)電話機(jī)、收音機(jī)、電視機(jī)、游戲機(jī)等用戶端，供上網(wǎng)用戶瀏覽、閱讀、欣賞、點(diǎn)播、使用或者下載的傳播行為;3、互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的展覽、比賽等活動(dòng)。

三是互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品：是指通過互聯(lián)網(wǎng)生產(chǎn)、傳播和流通的文化產(chǎn)品，主要包括：1、專門為互聯(lián)網(wǎng)傳播而生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)音像（含VOD、DV等） 、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)演出?。ü?jié)） 目、網(wǎng)絡(luò)藝術(shù)品、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫畫（含F(xiàn)LASH等）等互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品;2、將音像制品、游戲產(chǎn)品、演出?。ü?jié)）目、藝術(shù)品和動(dòng)漫畫等文化產(chǎn)品以一定的技術(shù)手段制作、復(fù)制到互聯(lián)網(wǎng)上傳播的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品。四是互聯(lián)網(wǎng)文化活動(dòng)：是指提供互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品及其服務(wù)的活動(dòng)，主要包括：1、互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的制作、復(fù)制、進(jìn)口、批發(fā)、零售、出租、播放等活動(dòng);2、互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的展覽、演藝、藝術(shù)等活動(dòng)。

互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的發(fā)展難點(diǎn)

從行業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)到產(chǎn)品創(chuàng)作資質(zhì)的管理，輔之以平臺(tái)協(xié)管、備案管理、行業(yè)自治、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管等具體舉措，以及《電子商務(wù)法》搭建的法律準(zhǔn)繩，構(gòu)成了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的基本制度規(guī)范，對(duì)于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)文化市場(chǎng)發(fā)展秩序，保證互聯(lián)網(wǎng)文化安全起到了重要作用。但是，在運(yùn)行過程中，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管仍然存在一些阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，值得進(jìn)一步梳理和完善。

（ 一） 準(zhǔn)入門檻過高導(dǎo)致存在合法化的困難

目前，各部門對(duì)各類互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)的申報(bào)設(shè)置了較多限制條件，其中股比限制、專 業(yè)人員限制以及資本限制是影響互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)進(jìn)入的重要因素，在實(shí)際運(yùn)行過程中，與互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)自身特性不相適應(yīng)。例如，移動(dòng)游戲行業(yè)多以創(chuàng)業(yè)型小微企業(yè)為主，但當(dāng)前對(duì)移動(dòng)游戲的管理與這一行業(yè)特征存在較大矛盾。

首先，在注冊(cè)資金上，2011年正式發(fā)布的新版 《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，新增了對(duì)網(wǎng)游企業(yè)注冊(cè)資金不低于1000萬(wàn)元的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年移動(dòng)CP （內(nèi)容提供者） 高達(dá)5萬(wàn)人，并以中小型企業(yè)和獨(dú)立開發(fā)者為主。因此，這成為很多移動(dòng)游戲企業(yè)經(jīng)營(yíng)者高不可攀的進(jìn)入門檻。其次，在互聯(lián)網(wǎng)出版資質(zhì)的申報(bào)上，《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》中規(guī)定，只有具備互聯(lián)網(wǎng)出版資質(zhì)的游戲出版服務(wù)單位，才能辦理移動(dòng)游戲內(nèi)容審核、出版申報(bào)及游戲出版物號(hào)申領(lǐng)工作，而申請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)出版許可證的游戲出版服務(wù)單位須具備多種準(zhǔn)入條件，其中就要求至 少有5名專業(yè)編輯人員 （ 含2名或2名以上中級(jí)編輯） ，只有具有一定實(shí)力的游戲企業(yè)才具備互聯(lián)網(wǎng)出版資質(zhì)，小微移動(dòng)游戲創(chuàng)作團(tuán)隊(duì)則很難獲得傳統(tǒng)出版行業(yè)的專業(yè)技術(shù)認(rèn)證。這就導(dǎo)致市場(chǎng)進(jìn)入壁壘加大，小微企業(yè)進(jìn)入困難，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，一些普通的游戲創(chuàng)業(yè)公司無(wú)力完成一個(gè)游戲的版號(hào)審核流程，要通過出版社或有出版資質(zhì)的企業(yè)代辦審批業(yè)務(wù)，也為一些個(gè)人和中介提供了斂財(cái)機(jī)會(huì)。再如，《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》，要求網(wǎng)絡(luò)直播單位必須持有國(guó)家廣電總局頒發(fā)的信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證，但是申請(qǐng)此證必須是國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的單位。目前，國(guó)家新聞出版廣電總局在頒發(fā)了588張?jiān)S可證后已停止發(fā)放，已經(jīng)持證的大多數(shù)是傳統(tǒng)傳媒企業(yè)。這一方面導(dǎo)致以變相手段高價(jià)買賣許可證的現(xiàn)象，另一方面導(dǎo)致很多新申請(qǐng)的民營(yíng)直播平臺(tái)通過持牌企業(yè)入股、并購(gòu)持牌企業(yè)或者與持牌企業(yè)共用許可證的方式運(yùn)營(yíng)，例如目前騰訊、優(yōu)酷、土豆、愛奇藝、樂視等綜合性網(wǎng)絡(luò)視頻平臺(tái)與旗下直播平臺(tái)共用同一個(gè)許可證。

（二） 存在多頭管理的問題

傳統(tǒng)文化領(lǐng)域的管理分工明確，特點(diǎn)是以傳播介質(zhì)為依據(jù)。廣電系統(tǒng)管理依據(jù)的介質(zhì)是膠片，管理的是影視等音像制品;新聞出版單位管理依據(jù)的介質(zhì)是紙張，管理的是圖書、報(bào)刊等; 文化系統(tǒng)管理依據(jù)的介質(zhì)是舞臺(tái)，管理的是演藝;商務(wù)部依據(jù)的介質(zhì)就是市場(chǎng)，管理的也是市場(chǎng)。在實(shí)踐過程中，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)雖然在總體上實(shí)行各部門分業(yè)管理的方式，但互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代打破了各種介質(zhì)的劃分，這導(dǎo)致不同管理部門之間出現(xiàn)了較多的管理職責(zé)劃分不清、多頭管理的問題。

以互聯(lián)網(wǎng)直播行業(yè)為例，從資質(zhì)申請(qǐng)來(lái)看，除了需要工信部門的ICP備案和ICP許可之外，互聯(lián)網(wǎng)直播企業(yè)還必須接受多個(gè)部門的監(jiān)管：首先，必須持有國(guó)家廣電總局頒發(fā)的信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證;其次，文化和旅游部頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)文化文化管理暫行規(guī)定》也將網(wǎng)絡(luò)直播納入文件規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)演出劇 （節(jié)） 目、網(wǎng)絡(luò)表演監(jiān)管范圍，因此，企業(yè)還必須持有其頒發(fā)的網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證;最后，除了行業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)以外，在具體的創(chuàng)造資質(zhì)上也進(jìn)行規(guī)制，如，網(wǎng)絡(luò)直播企業(yè)如果要簽約主播進(jìn)行演出，則屬于營(yíng)業(yè)性演出范圍，按照規(guī)定，經(jīng)紀(jì)公司、演出機(jī)構(gòu)等要組織演出活動(dòng)的，必須先具備營(yíng)業(yè)性演出許可證;再如，網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)要上傳視頻獲取流量，還需具備廣電總局頒發(fā)的廣播電視節(jié)目制作許可證。同時(shí)，中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)提供者、互聯(lián)網(wǎng)直播發(fā)布者提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息，還需依法取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)，即所謂的“雙資質(zhì)”要求。多種資質(zhì)的重復(fù)申請(qǐng)，為互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)主體帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，這也不符合中央“放管服”的精神。

（ 三） 監(jiān)管方式落后和審批時(shí)間過長(zhǎng)

與傳統(tǒng)文化產(chǎn)品不同的是，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品具有周期短、時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，而在目前，程序繁瑣、監(jiān)管方式落后大大延長(zhǎng)了互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的上線周期，給企業(yè)造成不必要的負(fù)擔(dān)。例如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目規(guī)劃建設(shè)和管理的通知》規(guī)定，從2016年12月19日開始，所有視頻網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)大電影、網(wǎng)劇、網(wǎng)絡(luò)綜藝等網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容，都須實(shí)行重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目備案登記制度。即重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目上線前需要進(jìn)行“規(guī)劃備案”和“上線備案”兩次備案程序，兩次備案全部審核通過之后才能上線。兩次備案的審核周期均為 25個(gè)工作日，共需要50個(gè)工作日進(jìn)行審核，如果節(jié)目需要修改，則時(shí)間更長(zhǎng)。

再如，《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》規(guī)定，從2016年7月1日開始，移動(dòng)游戲須在通過有互聯(lián)網(wǎng)出版資質(zhì)的企業(yè)自審或出版社審定后，報(bào)省 （ 直轄市） 新聞出版局、國(guó)家新聞出版廣電總局兩級(jí)審核，取得移動(dòng)游戲出版刊號(hào)，方可運(yùn)營(yíng)。多數(shù)移動(dòng)游戲從業(yè)者 反映，這個(gè)過程包含了出版社到出版局再到國(guó)家新聞出版廣電總局三個(gè)環(huán)節(jié)，其中出版社審核時(shí)間為5—10個(gè)工作日，復(fù)審時(shí)間為5個(gè)工作日，出版局審核時(shí)間為15—20個(gè)工作日，如果在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)修改等要求，則時(shí)間更長(zhǎng)。那么按照以上審批程序，正常的審核時(shí)間一般是60—90個(gè)工作日，但是加上復(fù)審的時(shí)間，至少需要4—5個(gè)月。這么長(zhǎng)的時(shí)間段，對(duì)于講求時(shí)效的互聯(lián)網(wǎng)文化企業(yè)來(lái)說(shuō)是致命的。

（四） 海量?jī)?nèi)容審核難度大

互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品數(shù)量龐大，種類多樣，且增長(zhǎng)速度快，大大提升了審核監(jiān)管難度。2016年，網(wǎng)絡(luò)劇備案4558部，微電影和網(wǎng)絡(luò)大電影備案5556部，娛樂類欄目備案數(shù)611檔 6962期。而到了2018年，全年網(wǎng)絡(luò)備案劇僅1163部，微電影、網(wǎng)絡(luò)大電影、娛樂類欄目均有超過40%的下滑。由于海量的內(nèi)容造成審核時(shí)間的不斷堆積，給監(jiān)管工作帶來(lái)了極大壓力，無(wú)論是廣電總局還是各省局，其監(jiān)管隊(duì)伍人員數(shù)量十分有限。以北京市為例，北京市屬網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證單位123家，占全國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié) 目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)近五分之一，而北京市新聞出版廣電局投入網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目備案審查的人員編制也不過區(qū)區(qū)十六人，即便有外聘專家隊(duì)伍來(lái)輔助審查，也很難滿足迅速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需求。

總體來(lái)看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，仍然具有很強(qiáng)的傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管思維。如，對(duì)移動(dòng)游戲仍然按照傳統(tǒng)出版物的監(jiān)管方式，必須獲得“版號(hào)”方可上線;對(duì)直播行業(yè)的監(jiān)管仍然沿用傳統(tǒng)營(yíng)業(yè)性演出、廣播電視節(jié)目的規(guī)定，各個(gè)互聯(lián)網(wǎng)文化行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)仍然以傳統(tǒng)文化行業(yè)的專業(yè)技術(shù)職稱來(lái)限定。同時(shí)，對(duì)于數(shù)量大、變化快、時(shí)效性強(qiáng)的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品內(nèi)容，仍然堅(jiān)持事前審批的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，等等。這些監(jiān)管手段可以很好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)容監(jiān)管目標(biāo)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中由于不符合新行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，往往會(huì)孳生許多新的弊端。

不斷深化制度管理改革

目前，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容的監(jiān)管積極貫徹中央關(guān)于“線上線下一致原則”，但是堅(jiān)持線上與線下一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)主要是指文化內(nèi)容的審查標(biāo)準(zhǔn)，而審查方式則應(yīng)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品體量龐大、更新快、時(shí)效性強(qiáng)等特征進(jìn)行優(yōu)化。隨著5G時(shí)代的到來(lái)，速率的提高必然帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)容，這就要求監(jiān)管制度必須不斷深化改革，邁開大步，緊跟互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。

（一） 充分發(fā)揮協(xié)同治理作用，由單一管理向綜合治理轉(zhuǎn)變

綜合治理要求市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等參與其中，通過加強(qiáng)企業(yè)自查、行業(yè)自律等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理。首先，在企業(yè)自查方面應(yīng)提升互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)協(xié)管的作用。如對(duì)移動(dòng)游戲的監(jiān)管要借助各個(gè)移動(dòng)游戲發(fā)布平臺(tái)、渠道的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，如360手機(jī)助手、騰訊應(yīng)用寶、蘋果App Store等，圍繞平臺(tái)、渠道進(jìn)一步構(gòu)建監(jiān)管體制，進(jìn)一步發(fā)揮平臺(tái)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。其次，在行業(yè)自律方面，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，既需要由政府自上而下、層級(jí)結(jié)構(gòu)的管理方式，也需要與行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)性組織建立起橫向的聯(lián)合治理，后者是提升政府在監(jiān)管效能的重要方式。

我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)文化領(lǐng)域也具有各類行業(yè)協(xié)會(huì)，如中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會(huì)、中國(guó)軟件行業(yè)協(xié)會(huì)游戲軟件分會(huì)、中國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)、游戲工委等，政策也出臺(tái)了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容審核通則》《游戲軟件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》《中國(guó)綠色游戲評(píng)測(cè)與推薦制度》《移動(dòng)游戲內(nèi)容規(guī)范》等，但多數(shù)沒有被執(zhí)行。這在很大程度上是由于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)自身缺乏較強(qiáng)的權(quán)威性和組織作用。政府在監(jiān)管過程中應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、制度的認(rèn)可和運(yùn)用。最后，政府監(jiān)管部門也應(yīng)該進(jìn)一步理清部門之間管理職責(zé)和解決多頭管理的問題，形成更加高效的聯(lián)動(dòng)管理體制。

（二） 進(jìn)一步確立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確實(shí)行分類管理制度

在已發(fā)布的各類互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管文件中，雖然已經(jīng)明確了互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)主體不得提供危害國(guó)家安全、破壞民族團(tuán)結(jié)、擾亂社會(huì)秩序、危害社會(huì)公德等內(nèi)容的文化產(chǎn)品的禁令。但在具體評(píng)判過程中，這些內(nèi)容所對(duì)應(yīng)的具體行為、界定的具體標(biāo)準(zhǔn)仍然不清晰，從而造成內(nèi)容審核隨意性、主觀性較大的問題。下一步，我們應(yīng)該進(jìn)一步明確內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)法律法規(guī)，從而真正做到內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可依。同時(shí)，在內(nèi)容管理上，應(yīng)該按照具體題材敏感度實(shí)行分類管理，如： 對(duì)重大題材或者涉及政治、宗教等特殊題材的節(jié)目，要加強(qiáng)事前審查和備案;對(duì)一般性題材，可以考慮在審查方式、監(jiān)管手段上進(jìn)行區(qū)別和優(yōu)化，多采用自審、自查、誰(shuí)提供誰(shuí)負(fù)責(zé)以及事中事后監(jiān)管的方式。

（三） 不斷完善技術(shù)手段，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

事前審批與互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品時(shí)效性強(qiáng)、更新速度快的特征不相適應(yīng)，而事中阻斷和事后處罰則更加符合互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的特征。互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)其發(fā)展特征，積極利用互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)手段，增強(qiáng)即時(shí)阻斷、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)能力，盡可能做到對(duì)違規(guī)內(nèi)容及時(shí)發(fā)現(xiàn)、全面覆蓋，提升監(jiān)管效率。例如，目前對(duì)互聯(lián)網(wǎng)直播的監(jiān)管，可以要求各直播平臺(tái)配備相關(guān)專業(yè)人員，進(jìn)行內(nèi)容審核、值班巡查、應(yīng)急處理和提供技術(shù)保障等。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)責(zé)任，明確警告、罰款直至不得投資和從事相關(guān)服務(wù)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，利用黑名單制度、信用體系制度、舉報(bào)制度等事后處罰措施，加大處罰力度和企業(yè)試錯(cuò)成本，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)文化市場(chǎng)發(fā)展秩序。

（四） 創(chuàng)新監(jiān)管方式，多手段并 用

隨著互聯(lián)網(wǎng)文化業(yè)態(tài)的不斷豐富，諸多新情況、新問題時(shí)有發(fā)生，在監(jiān)管手段上也應(yīng)該不拘一格、不斷創(chuàng)新，以多種手段預(yù)防違法違規(guī)行為。首先，進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容發(fā)布者、用戶進(jìn)行基于身份證件、移動(dòng)電話號(hào)碼等方式的真實(shí)身份信息認(rèn)證，做到責(zé)任源頭可追溯。第二，可以借鑒美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲采取的分級(jí)制度，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)文化內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)，結(jié)合移動(dòng)終端或電腦中的“家長(zhǎng)控制”設(shè)置，或安裝過濾軟件防止青少年接觸不良信息。第三，進(jìn)行判例監(jiān)管，對(duì)已經(jīng)審判的案例進(jìn)行收集，并形成可以查詢的判例數(shù)據(jù)庫(kù)，從而明確“前車之鑒”，做到“有例可循”。

綜上所述，互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該重在引導(dǎo)規(guī)范，而不在遏制發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度的改善，更要注重順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)作為新型文化業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)律，多依靠社會(huì)各方協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理，利用多種技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，而不能只靠政府部門的審批備案來(lái)孤軍奮戰(zhàn)。只有依靠多方合力，才能真正建立良好的互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。