如何正確查處這家檢測機構(gòu)的違法行為

文|夏挺峰

案情背景

2018年9月，原 J省S市質(zhì)監(jiān)局（現(xiàn)市場監(jiān)督管理局）接到案源線索，稱轄區(qū)內(nèi)X檢測公司超出資質(zhì)認定證書規(guī)定的能力范圍，向社會出具具有證明作用的檢驗報告。收到線索后，原S市質(zhì)監(jiān)局對X公司進行了執(zhí)法檢查，檢查發(fā)現(xiàn)該公司在2018年出具了7份干果類食品的檢驗報告，但報告“注意事項”欄里表述“本檢驗報告出具的數(shù)據(jù)、結(jié)果僅供委托者了解樣品品質(zhì)之用，不對社會具有證明作用；未經(jīng)本公司同意，委托人不得擅自使用檢驗數(shù)據(jù)、結(jié)果進行不當宣傳?！?經(jīng)進一步檢查，X公司上述檢驗報告的檢測項目包含食品“酸價”，檢驗原始記錄顯示檢測方法為GB5009.229-2016（食品安全國家標準）中規(guī)定的“第一法”，該方法X公司已經(jīng)通過計量認證，認證證書在有效期之內(nèi)。但根據(jù)《標準》的相關(guān)規(guī)定，干果類食品酸價只能采用標準當中的“第二法”進行檢測。S市質(zhì)監(jiān)局遂決定對X公司的違法行為進行立案查處，但是在對X公司違法行為進行定性時，執(zhí)法人員形成了三種不同的觀點。第一種觀點認為：X公司只通過了《標準》規(guī)定的“第一法”測定食品酸價的計量認證，卻出具了按照《標準》的規(guī)定應當采用“第二法”進行檢測的檢驗報告，構(gòu)成“超出批準的檢驗檢測能力范圍，擅自出社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果”違反了《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二十五條第一款之規(guī)定。第二種觀點認為：根據(jù)標準，干果類食品的酸價應當采用“第二法”進行檢測，X公司卻采用了“第一法”進行檢測，并且在檢驗報告上打有“CMA”認證標志，構(gòu)成“冒用資質(zhì)認定證書和標志”，違反了《管理辦法》第二十七條之規(guī)定。第三種觀點認為：雖然X公司采用的是“第一法”檢測了干果類食品的酸價，但其在檢驗報告“注意事項”里著重強調(diào)了檢驗報告不對社會具有證明作用，且該公司“第一法”檢測方式通過了國家計量認證，因此X公司有權(quán)利使用“CMA”認證標志，所以該公司的上述行為不構(gòu)成違法。

筆者認為，上述三種觀點均與客觀事實存在一定偏差，具體分析如下：

一、X公司的行為不構(gòu)成超出批準的檢驗檢測能力范圍，向社會出具具有證明力的檢驗報告

計量認證（CMA認證）是資質(zhì)認定的一種形式，《計量法》第二十二條明確規(guī)定“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格?！?/p>

《計量法》之所以規(guī)定為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)必須通過計量認證，是因為只有通過認證的檢驗檢測機構(gòu)向社會出具的檢驗報告才具備證明力和法律效力。因此，是否將檢驗報告用于向社會提供證明力和法律效力這一前提，決定了出具該報告的檢驗檢測機構(gòu)是否需要通過計量認證。換言之《管理辦法》第二十五條第一款“檢驗檢測機構(gòu)應當在資質(zhì)認定證書規(guī)定的檢驗檢測能力范圍內(nèi)，依據(jù)相關(guān)標準或者技術(shù)規(guī)范規(guī)定的程序和要求，出具檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果”的前提條件是，該檢驗檢測機構(gòu)出具的數(shù)據(jù)、結(jié)果需要承擔向社會提供證明力和法律效力這一責任。如果這種責任需求不存在，那么也就談不上違反《管理辦法》第四十三條第一款第（二）項之規(guī)定“超出資質(zhì)認定證書規(guī)定的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)、結(jié)果?！?/p>

結(jié)合本案X公司的行為來看，其在檢驗報告里以“注意事項”的形式著重強調(diào)了檢驗結(jié)論僅供委托方了解樣品品質(zhì)之用，不對社會具有證明作用?！边@一注意事項有兩點需要引起執(zhí)法人員的高度重視：一是該檢驗結(jié)論只能用于評價樣品質(zhì)量，不得用于判斷批次產(chǎn)品質(zhì)量；二是該檢驗報告不對社會具有證明力，不具備法律效力。盡管該公司在檢驗報告上打有“CMA”認證標志，但借鑒其它部門法“實質(zhì)內(nèi)容優(yōu)于形式內(nèi)容”的判斷原則，執(zhí)法人員不能根據(jù)檢驗報告上的“CMA”標志這一外在形式，定性X公司超出了批準的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明力和法律效力的檢驗報告。

二、X公司的行為不構(gòu)成冒用資質(zhì)認定證書和標志

結(jié)合《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和原國家質(zhì)檢總局〈關(guān)于實施《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》若干問題的意見〉的有關(guān)規(guī)定，冒用資質(zhì)認定證書和標志是指非法制作、編造、捏造或非法標注質(zhì)量標志以及擅自使用未獲批準的質(zhì)量標志。

結(jié)合本案來看，執(zhí)法人員通過查閱X公司提供的檢驗檢測原始記錄，發(fā)現(xiàn)該公司在測定干果類食品的酸價時，并未采用未通過計量認證的“第二法”，而是采用了已經(jīng)通過計量認證的“第一法”。根據(jù)《中華人民共和國認證認可條例》第二十五條之規(guī)定“獲得認證證書的，應當在認證范圍內(nèi)使用認證證書和認證標志”，因此X公司在出具的檢驗報告上使用“CMA”證書和標志這一行為，不僅沒有違反《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第二十七條之規(guī)定，相反是該公司遵守《認證認可條例》有關(guān)規(guī)定的體現(xiàn)。

所以，雖然《標準》規(guī)定干果類食品酸價的測量方法應當是“第二法”，但執(zhí)法人員不能以X公司采用的是“第一法”，且在該公司“第一法”已經(jīng)通過計量認證這一客觀事實的基礎上，錯誤的將該公司使用“CMA”標志定性為冒用資質(zhì)認定證書和標志。

三、X公司的行為構(gòu)成違法，但需正確處理

有觀點認為X公司的行為既不構(gòu)成超出批準的檢驗檢測能力范圍，擅自向社會出具具有證明力和法律效力的檢驗報告，又不構(gòu)成冒用資質(zhì)認定證書和標志，所以該公司的行為不構(gòu)成違法，這種觀點是極其錯誤的。

眾所周知，食品安全國家標準屬于國家強制性標準。顧名思義，強制性標準是指在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強制性手段加以實施的標準，具有法律屬性。2018年1月1日起施行的新修訂后的《中華人民共和國標準化法》第二條第三款規(guī)定“強制性標準必須執(zhí)行”，第二十五條也規(guī)定“不符合強制性標準的產(chǎn)品、服務，不得生產(chǎn)、銷售、進口或者提供”。因此X公司在實施檢驗檢測過程中應當嚴格遵守GB5009.229-2016的有關(guān)規(guī)定，但該公司卻違反該強制性標準將應當由“第二法”測定酸價的干果類食品，采用了“第一法”實施檢測，并且出具了相應的檢驗報告，所以該公司的行為構(gòu)成了違反《標準化法》。

那么，對于X公司的違法行為該作何處理呢？根據(jù)新的《標準化法》第三十六條“生產(chǎn)、銷售、進口產(chǎn)品或者提供服務不符合強制性標準，或者企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務不符合其公開標準的技術(shù)要求的，依法承擔民事責任”、第三十七條 “生產(chǎn)、銷售、進口產(chǎn)品或者提供服務不符合強制性標準的，依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處”之規(guī)定，X公司違反強制性標準提供檢驗檢測服務首先應當承擔民事責任，同時行政機關(guān)也可以結(jié)合其它法律來追究其行政責任。

首先根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條、第二十六條和第四十九條，《質(zhì)量法》只明確了生產(chǎn)、銷售不符合強制性標準產(chǎn)品的法律責任，未明確經(jīng)營主體違反強制性標準提供服務的法律責任。根據(jù)2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，執(zhí)法機關(guān)無法根據(jù)《質(zhì)量法》對X公司的違法行為追究行政責任。再根據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四條、第五條、第五十六條之規(guī)定，執(zhí)法機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)X公司在提供檢驗檢測服務時，存在對委托方“作出虛假或者引人誤解的宣傳”的違法行為，可以依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》追究其行政責任。

四、關(guān)于辦理本案的幾點啟示

從本案的整體情況來看， 定性X公司超出批準的檢驗檢測能力范圍出具具有證明力和法律效力的檢驗報告或冒用資質(zhì)認定證書和標志，在事實上不夠全面，證據(jù)上不夠充分，但定性其在提供檢驗檢測服務時違反了國家強制性標準則是非常準確的。之所以在行政執(zhí)法人員之中形成了多種不同的意見，主要原因是該公司只通過了《標準》中“第一法”檢測方式的計量認證，卻檢測了國家強制性標準規(guī)定應當采用“第二法”檢測的干果類食品，又在“注意事項”里充分明示了委托方此報告不具備證明力和法律效力，同時在檢驗報告上又打有“CMA”認證標志，這些情形互相交織在一起，在一定程度上混淆了執(zhí)法人員的判斷思維。綜合本案，筆者認為以下幾點啟示值得執(zhí)法人員借鑒：

（一）要充分認識對行政當事人違法行為進行準確定性的重要性。準確定性行政當事人違法行為的重要性主要體現(xiàn)在兩個方面：一、它是行政機關(guān)依法追究行政當事人法律責任的基礎；二、它是當事人合法權(quán)益的有效保障?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤]有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。第六條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服，可以依法中請復議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求”。因此，行政機關(guān)在辦理案件時，首先要做到準確定性行政當事人是否存在違法行為，存在什么樣的違法行為，然后才能在此基礎上進一步通過調(diào)查確定是否需要對當事人予以行政處罰，予以什么樣的行政處罰，從而保證案件辦理正確。

（二）要全面收集并仔細查閱行政當事人涉嫌違法的事實及證據(jù)材料。對于市場監(jiān)督管理部門來說，行政執(zhí)法機構(gòu)的案源線索主要來源于舉報、投訴、專項檢查、上級交辦、其他部門移送等方面。行政執(zhí)法人員在受領任務后，對行政當事人開展行政執(zhí)法檢查時，應當全面收集、調(diào)取行政當事人涉嫌違法的事實及證據(jù)材料，并仔細的進行查閱和分析。以本案來說，一般情況下，通過計量認證的檢驗檢測機構(gòu)少有在出具的檢驗報告上以“注意事項”的方式特別明示委托方本報告不具備證明力，不具備法律效力，而本案中X公司恰恰以這種方式作出了相應的明示。如果執(zhí)法人員沒有注意到這一細節(jié)，則很容易將X公司違反強制性標準的行為錯誤定性成超出批準的資質(zhì)范圍出具具有證明力的檢驗報告。

（三）在具體案件的辦理過程中要充分理解和綜合運用法律法規(guī)。通常一部法律的法律條文表述得都較為準確、全面、完整，但有些時候，行政當事人的違法行為會存在接近、類似，甚至競合的現(xiàn)象，這就需要執(zhí)法人員綜合理解運用同部門法內(nèi)其它法律法規(guī)，有時還需要運用其它部門法的法律法規(guī)。例如本案，初步分析X公司違反的是認證認可方面的法律法規(guī)，經(jīng)仔細分析后轉(zhuǎn)到了標準化方面的法律法規(guī)，最后在追究該公司行政責任時，落腳點卻是《消費者權(quán)益保護法》。該案辦理的復雜性充分說明，行政執(zhí)法人員在工作中不僅要熟知相關(guān)法律條文的表述內(nèi)容，更要挖掘、理解法律條文背后的制定原則、目的和意義，在此基礎上正確理解和綜合運用各有關(guān)法律法規(guī)，才能盡最大限度保證個案的定性準確、辦理正確、處罰精確，從而提高案件辦理質(zhì)量。

（四）要嚴格區(qū)分行政當事人應當承擔的民事責任和行政責任。在本案的辦理過程中，有的同志認為X公司的委托方很大程度上不知曉X公司未通過食品酸價測量“第二法”計量認證這一情況，領受的檢驗報告不具有證明力和法律效力，因此X公司存在欺詐行為，應當對其違反強制性標準的違法行為追究行政責任。筆者認為，行政執(zhí)法人員在辦理各類案件過程中，可以適當進行推理，但同時也必須嚴格尊重客觀事實，不能將主觀推理當作證據(jù)對行政當事人的行為進行定性，而是讓全面、客觀、真實、有效的證據(jù)去發(fā)揮定性功能。進一步而言，即使本案中X公司的委托方確因理解錯誤造成自身利益受損，也只是在X公司與委托方之間形成了民事責任關(guān)系，這一點《消費者權(quán)益保護法》里有大量法條進行了充分闡述。不僅如此，《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第二十五條第三款也明確了“檢驗檢測機構(gòu)對其出具的檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果負責，并承擔相應法律責任”，根據(jù)《管理辦法》第六章“法律責任”的相關(guān)內(nèi)容，此處的“法律責任”，既包含民事責任、也包含行政責任和刑事責任。所以，行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員不可在沒有依據(jù)的情況下，對違法主體應當承擔的法律責任隨意進行移植，以追究其行政責任來替代違法主體應當承擔的其它法律責任。