南疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析與探討*

李 瓊 劉長(zhǎng)江

新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院阿克蘇校區(qū)，新疆 阿克蘇 843000

按照黨的十九大戰(zhàn)略部署要求，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，因地制宜的引導(dǎo)和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村金融市場(chǎng)化服務(wù)組織，推進(jìn)政府、市場(chǎng)合力的社會(huì)化服務(wù)，增加農(nóng)民收入。發(fā)展合作式的服務(wù)組織，聯(lián)合多樣化的融資模式，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的組織化程度。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村最大的資源就是土地，土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必有之路。2018年12月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過的《農(nóng)村土地承包法》明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以融資擔(dān)保，這對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出了更高要求。從南疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看，就是要從土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)著手，全面落實(shí)“三權(quán)分置”制度，正視土地流轉(zhuǎn)過程中的突出問題，才能有序穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一、南疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

近年來，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)激活新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面有重大意義，南疆地區(qū)土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)工作在自治區(qū)戰(zhàn)略部署下穩(wěn)步推進(jìn)，總體上呈現(xiàn)出逐步上升、局部發(fā)展迅速、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體活躍的局面。在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作試點(diǎn)以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率明顯提高，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年增大，但總體上較全國(guó)平均水平低。具體來說，南疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)：其一，流轉(zhuǎn)面積總體上升；其二，南疆與北疆相比，差異明顯，新疆土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)在北疆地區(qū)；其三，土地確權(quán)登記激發(fā)了土地流轉(zhuǎn)活力，2015年南疆確權(quán)登記推進(jìn)試點(diǎn)縣市的土地流轉(zhuǎn)率明顯提高，如阿克蘇；其四，土地流轉(zhuǎn)形式較為單一，轉(zhuǎn)包依舊是土地流轉(zhuǎn)的主要形式。

二、南疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

(一)農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念束縛，缺乏自主意識(shí)

南疆地區(qū)農(nóng)民與土地的關(guān)系較其他地區(qū)復(fù)雜。當(dāng)前，南疆農(nóng)村耕地有兩類：一類是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確定下來，歸集體所有，第二類是商品用地，在南疆農(nóng)村俗稱“買地、賣地”或者“包地”，是屬于集體或者屬于農(nóng)民個(gè)人的荒地，恰恰在南疆農(nóng)村第二類商品地普遍存在，原因在于，多年前南疆農(nóng)村少數(shù)民族農(nóng)民喜歡放牧、不善于耕種，而漢族農(nóng)民善于種植，久而久之，這類商品地被種植大戶連篇包種。對(duì)于耕地面積小的農(nóng)民來說，將種地作為家庭收入的主要來源，沒有土地就沒有生活保障。若土地收益無法兌現(xiàn)時(shí)，自身又沒有一技之長(zhǎng)，無法就業(yè)，再加之，語言交流障礙的影響，對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的自主意愿不強(qiáng)。

(二)南疆農(nóng)村土地產(chǎn)出效益較低

一是受自然環(huán)境的影響，南疆地區(qū)干旱少雨，農(nóng)業(yè)用水始終存在分配不均的問題。農(nóng)作物錯(cuò)過供水的時(shí)間，產(chǎn)出效益自然較低。就會(huì)外出打工掙錢貼補(bǔ)家用，甚至成為家庭主要收入來源。對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理就會(huì)粗略些，出現(xiàn)“撂荒地”的現(xiàn)象，影響土地流轉(zhuǎn)的積極性；二是農(nóng)民土地承包多年分散種植習(xí)慣，各自為戰(zhàn)的局面導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，土地產(chǎn)出效益低，增加土地流轉(zhuǎn)的難度；三是南疆處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)傳送較慢，多數(shù)農(nóng)民對(duì)種養(yǎng)殖技術(shù)掌握程度較低，難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化管理和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

(三)土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

一是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。諸如在阿克蘇、喀什地區(qū)，農(nóng)民私下將土地流轉(zhuǎn)較多，并且農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)比較分散，在法律意識(shí)淡薄的農(nóng)村，農(nóng)民往往通過口頭協(xié)議就轉(zhuǎn)讓合同，省略掉書面合同和到政府部門備案環(huán)節(jié)，為日后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下了隱患；二是基層政府對(duì)服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理重視程度不夠，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員，對(duì)政策的理解和因地制宜的實(shí)施把握不到位，要么一刀切要么無所適從，就造成崗位人員責(zé)任不清；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬關(guān)系不明。土地確權(quán)工作還沒有徹底完成，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地需要重新確定。再加之，合同文本中約定不明確，如土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不一致、流轉(zhuǎn)的時(shí)間也與農(nóng)作物耕種時(shí)間相違背，這些會(huì)使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中利益受到損害；四是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生改變。土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)主體在利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)效益面前，會(huì)選擇改變土地的耕種用途，再加上承包費(fèi)用較高的話，就會(huì)出現(xiàn)輕則“非糧化”即種植經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)作物，重則“非農(nóng)化”即用于開發(fā)農(nóng)家樂、度假村、休閑吧等非農(nóng)用途的建設(shè)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生改變。

(四)相關(guān)配套政策不盡完善，流轉(zhuǎn)困難較多

當(dāng)前，在“三權(quán)分置”背景下實(shí)踐和探索中，具體相關(guān)配套政策措施需要明確和細(xì)化的問題很多：一是南疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)施不健全。相關(guān)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)或場(chǎng)所沒有建立。土地流轉(zhuǎn)信息交流閉塞，致使農(nóng)民無法獲知土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策信息；二是流轉(zhuǎn)后土地用途一層不變，將影響土地經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，無法發(fā)揮土地效用；三是進(jìn)一步完善南疆農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)的保障，南疆的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相對(duì)落后，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無法為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)，農(nóng)民的收入還是不能長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，不能解決農(nóng)村問題。四是南疆農(nóng)村金融服務(wù)支持還不足。雖然“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作新疆區(qū)域在其列，但南疆地區(qū)僅有阿克蘇市被列為全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)。金融機(jī)構(gòu)雖有土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的嘗試，但不足以讓其放開逾期收益的顧慮。再加上嚴(yán)格的審批手續(xù)，影響農(nóng)民參與土地抵押融資的積極性。

三、依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

(一)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

南疆地區(qū)農(nóng)村不僅生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式落后，受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展情況不盡如人意。家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體急需培育和發(fā)展。

扶持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求。針對(duì)農(nóng)民散戶經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，政府通過更加優(yōu)惠的稅收、信貸政策，加大扶持中小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，采取“扶優(yōu)+扶強(qiáng)”的策略，讓符合規(guī)模發(fā)展條件的農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)村參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，獲得項(xiàng)目補(bǔ)助。同時(shí)采取“扶小+扶弱”的模式，通過企業(yè)、合作社、農(nóng)民三者相互弱小結(jié)合成為實(shí)力強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，參與到農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的軌道中，讓農(nóng)民真正成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，增加收入。

(二)宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

宣傳和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)政策，轉(zhuǎn)變農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民對(duì)土地的感情非常深厚，在土地流轉(zhuǎn)過程中，宣傳和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)政策是必不可少的基礎(chǔ)工作，讓工作在基層的操作人員熟知土地流轉(zhuǎn)中的過程性步驟，讓廣大農(nóng)民懂得《農(nóng)村土地承包法》中創(chuàng)新點(diǎn)和亮點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)會(huì)帶來的利益，通過對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的解讀，打消農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后就業(yè)的顧慮。

南北疆地區(qū)發(fā)展情況差異較大，明確發(fā)展方向就需要適當(dāng)把握土地流轉(zhuǎn)的節(jié)奏和力度，即農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的把握。對(duì)南疆農(nóng)村，農(nóng)民自身文化程度的影響、語言交流的障礙，結(jié)合農(nóng)民意愿，積極推進(jìn)；在喀什地區(qū)、和田地區(qū)這樣沒有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)要謹(jǐn)慎試點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)。在“三權(quán)分置”制度、“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，南疆農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)明晰、信息交流、政策咨詢等服務(wù)機(jī)構(gòu)必不可少。自治區(qū)政府財(cái)政也會(huì)撥付專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)機(jī)構(gòu)要明確在崗人員的職責(zé)，給予編制和待遇，真正從基層建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。另一方面，建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、透明化，逐步完善村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)系統(tǒng)。

加強(qiáng)準(zhǔn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。除了本村集體的種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)外，不排除有非集體成員的企業(yè)、公司等。對(duì)這類工商資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要加強(qiáng)監(jiān)管，防止繼受土地后發(fā)展休閑度假、農(nóng)家樂等業(yè)務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)非農(nóng)化現(xiàn)象。

(四)健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)扶持政策的落實(shí)

南疆地區(qū)存在差異，人員、土地、資金的各個(gè)環(huán)節(jié)都有自身的特點(diǎn)。依法有序的推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的基礎(chǔ)上，健全土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并且根據(jù)各地實(shí)際制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的制式文本。通過管理合同的行為如合同的起草、審查、監(jiān)督，合同的變更和解除等環(huán)節(jié)把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向和力度，有針對(duì)性的建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。

推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)扶持政策的落實(shí)。其一，人才方面，吸引農(nóng)村之外的技術(shù)人才到農(nóng)村扎根。土地要流轉(zhuǎn)起來，不僅輸出農(nóng)村勞動(dòng)力，更要引進(jìn)技術(shù)人才，打破城鄉(xiāng)一體化，讓農(nóng)村之外的人愿意到農(nóng)村工作，觀念上不歧視農(nóng)民身份，才是真正保護(hù)農(nóng)民的利益。南疆地區(qū)“訪惠聚”工作為南疆農(nóng)村帶來了人才、技術(shù)的支持。其二，資金方面，吸引金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村信貸的支持，農(nóng)村資金與金融機(jī)構(gòu)之間最大的障礙在于抵押物，如今“兩權(quán)”抵押融資，不論從政策層面還是法律層面都得到了肯定。因此，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，農(nóng)民創(chuàng)新融資模式是全面推進(jìn)中央惠農(nóng)政策的明智之舉。