淺析建國以來我國行政法立法發(fā)展與成就

秦 迪

中共長春市委黨校，吉林 長春 130000

一、我國行政實(shí)體法立法發(fā)展梳理

自新中國成立以來，根據(jù)行政法特殊的調(diào)整對(duì)象，我國行政法學(xué)界先后提出“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共利益論”等行政法基礎(chǔ)理論。不同的理論學(xué)說對(duì)行政法功能的不同定位，從根本上也是為了回應(yīng)各自所處時(shí)代對(duì)行政法提出的要求，其中“控權(quán)論”即以限制行政權(quán)力行使，保護(hù)公民合法權(quán)益為目標(biāo)，這是我國現(xiàn)行行政法立法的主導(dǎo)思想。但現(xiàn)階段我國社會(huì)基本矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就決定了新時(shí)代下的政府要比以往承擔(dān)更多的社會(huì)功能，提供更充分更高質(zhì)量的公共服務(wù)。未來社會(huì)，授益性行政行為將成為更重要的行政行為類型。

在“控權(quán)論”的立法指導(dǎo)思想下，我國現(xiàn)行的行政法律規(guī)范體系是立足于“行政行為”這一中心構(gòu)建起來的?！靶姓袨椤鳖愋突环矫娣奖阈姓C(jī)關(guān)理性選擇行政手段，另一方面也方便了行政相對(duì)人對(duì)行政行為的行使對(duì)自身影響而開展救濟(jì)，以“行政行為”為中心開展的行政法學(xué)體系對(duì)我國初期行政法的順利開展發(fā)揮了很大作用。但由于行政行為天然的缺陷，導(dǎo)致其無法有效應(yīng)對(duì)新時(shí)代下我國行政法的發(fā)展任務(wù)。行政行為的類型較為封閉，無法及時(shí)與行政現(xiàn)實(shí)發(fā)展接軌；且以行政行為為中心構(gòu)建的行政法學(xué)本質(zhì)上來說是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為即行政權(quán)的行使進(jìn)行結(jié)果階段的評(píng)價(jià)，其無法有效規(guī)制行政權(quán)行使的過程。針對(duì)“行政行為中心主義”的立法現(xiàn)狀，學(xué)界也開始了關(guān)于“行政過程論”、“從行為論到關(guān)系論”等有益探討。

自新中國成立一直到20世紀(jì)80年代初期，我國一直奉行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由國家權(quán)力塑造政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展形態(tài)，主要是通過行政系統(tǒng)來行使行政權(quán)力左右經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的運(yùn)行發(fā)展方向。而主要規(guī)范行政權(quán)力的行政法在當(dāng)時(shí)也明顯的帶有“管理”色彩。以1978年十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，伴隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建設(shè)，中國行政法開始注重“控權(quán)論”，并以此為主導(dǎo)思想高速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)行政法為重點(diǎn)，覆蓋領(lǐng)域涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。這期間先后頒布了《治安管理處罰條例》和《行政處罰法》等多部行政法律及規(guī)范。在1993年的《政府工作報(bào)告》中，首次提出“依法行政”，1999年通過的憲法修正案也加入“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》正式提出建設(shè)“法治政府”。截至目前，以三大行政行為法為首，加之《治安管理處罰法》、《公務(wù)員法》、《國務(wù)院組織法》、《政府信息公開條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》等法律法規(guī)，基本構(gòu)建起了以“規(guī)范行政權(quán)”為中心的行政實(shí)體法律規(guī)范體系。

二、我國行政程序立法的發(fā)展

從新中國成立到20世紀(jì)90年代，民主、法治建設(shè)還處于逐漸探索階段，幾乎沒有關(guān)于行政程序的立法。隨著我國法制建設(shè)的不斷發(fā)展，行政程序也得到進(jìn)一步發(fā)展。然而，在我國法律傳統(tǒng)中長期存在對(duì)“程序”的誤解、偏見和冷漠，“重實(shí)體、輕程序”的觀念一直影響著法治的進(jìn)步與發(fā)展。

行政程序有著鮮明的獨(dú)立性和正當(dāng)性，它的價(jià)值和作用也是顯而易見的。行政程序最大一個(gè)特點(diǎn)就是它可以給公民一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，明確公權(quán)力和私權(quán)利的界限。用預(yù)先設(shè)定好的行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政權(quán)力加以監(jiān)督和控制，在監(jiān)督和控制公權(quán)力的同時(shí)，也就保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在兩者之間可以有效實(shí)現(xiàn)公平、正義，理順公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

我國到目前為止還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，有關(guān)行政程序的法律規(guī)范都散見于其他部分法之中，比如說《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等。而在地方立法中對(duì)統(tǒng)一集中的行政程序立法作了有益的嘗試，尤其是湖南省就給我們當(dāng)了一個(gè)好模范，湖南省政府在2008年10月1日頒布實(shí)施了《湖南省行政程序規(guī)定》，成為我國行政程序立法很好的范例。而后其他地方政府也效仿湖南省制定了行政程序的地方規(guī)章，而遺憾的是在適用的效果上卻參差不齊。但是，地方行政程序立法的探索為我國制定統(tǒng)一的行政程序法典積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，意義極其深遠(yuǎn)。

1996年通過了《中華人民共和國行政處罰法》。該法在我國行政程序立法中占有重要地位，在一定程度上推進(jìn)了我國民主法制的建設(shè)進(jìn)程。尤其是第一次以立法形式確立了聽證制度。對(duì)聽證的適用范圍、時(shí)間等方面進(jìn)行明確規(guī)定。聽證制度作為一項(xiàng)重要行政程序制度，規(guī)范了行政主體對(duì)作出行政處罰的事實(shí)、理由的說明義務(wù)，以及行政相對(duì)人充分行使陳述、申辯權(quán)利的保護(hù)。通過對(duì)聽證制度的規(guī)定，可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2003年通過了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法通過妥善處理政府與市場、政府與社會(huì)、公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，不僅明確了行政許可的范圍，更重要的是規(guī)范了行政許可的具體程序。十八大以來，我國在簡政放權(quán)、規(guī)范行政審批等方面取得了巨大突破，推出了如“負(fù)面清單”等一系列制度創(chuàng)新，有效地控制了行政許可對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過度干預(yù)，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，有利于政府管理方式的創(chuàng)新。通過規(guī)范行政許可程序使這一授益性的行政行為真正地惠及社會(huì)。

2011年通過了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》。該法的頒布實(shí)施既賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“敢作為”的法律依據(jù)，也明確了“亂作為”的法律后果。無論是行政強(qiáng)制措施，還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都與行政相對(duì)人切身重大人身、財(cái)產(chǎn)利益緊密相關(guān)直面相對(duì)，這體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》具有很強(qiáng)的實(shí)操性。這更需要通過程序性法律規(guī)范對(duì)行政強(qiáng)制行為加以限定，明確具體的強(qiáng)制方法、實(shí)施步驟、起止時(shí)限等行政程序。在《行政強(qiáng)制法》中大部分都是關(guān)于行政程序的具體規(guī)定，而且相比以往其他行政部門法立法更加科學(xué)，對(duì)行政權(quán)力的行使規(guī)范得更加嚴(yán)格，充分兼顧了有序維護(hù)社會(huì)秩序與有效保障公民自由，體現(xiàn)了實(shí)體與程序辯證統(tǒng)一關(guān)系。

三、我國行政救濟(jì)法取得長足發(fā)展

1989年4月4日，第七屆全國人大審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。這是我國第一部規(guī)范“民告官”的法律規(guī)范。尤其是2014年重新修訂了《行政訴訟法》。其中亮點(diǎn)頗多，通過擴(kuò)大受案范圍，變立案審查制為登記制，很大程度上解決了“立案難”問題；確立了行政負(fù)責(zé)人出庭制，很好地解決了告官不見官的“審理難”問題；明確了對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴的執(zhí)行后果，極大地解決了“執(zhí)行難”問題。堪稱一部可以有效地把“行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法律。

1994年5月12日，第八屆全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國國家賠償法》。該法是我國憲法的具體落實(shí)，是我國保護(hù)人權(quán)的一大進(jìn)步，是公民使用法律武器保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)不受公權(quán)力侵犯的底線保障?！秶屹r償法》通過明確了行政、刑事賠償范圍、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償方式和賠償標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)范，對(duì)有力依法保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了巨大的推動(dòng)作用。

1999年4月29日，第九屆全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。該法的出臺(tái)有利于進(jìn)一步保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也一定程度上保障和監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政職權(quán)和履職職責(zé)等行為。2007年又通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，這是對(duì)《行政復(fù)議法》的細(xì)化，使行政復(fù)議制度具有更強(qiáng)的可操作性。

總之，面對(duì)當(dāng)前我國新的社會(huì)矛盾，行政立法進(jìn)程不僅面臨著來自學(xué)科內(nèi)部的自我挑戰(zhàn)，同時(shí)也需要及時(shí)對(duì)時(shí)代所提的新要求、賦予的新使命進(jìn)行回應(yīng)。行政實(shí)體立法方面仍要不斷發(fā)展完善，構(gòu)建出能有效回應(yīng)時(shí)代特色、滿足政府治理需求、指導(dǎo)行政實(shí)踐的中國特色行政法學(xué)體系；行政程序立法方面我們可以看出我國行政程序立法從分散立法到集中立法的總體趨勢。由于行政程序立法的分散，在一定程度上導(dǎo)致法律之間對(duì)某一行政程序規(guī)定不一致。因此，制定一部統(tǒng)一行政程序法將是我國今后一段時(shí)間重要的法治建設(shè)任務(wù)。行政救濟(jì)法的不斷完善工作與二者并行銜接，實(shí)體與程序協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建法治政府，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。